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本文作者：呂敏1,2作者單位：1.東北師范大學馬克思主義學院2.吉林財經大學人事處

一、“結構性減稅”的涵義及對“稅改”的內在要求

(一)“結構性減稅”的涵義

在2009年1月召開的中央經濟工作會議上，我國政府首次明確提出了要“實行結構性減稅”，這成為近年來我國宏觀調控政策的一大亮點。所謂的“結構性減稅”，是指當前我國政府所采取的，通過對現行稅種進行有減有增的結構性調整，實現在總體上減稅的一項積極性的財政政策。作為后危機時代背景下的一項重大政策舉措，我們應當從以下幾個方面對“結構性減稅”政策進行更為全面的理解:第一，從“結構性減稅”的實質來看:目前，我國政府所推行的結構性減稅政策，其實質是我國政府通過對財政政策的調整，從而對經濟進行有目的、有計劃的主動性的宏觀調控。第二，從“結構性減稅”的目的和涉及的內容來看:“結構性減稅”政策的目的不僅局限在要在短期內減輕企業壓力，化解國際金融危機帶來的外需下降對國內企業的沖擊，其更深遠的目的還在于，要從長遠上調整國內經濟結構，轉變經濟發展方式，增強經濟活力，實現經濟和社會的可持續發展。與“結構性減稅”政策的目的相適應，其內容大致涵蓋與經濟動力結構調整相關的結構性減稅、與產業結構調整相關的結構性減稅、與企業類型結構調整相關的結構性減稅三個方面。第三，從“結構性減稅”所采用的手段來看:當前我國“結構性減稅”政策所采用的手段，并不等同于對所有稅種稅率的全面調低，更與過去經常采用的對單一稅種的稅率進行調整的方式相區別。“結構性減稅”所采用的手段是有減有增的結構性調整，是對現有的一些主要稅種的名義稅率適當調低，削減不合理稅種，同時輔以開征一些新稅種和調高部分輔助性稅種的稅率，并在稅收總量上實行總體性的減稅。

(二)“結構性減稅”對“稅改”的內在要求

長期以來，作為經濟體制改革的重要組成部分，“稅改”始終適應形勢變化的需要，發揮著推動經濟、社會發展的積極作用。當前，作為一項與我國“稅改”存在密切聯系的重大宏觀調控措施，“結構性減稅”政策的順利實行必然要求“稅改”緊密配合，并對其提出了一系列的內在要求。首先，“稅改”的節奏要與“結構性減稅”相協調。“結構性減稅”是為了應對國內外經濟挑戰而實行的一項重大宏觀調控措施。任何一項宏觀調控措施都有其時效性，忽視了時效性，任何宏觀政策實施的效果都將大打折扣，甚至毫無成果。正是時效性決定了“結構性減稅”政策的實施具有其緊迫性，而“稅改”也要符合這一緊迫性的內在要求，在“稅改”的節奏上與“結構性減稅”相協調。只有“稅改”的節奏跟上“結構性減稅”的內在要求，“結構性減稅”這一宏觀調控措施才能真正發揮其應有的效力。其次，“稅改”的力度要與“結構性減稅”相適應。“結構性減稅”的根本目的在于調整我國不合理的經濟結構。而實踐中，經濟結構的調整有其獨特的復雜性和艱巨性。這就決定了要想使得“結構性減稅”政策落到實處，與“結構性減稅”相聯系的“稅改”就不能是輕描淡寫的。“稅改”的力度要與“結構性減稅”政策的內在要求相適應。最后，“稅改”的內容要與“結構性減稅”相配套。“結構性減稅”政策所采用的手段是有減有增的結構性調整。對不合理稅種的削減，以及開征一些新的稅種，必然要求對現有稅制的內容作出相應的改變。“稅改”要適應這一要求，保持其改革的具體內容上要與“結構性減稅”政策的實施相配套。

二、當前我國“稅改”不到位，阻礙“結構性減稅”政策的實施

(一)“稅改”節奏不協調，導致“結構性減稅”政策實施裹足不前

當前，我國對消費稅、資源稅、城市建設維護稅等稅種的改革步伐停滯不前，造成“結構性減稅”政策的實施裹足難行。首先，從與經濟動力結構調整相關的結構性減稅來看:消費稅改革遲滯造成我國與經濟動力結構調整相關的結構性減稅不能落到實處。在發達國家，消費稅在促進本國居民合理、可持續消費方面一直發揮著重要的促進作用。而長期以來，消費稅在我國卻沒有得到應有的重視，其改革進程更是顯得遲滯。與國外相比，在對一些涉及到居民日常生活必需品如米、面、燃油等的消費征稅上，我國相關的消費稅稅率長期偏高，甚至河南某地存在對饅頭等日用消費品征收高達50%以上的不合理消費稅的情況。［1］

而與此形成鮮明對比的是，我國對高檔汽車、白酒、奢侈品等商品消費征收的消費稅稅率又明顯偏低，不能起到合理引導居民理性消費行為的作用。消費稅改革的遲滯在很大程度上抑制了居民日常消費潛力的釋放，扭曲了居民的消費行為，不利于我國經濟增長動力由出口、投資向國內居民消費轉化這一結構性減稅目的的實現。其次，從與產業結構調整相關的結構性減稅來看:資源稅改革停步不前，造成我國“結構性減稅”政策難以落實。征收資源稅有利于將資源的價值內化為經濟主體的內在成本。當資源稅的征收額能夠充分反映自然資源的環境價值時，就能使得經濟價值與環境價值相統一，并能通過價格、供求等市場因素引導企業合理開發利用資源，甚至推動我國產業結構升級換代。然而，現行資源稅在稅收總額中占比卻不足1%，過低的稅率以及過窄的征收范圍都嚴重制約了資源稅反映自然資源環境價值的能力，不能將資源使用的環境成本內化為企業的生產成本。這導致低效率、高耗能、高污染的企業大量存在，嚴重阻礙了“結構性減稅”的落實以及我國產業結構的升級調整。最后，從與企業類型結構調整相關的結構性減稅來看:長期以來，城鎮土地使用稅、城市建設維護稅等稅種一直對國外企業實行一系列的減免稅的優惠政策。雖然在改革開放初期，這些政策起到了招商引資的積極作用，但當前卻越發造成國外與國內企業之間不公平的稅負負擔，造成國內企業尤其是國內中小企業經營成本不合理增加，不利于支持中小企業發展、調整我國企業類型結構這一“結構性減稅”目標的實現。

(二)“稅改”力度不適合，造成“結構性減稅”政策實施效果不佳

近些年我國對個人所得稅、增值稅、企業所得稅等眾多稅種進行了積極的改革，但與“結構性減稅”政策的內在要求相比較，這些改革的力度還顯得不足，造成“結構性減稅”實施的效果并不理想。首先，從與經濟動力結構調整相關的結構性減稅來看:個人所得稅改革力度不到位，導致與經濟動力結構調整相關的結構性減稅效果不佳。個人所得稅是針對自然人取得的各項收入所征收的一種稅收，其作用在于促進社會財富公平分配，合理調節居民消費能力。自2005年以來，我國對個人所得稅進行了一系列改革，但改革力度仍不能滿足與經濟動力結構調整相關的結構性減稅的內在需要。一方面，個稅起征點設計本身顯得過于簡單化，并沒有充分考慮到家庭成員收入差距以及地區收入差距等因素。這使得居民消費能力不能有效釋放，造成與經濟動力結構調整相關的結構性減稅效果大打折扣。另一方面，暫免存款利息稅表面上是減輕了個人稅收負擔，實質上卻更加鼓勵居民儲蓄，降低居民消費意愿，使我國居民消費率進一步走低，從而抵消了結構性減稅政策的效力，阻礙了國內居民消費的啟動以及經濟動力結構的調整。其次，從與產業結構調整相關的結構性減稅來看:增值稅改革力度不足，弱化了與產業結構調整相關的結構性減稅效果。2009年我國啟動了營業稅向增值稅的轉型改革。營業稅轉增值稅有利于降低企業生產成本，鼓勵企業設備更新和技術升級換代，對資本有機構成高的企業尤為有利。可以說，營業稅轉增值稅的改革本身符合我國產業結構優化升級的大方向。然而，這一政策實施的力度仍顯得不足，尤其是那些環境污染嚴重、急需技術設備升級、節能改造的行業，如建筑、采礦、能源、交通運輸等行業，至今還沒有推行增值稅改革。

此外，增值稅起征點偏低、減免幅度過小等問題，同樣制約了與產業結構調整相關的結構性減稅效果的顯現。最后，從與企業類型結構調整相關的結構性減稅來看:鼓勵民營經濟，尤其是中小企業的發展是與企業類型結構調整相關的結構性減稅的重要內容，雖然2008年修改后的《企業所得稅法》總體上降低了企業的稅負［2］，但平均20%的稅率仍使本已處于金融危機沖擊下的中小企業倍感生存壓力。中小企業是國民經濟最具活力的組成部分，在促進科技進步、緩解就業、擴大出口方面起著不可忽視的作用。［3］對中小企業仍顯偏高的企業所得稅影響到了我國企業類型結構的調整，制約了結構性減稅政策的落實。

(三)“稅改”內容不配套，致使“結構性減稅”政策實施步履維艱

自2009年以來，我國相繼推行了調高個人所得稅起征點、營業稅轉增值稅、調低出口關稅等多方面的稅制改革。［4］這些改革措施多是圍繞“結構性減稅”來做“減法”，而較少圍繞“結構性減稅”所涉及到的“加法”來做相應的體制變革。這種“稅改”內容上的缺失和不配套，導致“結構性減稅”有減有增的原則缺乏相應依托，造成“結構減稅”政策實施起來步履維艱。首先，從與經濟動力結構調整相關的結構性減稅來看:當前，我國仍沒有開征財產稅和資本利得稅，使得“結構性減稅”的實施阻力重重。目前，由于財產稅的缺失，使得我們對于由財產無成本繼承而導致的貧富差距的不斷擴大束手無策。而資本利得稅的缺失，更使得由于新股超募等資本市場“造富運動”而產生的不合理收入差距無法得到有效調節。這造成社會財富分配不公，普通居民消費能力遲遲不能得到根本提升，更不利于經濟增長動力由出口、投資向消費的轉變這一結構性減稅目標的實現。其次，從與產業結構調整相關的結構性減稅來看:環境稅的缺失同樣造成了“結構性減稅”政策實施的步履維艱。環境稅是一種將環境污染、防治、治理的社會成本內化為企業內部成本的一種稅負，它能夠從源頭上治理由企業行為所帶來的各類環境污染。至今，我國還沒有推行環境稅。環境稅的缺失導致冶金、鋼鐵、煤炭等高污染行業可以長期“免費”排放二氧化碳、二氧化硫、二噁英等有害廢氣、廢水、廢渣，而不需付出任何成本。這導致我國高耗能、高污染企業長期野蠻生長，不肯轉型，嚴重影響到了與產業結構調整相關的結構性減稅政策的實施，阻礙了我國產業結構的優化升級。

三、進一步深化稅制改革，推進“結構性減稅”的對策建議

(一)加快體制變革，提升“稅改”節奏

針對當前我國“稅改”節奏緩慢，導致“結構性減稅”政策實施裹足不前的問題，我們應當著力加快相關稅收體制的變革，進一步提升“稅改”的節奏。首先，加快消費稅的改革步伐。要盡快調整消費稅的征稅范圍，減征或者免征一些已經成為居民生活必需品的商品的稅負，如米、面、醫用酒精、服裝鞋帽等;取締個別地方私自開征的不合理消費稅種。要盡快調整部分商品消費稅的稅率，對一般性居民生活用品如汽車輪胎、手機、電腦、電視、冰箱、彩電等實行較低的消費稅稅率;而對高檔消費品、奢侈品、資源供給匱乏以及不宜大規模消費的產品課以較高的消費稅稅率。要盡快擴大消費稅的征稅范圍。那些高耗能、高污染，以及對不可再生資源嚴重依賴的居民消費行為應盡早地納入到消費稅的征收范圍之內。其次，加快資源稅的改革步伐。當前，加快我國資源稅改革步伐，推動“結構性減稅”政策貫徹落實，其關鍵就在于解決長期以來由于我國資源稅改革遲滯，資源開發、利用和保護的社會成本無法內化為企業的生產成本，從而使得企業缺乏相應的硬約束的問題。具體措施有:盡快擴大資源稅的征稅范圍，盡量將所有關系到國計民生的資源都納入到資源稅的征收范圍之內;提高資源稅稅率，對居民日常生活離不開的水、電等資源的資源稅稅率作適當上調，較大幅度提高企業使用資源，尤其是稀缺資源的資源稅稅率;細化資源稅稅目設置，調整資源稅計征方式，改定額稅率為比例稅率與定額稅率相結應。最后，加快城鎮土地使用稅、城市建設維護稅等稅種的改革步伐。盡快取消城鎮土地使用稅、城市建設維護稅等稅種對外資企業的不合理稅收優惠政策，同時可以適當考慮在這些稅種上對中小企業給予稅收方面一定的扶持，減免其應繳稅額。

(二)完善體制設計，加大“稅改”力度

針對目前我國“稅改”力度不足，導致“結構性減稅”政策實施效果不佳的問題，應當著重完善相應稅收體制的設計，從而進一步加大“稅改”的力度。首先，進一步完善個人所得稅。要根據物價變動情況，以及居民收入增長水平，進一步適度提高個人所得稅的起征點。改革目前所得稅征收標準過于單一的弊端，建立充分考慮不同家庭成員收入差距，以及不同地區收入差距的個人所得稅起征點制度;改變工薪所得邊際稅率偏高、稅率繁瑣的弊端，建立綜合與分類相結合的個人所得稅制度，減少累進稅率級次，降低邊際稅率;盡快恢復征收儲蓄存款利息的個人所得稅。其次，進一步完善增值稅。營業稅轉增值稅的改革有利于與產業結構調整相關的結構性減稅的貫徹落實。下一步，要繼續深化增值稅改革。要繼續擴大營業稅轉增值稅的征稅范圍，將急需技術設備升級、節能改造的行業，如建筑、采礦、能源、交通運輸等盡快納入到營業稅轉增值稅的征稅范圍之內。直至最終將現行的增值稅、營業稅改為統一的增值稅，從而徹底改變目前稅種并立的現狀，簡化稅制。進一步提高增值稅的起征點，擴大增值稅的減免范圍和幅度，支持重點行業實現產業轉型升級。最后，進一步完善企業所得稅。要進一步推進企業所得稅改革，加大對中小企業的稅收扶持力度，進一步降低小型微利企業的企業所得稅稅率水平。

(三)增加體制供給，健全“稅改”內容

針對目前我國“稅改”內容缺失，造成“結構性減稅”政策實施步履維艱的問題，應當增加相關稅收體制的供給，從而健全我國“稅改”的內容。首先，適時開征財產稅和資本利得稅。適時開征財產稅和資本利得稅有利于合理分配社會財富，避免貧富兩極分化，啟動國內居民消費，使與經濟動力結構調整相關的結構性減稅政策得到貫徹落實。在開征財產稅和資本利得稅的具體措施上，建議根據實際情況合理確定財產稅的征收對象范圍、征稅稅率。在征收方式上，財產稅可以參照個人所得稅分級遞進的方式，并合理設定好財產稅的起征點。對于資本利得稅，建議其征稅對象全面鋪開，設置統一的稅率標準，使納稅人稅負水平與其資本利得的大小相對應。其次，盡快開征環境稅。可以采取局部試點、緩慢推開的原則，在一些大量排放廢氣、廢水、廢渣的高污染行業和企業中率先推行環境稅。在環境稅稅率的設置上，要使企業稅負與其造成的環境污染、保護、防治、治理所產生的社會成本相匹配，從而增強對企業行為的內在約束。