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1978年十一屆三中全會提出把黨的工作重點轉移到經濟建設上來，出臺了《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定（草案）》；2008年黨的十七屆三中全會做出《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。30年間，兩個三中全會，兩個涉農的重大決定，全面反映了不同時期黨對占中國人口最大多數人口的關心，也反映了解決好“三農”問題在黨和國家的方針政策中一直居于重要地位。對照學習十一屆三中全會文件和十七屆三中全會文件，可以增加對改革開放歷史脈絡的理解，深化對黨中央科學解決“三農”問題思路的認識。

一、兩個不同歷史時期的重大決策

建國后很長一段時期，由于實行“大鍋飯”的管理模式，農村經濟增長緩慢，糧食供應難以滿足要求。20世紀60年代初，國民經濟面臨嚴重困難，國家采取了“調整、鞏固、充實、提高”的原則，甚至動員2000萬人口下鄉。但是，由于長時期人口增長過快和沒有建立起動員農民的新體制新機制，“三農”問題不僅長期沒有解決好，反而在影響國家實現經濟發展與社會穩定的地位方面更加突出。1978年，中國的城鎮人口只有1.7億，農村人口多達7.9億，然而多達82%的農村人口卻不足以向只有18%的城鎮人口提供能夠滿足基本需求的糧食及其他農副產品，也就相當于4個農村人還養活不了1個城市人，糧食、布匹、肉類的銷售還依賴于票證制度限量供應，農村經濟運行和管理的效率十分低下。因而，黨的十一屆三中全會報告明確指出：“全黨目前必須集中主要精力把農業盡快搞上去，因為農業這個國民經濟的基礎，這些年來受了嚴重的破壞，目前就整體來說還十分薄弱。”有鑒于此，黨中央提出：“必須首先調動我國幾億農民的社會主義積極性，必須在經濟上充分關心物質利益，在政治上切實保障民主權利。從這個指導思想出發，全會提出了當前發展農業生產的一系列政策措施和經濟措施。”[1]從此，中國拉開了改革開放的歷史序幕。

從1978年開始，中國廣大農村發起了一系列影響全局的改革，尤其是廣泛推行的聯產承包責任制，把國家利益與農民家庭利益結合起來，對推動“三農”問題的解決具有至關重要的意義。從1978年到2007年，在全國耕地面積有所減少、人口總數增長37.26%的情況下，全國的糧食產量增長了64.59%，棉花、油料、甘蔗、甜菜、茶葉、水果產量也都增長了數倍，肉、蛋、奶、水產品的產量也都大幅度增長，水產品的產量也增長了近10倍。

2007年，全國的城鎮化水平已經達到44.94%。也就是說，中國逐步走向1個農村人口養活1個城鎮人口的階段。從全球角度看，中國以占全球7%的土地，很好地養活了占全球20%的人口，無論是縱向與改革開放前相比還是橫向的國與國比較，中國農業都取得了十分了不起的經濟成就。[2]

但是，從國際經驗來看，中國的農業、農村、農民問題還遠遠沒有解決。2007年，中國GDP雖然居于世界第四位。但是，相對于占全國55%的農村人口來說，第一產業占比只有11.3%，對國民經濟的貢獻率只有3.6%。在2007年全國11.9%的增長率中，來自第一產業的拉動作用只有0.4%。多年來農民收入增長緩慢，2007年全國城鄉居民人均純收入之比達到3.33：1。在許多發達國家，大都實現以1個農村人口養活4個城鎮人口，而我國還達不到1個農村人口養活1個城鎮人口；農村規模經營水平還不夠高，剩余勞動力的問題依然比較突出；農產品供求關系處于一種緊平衡水平，大幅度提高產量面對許多環境因素的制約。一旦發生自然災害等因素，農產品供求矛盾還會尖銳化。因而，十七屆三中全會從關系國計民生的戰略高度提出重視“三農”問題，指出由于體制、機制、政策和環境等方面的因素，農業基礎仍然薄弱、農村發展仍然滯后、農民增收仍然困難，必須加快推進社會主義新農村建設，大力推動城鄉統籌發展。

二、我國已經進入以工促農以城帶鄉的戰略階段

在馬克思主義經典作家看來，小農經濟是與高度發達的市場經濟相矛盾的，是應該逐步加以淘汰的。馬克思曾指出：“這種小農生產方式是以土地及其他生產資料的分散為前提的，即人口的最大多數生活在農村，占統治地位的不是社會勞動，而是孤立勞動；在這種情況下，財富和再生產的發展，無論是再生產的物質條件還是精神條件的多樣化和發展，都是不可能的，因而也不可能具有合理耕作的條件”。[3]

資本主義社會化生產，“使目前自己耕種自己土地的大部分小農的農業勞動變為多余”。馬克思還指出“：無產階級要想有取得任何勝利的可能性，就應當善于變通地直接為農民做很多事情”。恩格斯在晚年也曾經指出“：當我們掌握了國家政權的時候，我們決不會用暴力去剝奪小農，而是通過示范和為此提供社會幫助。為了農民的利益而必須犧牲一些社會資金，從資本主義經濟的觀點看來好像只是白花錢，然而這卻是一項極好的投資，因為這種物質犧牲可能使花在整個社會改造上的費用節省9/10。在這個意義上說來，我們可以很慷慨地對待農民”。[4]

近年來，總書記一再指出，我國已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段。十七屆三中全會文件延續了這一結論。這個重要判斷，既與馬克思主義經典作家的認識相一致，也符合我國與世界經濟社會發展的普遍規律。從我國與世界城市與產業發展的規律看，我國已經進入“以工促農、以城帶鄉”的新的發展階段的主要表現有：

一是國家經濟實力大大增強，具有解決“三農”問題的物質條件。1978年，中國的GDP占全球GDP總量的約1.8%，大體相當于美國GDP的6.5%、日本GDP的15.2%、西德GDP的20.6%，但到2007年，中國GDP已經占全球GDP總量的6%左右，相當于美國23.5%、日本的74.9%、德國的99.5%。1978~2007年，中國GDP年均增長9.8%，財政收入年均增長達到14.1%。1978年，我國人均國內生產總值只有200美元左右，到2007年，全國人均國內生產總值已經達到2460美元。與此同時，全國財政收入也在2007年達到5萬多億元。在國家綜合國力明顯增強的背景下，具有了解決三農問題的雄厚物質基礎。

二是農村人口所占比重大幅縮小，城市越來越有能力援助農村。“以工促農、以城帶鄉”戰略的實施的另一個條件是，城市人口的比重越來越大，越來越能夠支持農村。2007年，我國地級以上城市以占全國6.5%的土地面積，容納了占全國28.2%的人口，占全國國內生產總值的63%，占全國固定資產投資的54%，占全國進出口總額的99.3%，占全國普通高等院校數量的97.7%，城鎮的經濟實力越來越強。隨著城鎮化的推進，未來的人口分布版圖有可能出現逆轉，更多的人口集中在城鎮。相應地，依然出現先是少數人支持多數人，再逐漸演化成多數人支持少數人的趨勢。可見，調整方向是先由農村支持城鎮，再由城鎮支持農村。

三是城鄉二元結構的矛盾進一步突出，提出了城鄉協調發展的新要求。科學發展觀要求統籌城鄉發展，促進城鄉經濟的一體化。盡管中國的經濟體制改革是從農村發起的，改革開放以來農村經濟取得了較大的發展，但是相對于城鎮來說，農村發展還不夠快，城鄉二元結構的格局還沒有明顯改變。1978年，全國城鄉居民收入比為2.57：1，但到2007年，這一比例已經擴大為3.33：1。農村道路、自來水、污水處理、排水等設施還不能滿足要求，農業生產支持的技術基礎還比較薄弱，農業還受到嚴重的自然災害影響，農民增收還存在較大的難度。

四是推動“三農”問題的解決，有利于實現城鄉之間的互利雙贏。“以工促農”是指推動工業資本與技術等優勢資源對農業的援助；但是農業有效地發展，也將有利于以農產品為原料的工業發展，優質廉價農產品供應還有利于降低工業行業等系統就業者的生活成本。“以城帶鄉”將會促使更多農村人口轉移到城鎮，使農業較好地實現規模經營。同時轉移到城鎮的農民得到良好的就業，可以大幅度提高收入水平，并增加對城鎮工業與生活用品的需求，有助于實現城鎮的規模經濟。在農村與城鎮兩個規模經濟的實現過程中，城鄉的總體經濟效益與勞動力利用率會都得到提高。

五是解決好“三農”問題是經濟發展到一定階段的普遍規律。由于工農、城鄉之間勞動生產率的差別，國民經濟發展到一定程度，會出現政府大幅度增加對農業保護的現象。在過去半個多世紀中，美國政府在包括固定農產品價格、補貼性市場價格、出口補貼、限制競爭性進口、加強對種植和市場銷售的管制、優惠貸款、增加農業基礎設施和科學研究投入等方面都花費了大量投入，對于穩定農業生產、創造就業機會都發揮了重要作用。2005年，美國農場的凈收入為832億美元，其中政府補貼高達227億美元。歐洲各發達國家、日本等國家，也都對農業有大量補貼。這種補貼，可以適度彌補工業與農業、城市與鄉村之間一定的利益缺口。從我國來看，在城鄉之間存在巨大的收入差距、種植業在市場化條件下越來越缺乏競爭力的情況下，實施補農惠農的政策，更有利于城鄉之間、工農之間的協調發展。

三、解決三農問題的幾個關鍵點

《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”），是把“三農”放在中國整個經濟社會發展的大背景和以人為本、科學發展的國家戰略基礎上加以認識和提出對策的。“把建設社會主義新農村作為戰略任務，把走中國特色農業現代化道路作為基本方向，把加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局作為基本要求”[5]，并以改革統領全會精神，由此出臺諸多方面重大的理論創新和政策創新。通過對《決定》的學習，發現以下三個關鍵點需要著重注意：一是深化土地制度改革，二是促進城鄉一體化，三是確保糧食安全。

（一）進一步深化土地制度改革

《決定》明確提出，要毫不動搖地堅持以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。”上述這段話包括以下幾個方面的涵義：一是穩定了農民與土地之間的經營關系，這種經營權不得受到外力侵犯；二是在保障農民對土地經營權的基礎上，維護農民的收益權，從而促使農民真正注重對土地的投資、經營和管理，以獲得必要的收益回報；三是這種經營權將得到長期保障，引致農民形成長期的經營預期。這幾個方面充分顯示，土地承包不僅是一個長期行為，而且是一種永久性的制度安排，通過黨的文件確定將承包合同無限延期，穩定承包關系不會變更或者被人為修改。與此同時，在延續過去承包制改革的基礎上提出土地流轉的新思路，就是允許農民按照依法、自愿、有償的原則，以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。這種流轉就是為了進一步推動土地的規模經營，進一步提高農業的組織效率、管理效率與技術效率。但是，這種流轉是有一定約束條件的，就是“不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益”。

與此相對應，在一些地方已經嘗試建立土地承包經營權流轉信息中心，并探索建立規范化的管理制度，將有助于推動土地承包權規范、合理、透明、公開的流轉，在保護農民利益的基礎上推動土地的適度規模經營。但是，考慮到農民對土地的依賴性、對就業等風險的承受程度以及城鄉社會保障程度的差別，在相當一個時期，轉包、出租、股份合作等形式將仍然是主要的土地流轉方式。

與穩定和完善基本經營制度相聯系的是———深化土地征用制度改革。近年來，由于農用地轉換成商業用地的巨大收益，征地已經成為資本與權力爭相競逐的領域。農地征用環節曾經存在的大量的制度性缺陷，導致農民利益嚴重受損。比如，征地收益分配不合理，補償標準偏低，征地補償費測算方法不規范不合理，土地補償資金管理不嚴，截留、挪用、克扣現象嚴重，失地農民得不到安置等等問題，這些都導致農民的經濟利益得不到保障，激化了農民對政府的不滿，引發諸多的社會矛盾，因而《決定》明確提出，“嚴格界定公益性土地與經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。”“依法征收集體土地，應該按照同地同價的原則及時足額給農村集體組織與農民合理補償，解決好被征地農民的就業、住房與社會保障。”

“要按照“先保后征”的原則，做好被征地農民的社會保障。”也就是說，在征用集體建設用地的過程中，必須考慮農民的就業權、居住權和相關的社會保障，充分保障農民的人權。此外《,決定》還指出，經過批準占用的農村集體建設用地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民的合法權益。也就是說，一旦農用土地被規劃為城鎮建設用地，在規劃方向明確的基礎上，農民可以參與土地增值的收益分享。這是對城鎮擴張過程中無序侵蝕農村利益的方式的否定，是對資本和權力無節制地圈占農村土地的根本糾正，對于保障被征地農民的經濟社會利益將有長期、正面與積極的作用。

（二）加快城鄉一體化進程

盡管我國城鎮化水平已經有了明顯提高，但多年來進城農民的權益得不到保障。在同等條件下，農民工的收入比城鎮職工低許多，在醫療、工傷、子女上學、就業、參軍等方面也受到歧視。《決定》對這些涉及農民根本利益的問題進行了糾正。

首先，《決定》指出，應該在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務四個一體化方面取得突破，促進城鄉資源配置、生產要素流動、經濟社會發展等方面的融合。尤其是，在國家出口增長放緩、經濟增速下降的情況下，加強農村基礎設施建設，突出重點鎮、中心村等的水、電、路、氣、電信、學校、醫療設施等方面的設施建設，可以有效拉動內需，并引導農村居民由分散的鄉村向小城鎮集中，提高農村經濟的集聚效果。其次，《決定》明確提出，要“統籌城鄉就業，加快建立城鄉統一的人力資源市場。”為此提出，逐步擴大農民工工傷、醫療、養老保險覆蓋面。這表明，以人為本還表現社會公平與人的地位平等，《決定》透露出來的上述政策含義，就是著力改變農村居民與城鎮居民的出身不平等帶來的經濟不平等與社會不平等。要求對進城農民在勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租購等方面與城鎮居民享有同等待遇。第三，《決定》強調指出，要推動戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮穩定就業和居住的農民有序轉為城鎮居民。對于傳統的戶籍制度帶來的不平等，多年來社會各方面給予強烈的批評。三中全會提出推動戶籍制度改革的要求，并明確了農民轉化為城鎮居民的條件，體現了前所未有的政策創新。在一些地方的具體實踐中，已經提出了探索農民上樓和宅基地置換相掛鉤的政策，以集約利用宅基地資源。在尊重農民自愿和因地制宜的基礎上，對這一模式應該鼓勵探索。有一種意見認為，這一模式對農民家庭養殖帶來很大不便。問題在于，現在的單家獨戶的養殖模式存在很大的弊端：不利于集中處理疫情、帶來養殖技術推廣傳播的不便、過多地占用土地資源、不利于進行質量管理。而農民上樓和宅基地置換，不僅可以去掉上述弊端，還有利于集中建設用水、用氣等方面的基礎設施，改善農民的生活條件。

解決中國的農村問題是與解決城鎮問題聯系在一起的。從國際經驗看，城鎮化水平越高，越有可能解決好“三農”問題。所謂城鎮化，一方面是指農村人口轉移為城鎮人口的過程，另一方面是指農村土地轉移為城鎮土地的過程。在這兩種轉變中，農村人口轉移為城鎮人口的過程，需要采取積極的城鎮化政策，保障農民進入城鎮后的公平競爭與公平待遇；在農村土地轉移為城鎮土地過程中，農村土地的所有者應該獲得土地的增值收益，所有者的權益不應受到不當剝奪。應該更多地堅持前向引導而非后向驅動的方式。所謂前向引導指農民正常轉入城鎮和從事城鎮就業，在就業相對穩定和有意愿轉入城鎮社會保障的基礎上，將農村的承包地依法轉讓。后向驅動是在農民沒有自然轉移的基礎上，而采取行政命令的方式讓權力與資本介入市場。這一類方式通常導致農民的土地收益被剝奪，農民的就業問題得不到保障，應該通過政策加以限制與約束。為此，十七屆三中全會提出“統籌土地利用和城鄉規劃”、“統籌城鄉產業規劃”、“統籌城鄉勞動就業”、“加強農民工權益保護”等一系列政策，“促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，推動城鄉經濟社會發展融合”，政策方向正確、政策思路明確，體現了保障農民自由發展權利和維護農民利益和執政為民的精神和原則。總體來看，在城鄉一體化方面，三中全會的決定站在城鎮化過程中弱勢的農民一方，充分保護農民在工業化、城鎮化過程中的基本權利，并把維護廣大人民的根本利益以政策操作的具體實踐表達出來，對未來推進城鄉一體化會有不可估量的積極意義。

（三）確保國家糧食安全

近幾年，國際市場上一些大宗原料產品價格曾經大幅度上漲：石油、鐵礦石、糧食價格曾經上漲到令人咋舌的地步。有觀點認為，這些大宗商品價格上漲是因為中國需求擴大所致。如果說，鐵礦石價格的上漲有中國鋼鐵生產規模擴大的因素在內還算靠邊，但說糧食與石油價格上漲是由中國的需求推動引起的就毫無道理可言。實際上，與國際糧價大幅上漲對應的是，中國的糧食產量還有一定增長，糧食進口還帶有結構性、調節性、小規模的特點。根據國際貨幣基金組織的研究報告，在國際市場上后期的糧食價格上漲中，15~30%的漲幅是由生物燃料需求擴大引起的。2008年下半年，國際市場糧食價格大幅下降，而中國的糧食需求沒有明顯改變，顯見中國因素與國際市場糧價波動無關。事實上，在國際市場石油價格大幅下跌后，生物燃料已經無利可圖，導致生物燃料轉化對國際市場糧食供給的擠出效應大為減少，也是糧食價格下跌的重要因素。可見，中國既不是國際市場糧價上漲的主要推手，也不是國際市場上糧價下跌的主要影響力量。

多年來，中國以占世界7%的土地，養活了占世界20%的人口。如果考慮到耕地的數量和質量，中國農業的生產效率更高。但是，鑒于人口總量龐大、人口數量不斷增加而耕地面積卻在不斷減少以及中國糧食供求關系處于緊平衡狀態的現實，確保糧食安全在國家經濟社會發展中具有更為重要的意義。在十七屆三中全會文件中，促進農業生產占有較多的篇幅，并把農業發展提升到實現科學發展的重要戰略高度來對待。“推動科學發展，必須加強農業發展這個基礎，確保國家糧食安全和主要農產品有效供給”。有一種典型的說法，就是糧食問題可以完全由市場來解決；國內市場解決不了的，可以由國際市場來解決。引導市場上的資源配置促進農業發展是對的，完全由市場配置農業資源并不符合中國國情。這是因為農業是弱質產業，與工業生產效率不同，全世界許多國家都對農業進行扶持，而農業穩定事關我們這樣一個人口大國的經濟與社會穩定；二是在完全市場配置資源的情況下，只能造成各類資源與要素加速從農業向其他產業流動，惡化農業的生產環境，導致農業差、農村衰、農民窮的狀況進一步惡化；三是加重主產與主銷區的矛盾，主銷區由于比較利益的差別，更加傾向于不發展農業，這樣會加大農業的供求矛盾；四是導致商業地產等產業用地侵蝕農業用地。因而，十七屆三中全會不僅提出“支持糧食生產的政策措施向主產區傾斜，建立主產區利益補償制度，加大對產糧大縣財政獎勵和糧食產業建設項目扶持力度”外，還要求“產銷平衡區和主銷區要加強產糧大縣建設，確保區域內糧田面積不減少、糧食自給水平不下降”。這些原則都是科學合理，符合中國國情的。除此而外，文件還在“加快農業科技創新”方面著墨較多，明確了“重點支持生物技術、良種培育、豐產栽培、農業節水、疫病防控、防災減災等領域科技創新，實施轉基因生物新品種培育科技重大專項”，“適應農業規模化、精準化、設施化等要求，加快開發多功能、智能化、經濟型農業裝備設施，重點在田間作業、設施栽培、健康養殖、精深加工、儲運保鮮等環節取得新進展”。可見，在今后的農業生產上，科技創新將發揮重要的支持作用。

四、貫徹實施三中全會精神的若干建議

十七屆三中全會在中國農村、農業與農民問題的解決上提出了一系列新的思路與可操作的措施，具有里程碑式的意義。為貫徹三中全會精神，需要重視以下若干方面的工作：

第一，認真學習與宣傳十七屆三中全會精神。對各級政府來說，就是應該堅持用三中全會精神對照政府的行為和做法，對政府政策不符合三中全會精神的思路，該清理的必須認真清理；對不符合三中全會精神的各類政策法規，該廢止的要及時廢止；對侵蝕、損害廣大農民利益的各類行為，該制止的應堅決制止。

第二，進一步完善三中全會的配套政策。三中全會決定有著豐富的理論內涵，對于今后開展三農工作具有長期的指導意義。要結合三中全會精神，出臺相關的配套政策，明確政府扶農、惠農、護農的具體做法。同時，推動各地政府加強政策法規的調整，以適應三中全會的規定。比如，結合三中全會決定，土地承包權與宅基地所有權是一種獨特的產權，應該加以特殊保護，應該明確農民的承包地、宅基地等產權的非抵押、非破產性質，不能在土地流轉過程中因轉包人管理不當，使承包人的土地被抵押和使其性質得以改變，損害承包人的根本利益。另外，在土地承包關系中，還需要進一步明確承包繼承權。因為承包制是無限期的，但人的生命是有限期的，承包權長久不變，意味著一旦承包人發生各類變故，需要確定新的權責關系。根據我國各地的承包制改革實踐，可以推行承包繼承制，一旦承包人不能履行承包責任，可以由其繼承人加以履行，但這也需要政策和法規予以明確。還有，土地流轉需要進一步的細則。是在農民之間發生的管理關系與收益關系的變化，涉及到許多方式，各地政府應該容許探索多種流轉方式，逐步細化政策，以減少合同造成的糾紛，使流轉的農民雙方都能夠實現利益共贏，并積極推動承包地的規模經營。

第三，改革中央與地方之間的財稅關系，促進財權與事權相統一。近年來，由于財權與事權不對等，財政收入重心逐漸向上，而公共服務職能的增強，又要求各級政府增加財政投入。這就導致各地政府熱衷于經營城市，在任期目標制的情況下，強化了地方政府對房地產開發的依賴性。這樣，就出現典型的兩個“較大”現象：一是房地產投資占地方固定資產投資的比重較大，二是房地產收入占地方財政收入的比重也較大。其結果是，強化了權力介入征地領域，導致農民利益受損。要結合三中全會精神，深入研究中央與地方的財政結構，深化財政體制改革，使各級政府的財權與事權配置趨于一致，與此同時，要繼續深化政府管理體制改革，規范地方政府管理行為，約束地方政府的趨利性，以充分維護農民的利益。

第四，加強城鎮基礎設施的建設，增加城鎮的承載能力，以吸收更多的農民進城。一種具有代表性的觀點是，我國目前存在著過度城鎮化現象，理由是建設了許多不恰當的大廣場、大馬路、大學城，土地浪費現象嚴重。應該說，上述觀點涉及的事實都是確定的，但是將其歸結為過度城鎮化卻未必正確。這是因為，首先，相對于國外同等收入水平的國家來說，我國的城鎮化水平還明顯偏低。其次，目前所存在的大廣場、大馬路、大學城甚至豪華辦公樓等現象，都與政府行為有關，是政府職能沒有改變的產物，恰恰說明在城鎮化過程中轉變政府職能的重要性，而不是中國城鎮化已經超過國力，不需要城鎮化了。還有人認為，農民進城將造成對能源、水等方面的巨大需求，并產生大量的垃圾等廢棄物，會加劇我國城鎮資源環境矛盾。這樣的觀點不能說沒有道理。但是，應該看到，我國的資源環境問題不主要是因為農民進城引起，主要是與我國粗放的生產方式有關。應該立足于轉變經濟發展方式，著眼于建設節約型社會來推進城鎮化和工業化過程中的資源環境問題解決。

但是，絕不能因為資源環境存在問題，就否認農民進城的必要性。農民進城當然會帶來收入增加、福利改善的效果，是中國現代化進程中必然出現的現象。資源環境的壓力并不主要是因為農民進城引起的，即便是農民進城帶來一些資源環境問題，也應該通過改善資源環境供給和提高政府對資源環境的管理水平來迎接農民進城，而不是因為農民進城帶來一些資源環境問題便對農民享受作為改革開放成果的城鎮化持否定態度。再次，農民進城后的勞動生產率遠遠高于農村。農業是一種季節性勞動，耗費的勞動時間較短，農民在農村的勞動普遍帶有就業不充分性質，分散經營條件下的效率很低。只有在城鎮就業，才可以使勞動力資源得到充分利用和收入水平得到有效提高。農村勞動力向城鎮轉移的方向和趨勢不容置疑。應該順應城鎮化的趨勢，加強城鎮承載能力的建設，以吸引更多的農村居民進入城鎮。

第五，實行積極的就業政策。近兩年來，隨著沿海地區出口增長速度下降，就業矛盾逐步突出，另一方面，城鎮化過程轉移過來的農民也需要尋求新的就業機會。因而，今后一段時期，就業壓力將有可能增大。有必要調整政策方向，實施積極的就業政策，以創造更多的就業機會。根據我國各地城鎮發展的現實，可以鼓勵以下形式的努力：一是大力發展第三產業。第三產業本身對勞動力的容納能力相對較大，而且資源消耗少、環境破壞小，在我國的廣大城鎮有較大的發展空間。二是大力支持中小企業發展。中小企業具有數量眾多、經營機制靈活、容納勞動力能力強的特點，應該進一步強化對中小企業的支持，吸收更多的勞動力。三是充分利用沿海地區產業轉移的機會，把內地的勞動力就業與沿海的資本結合起來，在內地創造更多的就業機會。四是在國家制定擴大內需政策時，應該充分考慮到勞動力就業的需要，把促進勞動力就業作為擴大內需投資政策與消費政策中的重要內容。

第六，全面提升城鎮的競爭力。“以工促農、以城帶鄉”的重大戰略，既提出了針對農村、農業、農民的政策，也要求增加城鎮的集聚能力和工業的競爭能力，以全面提升城鎮經濟的競爭力，這樣，城鎮才有動力、也有實力帶動和促進三農問題的解決。只有增加城鎮的競爭力，才能使城鎮有更高的運轉效率，城鎮的容納能力得到增強，農村勞動力得以順利轉移。因而，要加強城鎮基礎設施建設和基礎產業的發展，重視城鎮重點產業、重點企業的培育，加強產學研之間的合作，重視城鎮主導產品品牌的建設，進一步擴大城鎮的輻射能力和擴散能力。

第七，加強對三農重大問題的深入研究。我國是一個人口大國，城鎮化過程會持續數十年，“以工促農，以城帶鄉”的政策將會長期堅持下去，這就需要把工業與農業、城市與農村結合起來加以研究，為中國現代化進程提供更好的政策支持。但是，由于目前學科的細分化，搞農業研究的不熟悉工業流程，搞鄉村研究的不熟悉城鎮運轉規律的現象還在一定程度上存在，就農村論農村、就農業論農業的問題還比較普遍。這就需要加強跨專業、跨領域的研究，以便進一步深化三農問題的科學研究，為黨和國家的決策提供理論支持。