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本文作者：賴丹邊俊杰作者單位：江西理工大學經濟管理學院

0前言

稀土是不可再生的重要戰略資源，在高新技術和軍事領域的應用價值極高.近年來，稀土特別是離子型稀土獨特的資源價值引起了國內外各界的極大關注.稀土資源對于資源地而言，是其賴以生存和經濟社會可持續發展的重要物質基礎.然而，豐富的資源往往給資源地帶來的并不都是福址，在我國的稀土資源地，正面臨著結構不平衡、生態環境破壞、資源浪費嚴重、接續替代產業乏力、貧富差距不斷擴大以及貧困人口增多等方面的困境.通過征稅促進可持續發展問題一直是國內外廣泛關注的熱點問題之一.對于該領域研究的理論基礎，國外學者主要從外部性角度加以說明.英國經濟學家庇古(1920)首次提出了政府可利用稅收來消除資源利用中的外部性的思想[1]，此后蘭德爾、鮑莫爾和奧茨對環境外部性問題進行了拓展研究.蘭德爾建立了帕累托外部效應模型，認為自然資源消費的不可分割性以及非專有性造成了許多污染問題，同時比較了規章制度、征稅和收費在有效利用資源過程中的效力[2].鮑莫爾和奧茨一致認為要使企業排污的外部成本內部化，需要對企業的污染物排放征稅，以實現帕累托最優狀態[3].對于征稅促進資源可持續利用的依據上，國內學者也偏重于西方經典的外部性理論和公共物品理論.高萍（2004）認為，市場調節對因資源開采對現實環境以及后代資源基礎所產生的外部性成本是失靈的，需要國家利用稅收這一重要的經濟杠桿參與調節，環境保護稅是實現可持續發展不可偏廢的經濟手段[4].龔輝文(2005)認為，征收資源稅可以消除由于市場機制存在的經濟外部性缺陷而導致本身存在過度開發使用自然資源的內在誘因[5].胡志軍(2006)認為，政府對于外部性的糾正有征稅和補貼兩種方式，補貼雖可使污染成本內部化，但會增加政府財政支出，而征稅不僅使成本內部化，還會為政府環保投入提供穩定的資金來源[6].總而言之，國內外學者普遍認為征稅可以有效消除資源開發使用產生的負外部性，研究視角多聚焦于礦產資源以及礦產資源企業的可持續發展，或是基于可持續發展觀的整個礦產資源大類稅收改革問題，而專門針對稀土這類特殊資源的稅費制度與資源地可持續發展之間關系的研究則尚未展開.資源地之所以難以逃脫“資源詛咒”的命運，與現行不合理的稅費制度安排有關.在現行稅費制度下，開采企業獲取了大量的利潤，而留給資源地的則是滿目瘡痍的生態環境和日益枯竭的稀土資源，資源地逐漸陷入到一個“資源開發-環境污染-發展粗放-貧困加劇”惡性循環的怪圈之中.因此，只有通過改革現行稀土資源稅費制度，合理加大稀土開采的稅收成本，調節稀土企業成本和利潤構成，才能實現稀土價值和價格的統一，促進稀土資源及資源地的可持續發展.在目前稀土價格能夠覆蓋其完全成本的背景下，正是稀土資源稅費制度改革的最佳時機.本文以南方離子型稀土主產區贛州市為例，試圖從其地方財政狀況與稀土產業發展現狀中，找到現行資源稅費制度對資源地可持續發展的制約因素，尋求通過資源環境稅費改革促進資源地可持續發展的相關策略.

1贛州財政和稀土產業發展現狀

1.1贛州財政基本情況

贛州是全國著名的革命老區、國家級歷史文化名城，素有紅色故都、江南宋城、客家搖籃、稀土王國、世界鎢都、世界橙鄉之稱.近年來，贛州經濟社會發展取得了長足進步，人民生活明顯改善，財政收支規模不斷擴大，財政事業穩步發展.但由于種種原因，贛州仍然是我國中部一個典型的經濟落后地區和財政困難地區.與全國、全省及周邊地區相比，經濟和財政總量規模小、人均水平低、財政保障能力弱，收支矛盾仍然突出.2011年，贛州財政總收入、地方財政收入、財政支出分別占江西省的11%、10.4%、12.3%，收支“份額”大大低于贛州人口、地域在江西的比重.同時，人均收支水平明顯偏低，2010年，贛州人均財政總收入1535元，僅為全國、全省、西部地區平均水平的24.5%、55.1%、40.9%；人均地方財政收入945元，僅為全國、全省、西部地區平均水平的31.1%、54%、43.5%；人均財政支出2838元，僅為全國、全省、西部地區平均水平的42%、66%、48%.贛州人均決算財力僅相當于全省平均水平的23，70%左右的財力要用于人員經費和正常運轉支出需要，僅維持著最基本、低標準的保障水平，全市有11個縣從2002年至今仍為赤字縣.

1.2稀土產業發展現狀

贛州所擁有的離子型中重稀土資源是國家實行保護性開采的特定礦種，包含17種稀土元素，其中富含的鋱、鏑、銪、釔等元素是發展尖端科技和國防工業的重要元素，具有其他稀土資源不可替代的優勢，目前累計查明離子型稀土資源儲量和保有量居全國第一.經過多年的發展，贛州已成為全國最大的稀土原礦、冶煉生產基地、稀土資源綜合利用基地，離子型稀土礦生產和分離能力均占到全國同類礦產品一半以上，2011年贛州稀土規模以上企業實現主營業務收入約占全國同行業的三分之一.但是，產業發展層次低、生態環境破壞嚴重等一系列問題也在制約著贛州稀土產業的發展.

（1）地方經濟對稀土產業依賴程度高.2011年，贛州規模以上稀土企業實現主營業務收入占全市的20.3％，實現利潤占53.5%，實現稅金占33.5％，對財政總收入增收貢獻率達35%，稀土產業稅費普遍占資源縣財政收入的40%～70%，是資源縣保運轉、保民生、保發展的重要支柱.而目前按照國家產業政策要求，贛州稀土應淘汰落后開采方式、壓縮冶煉分離產能，按現有價格計算，每年預計減少財政收入25億元以上，其中減少地方財政收入約13億元，對仍屬于經濟欠發達和“吃飯型”財政的贛州帶來較大影響[7].

（2）歷史遺留的生態環保壓力大.20世紀80年代，受“大礦大開、小礦小開、有水快流”的思想指導，南方稀土一度出現一哄而上、全民開礦、亂采濫挖的狀況，造成了諸如資源浪費、水土流失、環境污染和地質災害隱患等一系列嚴重的歷史遺留問題，特別是生態環境治理的任務十分艱巨.經初步測算，贛州因為稀土開采造成的環境污染，礦山環境恢復性治理費用高達380億元[8].

（3）稀土開發秩序監管難度大、成本高.與北方稀土不同，南方離子型稀土資源廣泛賦存于地表淺層，開采成本低，工藝簡單，盜采十分容易.隨著稀土價格上漲，受利益驅使，亂采濫挖的現象時有發生.地方政府每年都要投入大量的人力、物力和經費打擊非法行為，所承擔的管理責任加重.據統計，贛州市每年用于維護礦業秩序的經費都在4000萬元以上，當地政府的壓力非常大.

（4）產業發展層次偏低，應用研發能力不強.稀土產業仍以前端產業為主，前端產業占產業總量的80%以上，產業優勢也主要體現在初級加工領域，深加工應用產品少且附加值不高，高性能新材料的比重還不高，高端應用產品幾乎為空白，應用研發能力不強，具有自主知識產權的關鍵技術、高端產品少.

2現行資源稅費制度制約了稀土資源地的可持續發展

目前，稀土資源開采企業除繳納一般性普遍征收的增值稅、企業所得稅、城建稅及教育費附加等通用稅費外，還需繳納資源稅、礦產資源補償費、探礦權采礦權使用費和價款、環境補償性收費等專門稅費.此外，采礦企業被國家批準開采權以后，還要交納一定的“礦山環境治理和生態恢復保證金”（以下簡稱保證金）.囿于現行資源稅制的缺點，稀土資源地并沒有隨著資源的開發而獲得相應的發展，現行資源稅費制度在一定程度上制約了稀土資源地的可持續發展.

2.1資源稅稅制設計不合理，礦產資源補償費標準低，助推了資源過度開發和生態環境惡化

資源稅開征的目的是調節資源開采中的級差收益，促進資源合理利用.在統籌區域間的財政能力上，資源稅本應發揮重要作用，理應成為地方財政收入的一項重要來源.然而長期以來，資源稅稅額標準普遍偏低，而且采用從量定額的計征方式，缺乏應有的價格彈性，使得現行資源稅對區域間財政能力的調節作用非常有限，對地方財政貢獻度很低.以擁有豐富的稀土、鎢資源的贛州市為例，巨大的資源優勢并未因為資源的不斷開發轉化為地方政府的財政優勢.盡管新施行的《資源稅暫行條例》將我國離子型稀土（原礦）資源稅稅額標準調整為30元/t，與之前相比調高了10倍，但相對于每噸幾十萬元的稀土價格來說，每噸3.6萬元（按精礦對原礦折算比1∶1200計算）的資源稅顯得微不足道.贛州市2011年資源稅占地方財政收入的比重為1.65%，與上年同期1.72%的比重相比反而有所下降.也就是說，隨著稀土資源價格的飛漲，資源稅收入對地方財政的貢獻度不升反降，現行的資源稅制并未起到調節區域經濟差距的作用.資源補償費開征的目的是維護國家對礦產資源的財產收益，保障和促進礦產資源勘查、合理開發和保護.我國資源補償費類似于國外普遍征收的“權利金”，體現的是國家所有的礦產資源的財產權益.近年稀土價格水平已發生很大變化，但體現國家所有權益的礦產資源補償費費率一直未能調整，如離子型稀土資源補償費費率為4%，遠低于國外“權利金”10%的水平.資源稅稅收增幅緩慢和極低的礦產資源補償費不僅影響了資源地的財政收入和地區經濟的發展，加大了與經濟發達地區的差距，而且稀土資源進入市場的成本過低，擴大了稀土開采的利潤空間，加劇了稀土行業的無序競爭和過度開采，導致資源浪費嚴重，造成嚴重污染甚至誘發多種地質災害，極大阻礙了資源地經濟和生態的可持續發展.如贛州的稀土開采點曾達1035個，目前的廢棄稀土礦點達到542個，造成大量資源的積壓和浪費[9].

2.2環境補償成本過低，無法滿足環境污染治理投資的需要

稀土在開采、選冶、分離等生產過程中都會對生態環境造成影響.稀土礦區植被破壞、水土流失嚴重，每年排放的氨氮、氟、放射性元素等污染物對我國重要水域和地下水造成不同程度的污染，含硫、氟、氯等廢氣對大氣也造成了污染.放射性的尾礦和廢渣不僅對環境造成污染，也對公眾安全構成威脅.正是由于稀土生產污染大、環境代價高，一些稀土資源儲量豐富的國家（如美國）干脆封存本國礦山，選擇從中國廉價購入，這是導致中國稀土生產和出口量占全球比例較高的一個主要原因.長期以來，我國環境成本被外部化，未實質性進入到稀土的供給成本中.目前環境補償性的收費只有與生態環境保護相關的收費，如水保部門征收的水土保持費、水土流失防治費，林業部門征收的森林植被恢復費，環保部門征收的排污費.這些環境補償性收費雖然對資源地的生態環境恢復治理起了一定的積極作用，但由于制度設計缺乏科學性，而且多頭管理，收費支出缺乏剛性，使用沒有受到應有的監督，很大部分的資金并未用于環境保護和治理用途上，因此這些收費根本無法滿足生態環境恢復所需巨額資金的需要.以贛州市為例，贛州經濟落后，對資源和環境的依賴性大，長期以來稀土無序開采造成了嚴重的環境問題，全市稀土礦山毀壞面積達78.13km2，水土流失破壞面積7.72km2，共計85.85km2[9].如果要對開采稀土等礦產破壞的土地進行生態修復，初步預計資金投入將高達380億元以上[8].另據相關資料顯示，2011年贛州稀土產業主營收入374億元，利潤為68億元，全年所上交的稀土資源稅總額僅3億多元，即使加上近幾年來所有礦山企業的環境保證金4.17億元，也只不過是7億多元.由此看來，380億的巨額“環保欠款”已是去年贛州市整個稀土行業利潤的6倍之多[8].

2.3稀土資源收益分配不合理，中央政府宏觀調控功能弱化

稀土資源收益劃分所涉及到的利益主體主要包括中央、地方政府、資源企業、社會公眾（主要指資源地居民），不同利益主體有著不同的利益訴求.如果收益分配機制不合理，不僅有悖于“公平性原則”和“效率原則”，如出現中央政府與地方政府間的縱向不公平，中央政府宏觀調控效率低下，也會嚴重制約礦產資源和資源地的可持續發展.在稀土資源地，由于資源收益分配不合理，加劇了資源問題、環境問題以及社會經濟問題的凸顯.首先，資源企業攫取了稀土資源開發的大部分利益.前已述及，稀土資源稅額和資源補償費偏低，資源耗竭成本和環境補償成本也未實質進入企業的稅收成本，在生產成本和稅收成本較低的情況下，稀土價格上漲所帶來的巨額利潤被稀土企業所獲取.這使得稀土資源的增值無法在國家稅收收入中得以體現，國家利益和地方利益無法得到保障，稅收的調節功能也進一步弱化.其次，資源地政府收益分配份額偏低.稀土資源的終極所有權屬于國家，而資源因地域分布關系，對資源的管理職責主要由地方政府履行，這使得地方政府承擔了較重的事權.而目前稀土資源的過度開發和生態環境的惡化進一步加大了資源地地方政府的管理重任，而在承擔較大的支出責任的同時，由于我國稀土資源政府間的收益劃分過于重視資源開發所帶來的經濟利益的劃分，而忽視負外部性的環境成本的承擔，使得資源地地方政府收益分配比例偏低，從而缺乏足夠的財力有效保護資源和生態環境.比如，稀土稅費中的增值稅、企業所得稅占據其大部分份額，而這兩項稅種屬于中央與地方共享稅，中央占據了稅收收入的絕大部分；而稀土資源稅作為地方稅主體稅種，規模小，收入彈性低，導致地方財政增收乏力，收入難以滿足地方政府支出的需要.又如，在礦產資源補償費的分成上，中央與地方按照5∶5或4∶6分成，地方所得經省、市、縣再分成后，留給資源縣的補償費所剩無幾，而且分成返還時間較長.同時，由于資源開發補償機制尚未建立，致使資源地地方政府、社會公眾不僅沒有從資源開發中獲得相應的好處，還要承受資源開采造成的礦山環境、生態破壞帶來的不利影響[10].這種分配制度使得地方政府所享有的財權和承擔的事權不一致，在一定程度上損害了地方政府和社會公眾應得的利益.最后，資源稅的收入歸屬和利益分配缺乏合理性.從國家賦予地方政府的職責來看，地方政府應當利用資源謀求當地經濟、生態和社會效益的和諧發展，而事實上，一些稀土資源地的地方政府為了謀求資源的經濟利益，而忽視稀土資源的保護.比如，現行分稅制將資源稅劃為中央與地方共享收入，而實際操作時稀土資源稅屬于地方稅性質.這種收入分配格局下，對資源的開采越多，地方政府的財政收入也越多.這樣便不可避免地產生了負向激勵作用，地方政府寧可犧牲環境來換取經濟增長，導致稀土資源的過度開發和環境的不斷惡化.而且，由地方政府掌握全部的資源稅，也不利于中央政府從宏觀調控角度統籌考慮資源稅在調節區域經濟差距以及改善當地居民的生產和生活條件等方面的作用[11].

3促進稀土資源地可持續發展的資源稅制改革建議

可持續發展是指既滿足當代人的需求，又不損害后代人滿足其需求能力的一種注重長遠發展的增長模式，其內涵包括生態的可持續、經濟的可持續和社會的可持續三個方面[12].由于稅收在促進可持續發展中起著獨特的作用，因此，針對現行稀土稅費制度中出現的問題，制定科學、合理的稅費制度是解決“稀土亂象”以及實現資源地可持續發展的重要手段之一.目前，我國政府為了有效解決稀土行業所存在的諸如喪失稀土出口的定價權、生態環境破壞和資源浪費、稀土高端應用研發滯后等問題，試圖通過整合的方式來加以解決，于2011年5月出臺《國務院關于促進稀土行業持續健康發展的若干意見》，提出積極推進稀土行業兼并重組，加快實施大企業大集團戰略，進一步提高稀土行業集中度[13].在今年3月份美、歐、日聯手向WTO提起針對中國限制稀土出口的貿易訴訟后，我國政府加快了國內稀土企業整合進程.整合必然會涉及到各方利益的再分配，如果中央在稀土行業整合中過度著眼于戰略利益而忽視了地方利益，比如通過央企對稀土資源進行跨地區整合，稀土資源地的利益可能會因此而難以得到保障，從而加劇區域之間發展的不平衡.由于資源地承擔著稀土開采的耗竭成本和環境成本，而且地方經濟對稀土產業依賴程度越來越高，因此，在“稀土整合”觸及多方利益特別是資源地利益，稀土資源的開發已對資源地的生態環境造成嚴重影響的情況下，我國的稀土資源稅費制度改革必須高度重視資源地的利益訴求.根據利益需求進行合理的利益調整和平衡不僅是確保稀土行業整合成功和稀土資源稅制改革有效實施的重要因素，更是促進稀土資源地實現可持續發展的重要保證.

3.1完善資源稅稅制，加大資源稅稅收彈性

現行資源稅稅制不合理主要集中在計稅方式和計稅依據上.隨著稀土資源應用價值的不斷提高以及其稀缺性的特點，稀土價格與原來的“白菜價”相比，必然會有大幅度的上漲.因此，為了發揮稀土資源價稅的聯動作用，將現行的資源稅計稅方式改為從價計征，并選擇按照稀土資源的實際開采量或生產數量的市場價格為計稅依據是必要和緊迫的.這樣不僅可以通過增加稀土開發成本扭轉稀土企業的過度開發行為，促進資源的節約和保護；而且可以增加資源地地方政府財力，增強其治理和恢復生態環境的公共服務能力.在資源稅稅率設計上，從國外的礦業大國的資源稅制度來看，各國的資源稅率以動態稅率（即比率稅率和浮動定額稅率）為主，從而使稅收收入富有彈性.我國稀土由于資源稟賦的差異，使不同地理位置、不同資源儲量、不同資源條件的稀土收益有較大不同，而且稀土開采的生產成本隨著開采深度的增加而增加，其收益在不同時期是不同的.因此，稀土資源稅稅率采用比例稅率比較適宜，并綜合資源的優劣程度、地理位置、開采技術要求和不同開采階段等方面的客觀差異，科學、系統地設計差異化稅率，這樣才能體現級差收益[14].

3.2整合環境補償性收費項目，開征獨立環境保護稅

由于目前的環境保護性收費對環境污染的調控力度弱，政策效果不明顯，環境保護功能無法體現.而我國現行稅費制度中尚缺乏直接針對環境污染和生態破壞所征收的獨立環境稅稅種.環境稅不僅能夠突破現有環境收費制度的局限性，而且能夠有效解決稅收公平性和效率性問題.可見，整合現有的環境補償性收費，開征環境保護稅尤為重要和迫切.環境保護稅在征稅對象、計稅依據和方式均與資源稅存在明顯差異，因此應區別于資源稅獨立開征.稀土行業開征環境保護稅主要遵循“誰污染、誰補償”的基本原則，針對礦山生產作業中產生的排放污染物征收污染排放稅，對稀土開采行為征收生態保護稅等.在環境保護稅剛開征時應考慮企業的承受能力，稅率不宜過高，在企業可承受的負擔范圍內確定稅額標準，稅率水平應根據環境治理情況及社會經濟發展水平、行業結構調整等因素進行定期測算調整[15].在開征環境稅的同時，為了激勵礦山企業積極主動采取有效措施削減污染排放量，可利用減免稅收和抵免政策等稅收優惠政策加以調節，將防治污染行為的“事前”、“事中”、“事后”控制有效銜接起來，促使企業增強環境風險意識，減輕對環境的破壞程度.

3.3明確礦產資源補償費的定位，提高征收標準

從我國礦產資源稅費制度整體看，資源稅和礦產資源補償費的性質、歸屬和作用各不相同，各自改革的方向也不相同.在美國、加拿大、澳大利亞等礦業生產大國，礦業稅費都是同時并存的，既有一般性的稅收，如各類所得稅，也有專門的礦業稅費，如權利金、環保收費或礦業收費以及礦產資源稅，雖然在“費”、“稅”名稱上無嚴格區分，但他們的解釋、計征辦法以及征管與歸宿都有明確區別.因此，將資源補償費并入資源稅的征收范圍或者將礦產資源補償費視為行政性收費，都是不合理的.鑒于稀土資源補償費率過低加劇了稀土行業的無序競爭和資源的過度開采，適當提高補償費率是必要的.目前離子型稀土精礦價格大概在35萬元/t左右，精礦對原礦的計稅折算比為1∶1200，原礦按30元/t計算，則精礦資源稅為3.6萬元/t，每噸精礦資源稅所占比例大約為10%.如果將補償費費率區間調整為4%～10%，則每噸精礦資源稅費所占比重為14%～20%，相對于目前稀土開采企業36%以上的收入利潤率，企業完全可以承受.

3.4調整收益分配格局，重點向資源地傾斜

近年來隨著稀土價格特別是南方離子型稀土價格的飛漲，導致非法開采、盜采盜挖的現象非常嚴重，生態環境也日益惡化.稀土資源地地方政府承擔著對稀土資源管理的職責，在保護資源的合理開發和使用的同時，還要解決稀土開采所帶來的負外部效應，如環境問題、社會問題，以及稀土資源枯竭時所面臨的經濟轉型和重點接替產業的發展問題.因此，在稀土資源收益分配上，權衡各方利益，重點向資源地傾斜，是合情合理的.

（1）改革資源稅的利益分配.稀土資源稅作為地方稅種制約了中央對地方進行宏觀調控功能的發揮，將稀土資源稅改為共享稅可以有效解決這一問題.同時，我們必須注意到，礦產資源的屬地性使得資源的開發和利用對當地的生態和環境有著重大的影響，因此，在資源稅收入分配時必須充分考慮資源地地方政府的成本補償問題.基于此，我們認為資源稅的分配應以中央拿小頭，地方拿大頭為宜.在中央所得部分的二次分配上，可以通過專項轉移支付的方式撥付給資源地，并保證其專款專用.

（2）將環境稅作為中央與地方共享稅.環境庫茲涅茨曲線(EKC)表明：地方政府的稅收收入或可支配財力的增加有利于生態環境的污染治理.稀土開發所造成的環境污染不僅僅限于資源地的區域范圍內，排放的氨氮、氟、放射性元素等污染物以及含硫、氟、氯等廢氣也危及到了其他區域.為了保證中央可以集中部分財力解決治理跨地區、跨流域的污染問題，發揮稅收調控的作用，將環境稅列為中央與地方共享稅比較恰當；同時，鑒于稀土資源的開發和利用主要是對資源地的生態和環境產生重大影響，而且整合地方政府原有的環境補償性收費項目后，減少了地方財政收入，環境保護稅的收入分配應偏向資源地，由地方分享大部分的比例，并采取專款專用的方式進行管理和使用[15].

（3）加大礦產資源補償費中央所得部分向資源原地的轉移支付力度.為了調動資源原產地地方政府、廣大群眾珍惜資源和保護資源的積極性，在保持礦產資源補償費中央和地方利益分配比例既定的情況下，中央所得礦產資源補償費在再分配環節應向資源開發地區傾斜，特別是用于補充地質勘查基金，加強礦產資源勘查力度；地方所得礦產資源補償費則應加大對資源原產地的分成比例，保證其用于礦產資源的勘查、開發保護和改善基層人民群眾的生產、生活條件[16].

3.5建立稀土產業可持續發展風險準備金制度

根據“礦山環境治理恢復保證金制度”相關規定，稀土礦山企業每年需從銷售收入中提取一定比例的風險準備金，以備企業在礦業活動中和礦業活動結束、關閉時恢復環境治理所需[17].該項制度的實施對增強企業的環境保護責任感，遏制資源的過度開采和浪費起到了積極作用.但由于僅僅從微觀的層面對企業的采礦行為進行約束，將稀土開采的負外部性予以內部化，而未從外延的層面考慮稀土開采的外部效應不僅僅是礦山區域內的環境問題，還包括跨區域生態環境治理、接替產業發展及因稀土開采引發的社會性問題.因此，為了防止稀土企業將環境治理和恢復的責任轉嫁給社會，建立企業和政府共擔環境風險的良性關系，實現資源地區經濟、生態和社會的全面可持續發展，應盡快建立稀土產業可持續發展風險準備金制度.“稀土產業可持續發展風險準備金制度”是對“礦山環境治理恢復保證金制度”內涵和外延的豐富，在性質上屬于稀土產業風險準備金.通過強制稀土企業計提可持續發展風險準備金，約束企業過度開采、采富棄貧等行為；同時，未雨綢繆，解決該產業在未來可能要面對的公共風險，如環境風險和社會風險.“稀土產業可持續發展風險準備金制度”的建立還必須考慮與稀土資源稅費部分項目是否相沖突，從理論上講，“準備金”與稅費有關本質的差異，但在實踐操作時，應充分考慮稀土企業現金流和財務實際，保障企業的正常運營[18].此外，稀土產業作為一個產值小、對未來影響大的小產業，讓其承擔整個稀土資源地的可持續發展任務是不現實的，過多的社會責任也有違“公平原則”，解決資源地可持續發展問題在很大程度上還需要地方政府具有足夠的財力去買單.因此，在建立“稀土產業可持續發展風險準備金制度”時，中央財政應通過轉移支付等途徑彌補地方財力的不足，用于環境治理、城市轉型、接替產業發展、下崗人口再就業等專項問題的解決.

3.6充分考慮當前稀土整治對地方財政的影響，加大財政轉移支付力度

由于目前開展的稀土產業整治，落實稀土開采總量控制指標和冶煉分離指令性計劃對資源地地方財政和縣域工業經濟發展帶來較大影響，而稀土產業稅費已成為各資源地保穩定、保民生的主要來源.因此，中央財政應對資源地因稀土整治減少財政收入部分給予財力性轉移支付補助，用于維持稀土整治所在地基本公共服務保障能力，促進地方經濟社會的發展.同時，對實施稀土戰略資源產品儲備基地給予補助，并盡快研究制定支持稀土等稀有礦產資源新材料開發應用和稀土資源綜合利用財政政策，促進稀有礦產資源有序開發利用.長期以來稀土無序開采已造成了嚴重的環境問題，單純依靠資源地地方政府的財力根本無法解決生態環境綜合治理所需資金.因此，中央財政也應充分考慮資源地地方財政的實際困難，對其生態環境治理和保護給予專項補助.同時，健全監督問責機制，確保專項補助資金專款專用，提高使用效益.