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摘要：中國是一個農業大國，鄉村治理是國家和社會治理的基礎，對促進社會主義經濟建設、保持社會穩定、建設和諧社會有著重要的現實意義。文章總結了中國鄉村治理模式的歷史發展，并從“善治理論”的角度出發提出中國鄉村治理的一些構想，為社會主義新農村視野下鄉村治理建設提供一定的參考。

關鍵詞：新農村建設；鄉村治理；善治

一、中國鄉村治理模式的歷史發展

（一）中國古代鄉村“士紳自治”模式

中國古代“鄉”并不能作為國家官僚體制中的一部分，不能將其看成國家政權行政組織，而只能作為國家管理社會的一種類似于行政組織的社會自發組織，即所謂的“皇權止于縣政”，縣為最基礎的行政組織，縣以下實行自治。在古代鄉村中傳統的家族、鄉紳或地方名流在其社會秩序中占有重要的地位，鄉村自有一套相對獨立于“皇權”的“族權”，二者以此形成了兩個互不干涉的秩序中心。其中“皇權”的整合意義只是一個文化象征，擁有實際管轄與治理權的是地方“族權”，可見傳統的鄉村社會是以家族制為基礎的“士紳自治”模式：在皇權與紳權博弈過程中形成的一種特殊的委托-農村控制體系。

（二）民國時期的“鄉政治理”模式

清末民國時期，在民族救亡與現代化的召喚之下，國家政權企圖在鄉村社會建立自己的基層組織，將國家正式權力伸延到鄉村社會內部。民國政府試圖從法律上界定鄉村社會與政府之間的隸屬關系，對鄉村進行新的分區編鄉，打破封閉自治的村落社會。民國政府的鄉村治理以行政化為特征，表現為“鄉政治理”，但這種鄉村治理模式的建立，造成了對于農村和農民的過度掠奪，在強權和暴力的統治形式下，鄉村社會陷入了嚴重的經濟和政治危機。

（三）建國初期的“政社合一”模式

新中國成立初期，共產黨開始致力于中國社會經濟及政治的根本性改造，為了加速國家工業化的發展，在缺乏外部經濟援助的情況之下，上層政權確立了以為主體的集體經濟模式，將黨務滲透到具體的組織工作環節中，形成“政社合一”的鄉鎮治理模式。這種模式在當時為工業化體系的建設和農村的發展均起到了一定的推動作用，但這種國家全面控制的統治方式并不完全適應當時中國生產力水平十分落后的農村，其平均主義導致農民喪失了積極性與自主權，阻礙了鄉村正常的民主化進程，由于戶籍流動的禁錮，形成了城鄉二元化對立社會結構，妨礙了鄉村發展的進程。

（四）中國現行的“鄉政村治”模式

隨著經濟體制的改革，中國現行的鄉村治理模式也進行了配套的改革。現行鄉村治理趨于行政化與自治化并行，逐步形成了“鄉政村治”的治理結構，一方面建立鄉鎮基層政權，延伸國家的行政基礎；另一方面在鄉以下實行村民自治，培育基層民主，調動農民的積極性與農村管理的自主性。在建設社會主義新農村的過程中，現行的鄉村治理模式開始遇到一些新的困境，如政府權力缺乏規范，影響農民的積極性與自主性；鄉鎮政府控制村委會等自治組織的選舉、任命；鄉鎮組織機構設置不合理，職能定位不清晰，以及鄉鎮財政管理制度不科學，干部素質需要進一步提高等問題。

三、鄉村治理“善治模式”的構建設想

有學者將“善治”的基本要素概括為：合法性、透明性、責任性、法治性、回應性和有效性六個方面，基于上述善治理論的理解，結合中國現有鄉村治理中存在的一些問題，提出以下基于“善治模式”的鄉村治理模式的一些設想：

（一）在鄉村治理模式重構中強調“合法性”

即：完善各項法律制度，明確鄉政府和村委會的職責權限。

首先，要明確鄉鎮與村的角色定位，理清二者的職能權限。根據憲法和組織法確立的原則精神，各級人大制定鄉村治理的實體性法規，明確劃分鄉鎮和村的利益邊界以及管理權限，使政府正確行使其公共權力。同時要確保國家的法律法規、黨的路線方針政策通過鄉鎮政府順利貫徹，村民利益通過村民自治得以真正實現。

其次，應當完善并協調鄉村運行機制。鄉村的民主管理主要體現在以村民自治為核心的一系列民主制度中，其中最主要的有村民委員會制度、村民選舉制度、村民議事制度、村規民約制度等。現階段，在全國農村不斷推進經濟體制改革的同時，要不斷完善農村運行的機制，使以村民自治為核心的一系列民主制度真正得以實施執行，規范鄉村治理的行為，保證農村基層的民主管理。

（二）優化財政收支結構，完善農村公共服務體系建設

城鄉二元結構導致城鄉發展失衡，城市新的社會保障制度的框架已經成型，社保覆蓋面正在逐步擴大，但是農村社會發展方面卻較為滯后，城鄉社會發展仍存在較大差距。建設社會主義新農村，應當要統籌城鄉發展，加大政府在農村基礎設施建設、教育、文化、衛生、社會救濟等公共事業方面的財政投資，鼓勵、支持農村社會經濟文化各項事業的發展。包括大力發展農村集體經濟，努力增加農民收入，加快農村公共服務體系建設，提升農村社會事業的發展水平等。例如，可以借鑒的一些做法是：通過積極開展土地整理、科學開發自然資源、充分盤活存量資產，大力興辦以第三產業為主的物業經濟、有效實施資本經營，提升農業主導產業發展水平、構建農民持續增收機制，大力培育農業龍頭企業和專業化合作組織等多種途徑，拓寬村集體經濟發展空間。與此同時，實施農村地區區域交通網、現代信息網、供水排污網、商貿流通網、衛生健康網、文化教育網、就業保障網和社會綜治網等公共服務網絡建設，建設連鎖超市、農資供應、計劃生育、就業培訓、村落文化、民防調解、村務辦公等功能為一體的村級公共服務和活動中心。

（三）轉變鄉鎮政府職能，構建“以人為本”的服務型基層政府

構建服務型政府不僅是政府改革與轉型的重要目標，也是政府實現基層治理的有效保證。根據“善治”理論的思想，鄉鎮政府的職能定位應當集中在社會管理、公共服務、經濟發展、基層建設等方面，應當突出“指導”和“服務”這兩個核心要素，全心全意為農民服務。可以借鑒的做法是：樹立“小政府，大服務”的觀念，大力發展第三部門各種組織以及樹立為農民服務的執政理念等。例如，在保留鄉鎮作為一級政府的前提下，精簡機構轉變職能，變管制型政府為服務型政府，鄉鎮政府把一切以滿足農民的各種需要為根本點和出發點，為農民提供各種優質的服務，包括農民最為需要的信息、技術、資金服務等。政府將鄉村問題內部化，讓基層化解自己衍生出的問題，建立各式各樣屬于農民自己的組織，讓組織通過市場經濟的規則來辦事。精簡機構，發展第三部門，加強社會組織的盈利能力等。

（四）優化鄉村管理中的人力資源，提升農民素質與技能

在新農村建設中，農民才是真正的主力軍，重視新型農民的培育，增加農民的人力資本積累，培養和造就適應現代農業和農村發展要求的現代農民，是新農村建設取得成功的重要保證。可以借鑒的一些做法是：依托專業培訓學校、科技企業與相關專業協會等開展多層次、多形式的農民科技知識與應用技術培訓，提升農民素質。引導農民向有文化、懂技術、會經營的知識型、技能型和專業型兼備的新型農民發展。廣泛開展并堅持“大學生村官”制，逐步改變農民陳舊的思想觀念、思維方式和生活方式，鼓勵外出的鄉村精英回鄉創業，組織實施城市人才援助農村建設的活動等。

總之，鄉村治理是一個過程，在新農村建設背景下提出基于“善治模式”的鄉村建設構想，應當是一種長遠的目標。在鄉村治理中通過實現善治，可以協調各種主體，各種關系，各方利益，共同為建設社會主義新農村服務，這樣就能統籌城鄉發展，構建和諧鄉村，實現社會和諧。