小議新農(nóng)保試行情況的調(diào)查與思考
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摘要：2009年9月，國家為解決農(nóng)村養(yǎng)老問題，開始逐步在全國試行推廣“新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”制度。如今已進(jìn)行到第二批試點(diǎn)階段。文章通過在試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)地考察，發(fā)現(xiàn)了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在農(nóng)村試行推廣中的一些問題，從而提出了一些相應(yīng)的思考與建議。
關(guān)鍵詞：新農(nóng)保；農(nóng)村；養(yǎng)老
（一）“新農(nóng)保”的提出
我國是世界第一人口大國。根據(jù)全國老齡辦的《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報(bào)告》顯示，21世紀(jì)的中國將是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的老齡社會(huì)，預(yù)計(jì)老齡化將在2030年至2050年達(dá)到高峰。隨著人口老齡化進(jìn)程加快，養(yǎng)老成為我國急需解決的一個(gè)問題。當(dāng)前，城市養(yǎng)老保障體系已逐漸完善，但在人口數(shù)量占我國人口總量57%的農(nóng)村，社會(huì)保障體系相對(duì)落后，養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的問題越發(fā)突出。同時(shí)，近年來農(nóng)村勞動(dòng)力大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查顯示，截至2008年底，大陸農(nóng)民工總數(shù)為2億2542萬，其中外出農(nóng)民工1億4041萬，占農(nóng)民工總數(shù)的62.3%，由此帶來的農(nóng)村勞動(dòng)力嚴(yán)重缺失現(xiàn)象，極大地動(dòng)搖了傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老觀念。傳統(tǒng)的依賴家庭養(yǎng)老的模式，隨著社會(huì)環(huán)境的變遷，已經(jīng)不能滿足農(nóng)村老人的贍養(yǎng)需求，農(nóng)村老年人對(duì)新養(yǎng)老方式的需求顯著增長。
我國對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索始于20世紀(jì)80年代中期，至今已經(jīng)歷了20多年。這期間因?yàn)楦鞣N問題而導(dǎo)致制度的建設(shè)實(shí)質(zhì)上一直處于停滯狀態(tài)。2009年9月，根據(jù)黨的十七屆三中全會(huì)精神，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，決定在全國進(jìn)行“新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”（以下簡稱“新農(nóng)保”）的試點(diǎn)。首批“新農(nóng)保”按照試點(diǎn)按照“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的原則在全國10%的縣（市、區(qū)）展開，以后逐步擴(kuò)大，計(jì)劃在2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。“新農(nóng)保”政策是我國為解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的新探索，具有里程碑意義。
（二）“新農(nóng)保”的試行推廣
“新農(nóng)保”試點(diǎn)工作開展以后，各地高度重視，積極推進(jìn)，成效顯著。繼2009年開展首批“新農(nóng)保”試點(diǎn)后，2010年全國又有518個(gè)縣納入第二批“新農(nóng)保”試點(diǎn)。截至2011年1月26日，第二批擴(kuò)大“新農(nóng)保”試點(diǎn)地區(qū)全部啟動(dòng)參保和養(yǎng)老金發(fā)放的工作。全國27個(gè)省、自治區(qū)的838個(gè)“新農(nóng)保”試點(diǎn)縣和4個(gè)直轄市“新農(nóng)保”參保人數(shù)達(dá)到1.25億人，其中3428萬符合條件的農(nóng)村老人開始按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。此外，還有15個(gè)省區(qū)的316個(gè)縣自行開展“新農(nóng)保”試點(diǎn)，參保人數(shù)達(dá)到4017萬人，其中領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)1381萬人。目前，“新農(nóng)保”試點(diǎn)地區(qū)總參保人數(shù)達(dá)到1.65億，其中領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)總計(jì)達(dá)到4809萬。2011年3月，總理又提出加快健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的任務(wù)，計(jì)劃將“新農(nóng)保”試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到全國40%的縣。可見，“新農(nóng)保”在農(nóng)村地區(qū)推廣發(fā)展迅速，成果喜人。
二、對(duì)“新農(nóng)保”試行情況的實(shí)地調(diào)查
2010年的11月，筆者同所在的調(diào)查小組成員為進(jìn)一步了解“新農(nóng)保”試行推廣情況，對(duì)河南省滎陽縣的農(nóng)戶進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。通過和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民以及負(fù)責(zé)“新農(nóng)保”推廣的村干部進(jìn)行溝通交流，我們發(fā)現(xiàn)“新農(nóng)保”在農(nóng)村的試行推廣，得到了農(nóng)民群眾的一致好評(píng)。但在調(diào)查中我們也發(fā)現(xiàn)了一些問題。
（一）政策多變使農(nóng)民的觀望情緒明顯
近年來，我國為解決“三農(nóng)”問題，在農(nóng)村相繼出臺(tái)了一系列政策，涉及稅費(fèi)改革、社會(huì)保障、消費(fèi)補(bǔ)貼、城鄉(xiāng)一體化等眾多領(lǐng)域。總的來說，政府的農(nóng)村政策仍處于不斷試探階段，由此也導(dǎo)致了一些政策變動(dòng)過于頻繁。如在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，2008年推行的社會(huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)制度剛剛一年，2009年國家就又推出了惠農(nóng)力度更大，覆蓋面更廣的“新農(nóng)保”政策。此時(shí)，已經(jīng)辦理“老農(nóng)保”的農(nóng)民就不再能享受新政策帶來的好處。由于政策的相對(duì)不確定性，農(nóng)民期待更好政策的心態(tài)比較普遍，觀望情緒明顯。雖然“新農(nóng)保”相對(duì)于以往的政策惠農(nóng)力度明顯加強(qiáng)，但農(nóng)民參加多抱著試試看的心態(tài)，一些農(nóng)民更是選擇了暫不參保。尤其是對(duì)45歲以下的農(nóng)民這種情緒更加明顯，導(dǎo)致年輕人的參保率明顯低于老年人。審計(jì)署2010年5月的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在對(duì)全國9個(gè)省份“新農(nóng)保”實(shí)施情況的抽查中，青年參保率只有36.2%，遠(yuǎn)低于45歲以上的參保率。而且在我們的走訪中，也發(fā)現(xiàn)在農(nóng)村年輕人的參保積極性不高，明顯低于45歲以上的農(nóng)民。“新農(nóng)保”的參與主體主要集中在中年人和老年人。
（二）農(nóng)民中參保額度普遍偏低
“新農(nóng)保”的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)共分十檔，從最低100元/年到最高1500元/年不等，繳費(fèi)多少與享受待遇后領(lǐng)取的養(yǎng)老金多少掛鉤，多繳多得。但我們?cè)谡{(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)，選擇高參保額度的農(nóng)民寥寥無幾，絕大多數(shù)農(nóng)民選擇的都是100元/年的最低等級(jí)。這其中農(nóng)民收入低收入不穩(wěn)定是重要的原因。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)靠天吃飯的性質(zhì)，加上近年來農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格波動(dòng)頻繁，農(nóng)民缺乏穩(wěn)定的收入來源。因此若選擇高等級(jí)的參保標(biāo)準(zhǔn)，容易形成較大的繳款壓力。這就造成了“繳費(fèi)檔次政策低效或無效”現(xiàn)象。由于大多數(shù)農(nóng)民繳納的是低等級(jí)的保費(fèi)，致使他們?cè)陬I(lǐng)取時(shí)享受的養(yǎng)老金也相對(duì)較少，容易使養(yǎng)老金無法發(fā)揮出預(yù)期的作用。
（三）部分農(nóng)民對(duì)政策不了解
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于平均文化水平不高，以及宣傳工作不到位等原因，部分農(nóng)民對(duì)“新農(nóng)保”政策不太了解。首先，表現(xiàn)在對(duì)“新農(nóng)保”個(gè)人賬戶性質(zhì)的不理解。一些農(nóng)民擔(dān)心如果自己壽命不夠長則所繳納的養(yǎng)老金就將浪費(fèi)因此不愿參保。事實(shí)上，雖然養(yǎng)老金除數(shù)139由我國居民的平均壽命計(jì)算得出，但是由于新農(nóng)保實(shí)行個(gè)人賬戶制度，個(gè)人繳納的養(yǎng)老金在老人生前未領(lǐng)完的部分子女可以繼承，因此所繳納的養(yǎng)老金相當(dāng)于個(gè)人財(cái)產(chǎn)。其次，部分農(nóng)民對(duì)政策理解不到位，計(jì)劃仍像過去一樣在60歲時(shí)一次性補(bǔ)繳15年的養(yǎng)老金，但按照新政策則將不能得到國家每年給予的足額繳費(fèi)的補(bǔ)助。
（四）政策仍存不完善之處
“新農(nóng)保”在實(shí)施過程中也顯示出了政策中的一些問題。首先，農(nóng)民中對(duì)“捆綁”政策存在較大爭議。“新農(nóng)保”中規(guī)定，對(duì)于年齡超過60歲的老人，所實(shí)行的家庭符合條件者全部參保、老人直接免費(fèi)領(lǐng)取養(yǎng)老金的“家庭捆綁式”的政策。這給部分農(nóng)民家庭造成了巨大的參保壓力。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些老年人為了避開新農(nóng)保中家庭捆綁的要求，甚至到派出所更改戶口簿上的家庭成員；還有一些老年人甚至因此不能參保領(lǐng)取養(yǎng)老金。此外，當(dāng)前“新農(nóng)保”的保障程度較低也是一個(gè)問題。就目前來看，一對(duì)老年夫婦若按照最低參保標(biāo)準(zhǔn)參保，在保有土地的情況下，再加上每月的養(yǎng)老金尚可維持日常生活。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和物價(jià)水平的提高，當(dāng)前養(yǎng)老金水平對(duì)老人生活的保障作用將更加微弱。
三、對(duì)“新農(nóng)保”的思考和建議
（一）以發(fā)展的眼光看待“新農(nóng)保”
“新農(nóng)保”在農(nóng)村試行推廣情況良好，但目前對(duì)解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的作用并不明顯，對(duì)此我們要以發(fā)展的眼光來看待。首先，“新農(nóng)保”作為一項(xiàng)新政策，在農(nóng)村大面積推廣試行不足兩年，要讓廣大農(nóng)民了解和適應(yīng)需要時(shí)間。其次，“新農(nóng)保”處于推廣階段，大部分人剛剛開始逐年繳納保費(fèi)，尚未開始領(lǐng)取。對(duì)于已經(jīng)開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的老年人，則大多是剛剛進(jìn)行了一次性大額的補(bǔ)繳款后開始領(lǐng)取的。但是隨著時(shí)間的推移農(nóng)民會(huì)逐漸體會(huì)到“新農(nóng)保”帶來的實(shí)惠。再次，喪葬費(fèi)的補(bǔ)貼，是新農(nóng)保中一項(xiàng)所占的數(shù)額較大，并且是一次性發(fā)放的補(bǔ)貼。對(duì)減輕農(nóng)村家庭開支壓力的作用會(huì)在若干年后顯現(xiàn)，這不僅可以讓老人安心，也可以讓子女得到慰藉，對(duì)農(nóng)戶家庭有很大的幫助。綜上所述，我們可以預(yù)期，隨著“新農(nóng)保”的推廣，作用會(huì)更加明顯。未來更多的群眾會(huì)自發(fā)參加此項(xiàng)保險(xiǎn)，保險(xiǎn)金來源也更加充足，新農(nóng)保的運(yùn)行將會(huì)越來越好。
（二）制定更加靈活的繳費(fèi)機(jī)制
對(duì)于保險(xiǎn)金的繳納，國家可以考慮制定更加靈活的繳費(fèi)機(jī)制。一方面，針對(duì)由于收入不穩(wěn)定而造成的不敢、不愿選擇高參保等級(jí)的情況，國家可以制定政策讓農(nóng)民根據(jù)各年的收入情況，靈活選擇不同的的參保等級(jí)，將農(nóng)民每年繳納的養(yǎng)老金累計(jì)存入養(yǎng)老金賬戶，發(fā)放時(shí)仍按照總的結(jié)存余額進(jìn)行平均。這樣可以有效解除農(nóng)民選擇高等級(jí)參保時(shí)，對(duì)無法持續(xù)繳費(fèi)的后顧之憂，鼓勵(lì)更多農(nóng)民通過有計(jì)劃地繳費(fèi)在養(yǎng)老時(shí)享有更充分的保障。另一方面，應(yīng)當(dāng)降低“新農(nóng)保”中家庭捆綁的連帶要求，限定家庭強(qiáng)制捆綁的最高人數(shù)，減輕家庭每年的繳費(fèi)壓力。通過更加靈活的繳費(fèi)制度，讓農(nóng)民由被動(dòng)變主動(dòng)，吸引更多農(nóng)民參保。
（三）及時(shí)調(diào)整保障額度
近年來，我國物價(jià)水平增長迅速，居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)居高不下。目前的情況如果繼續(xù)發(fā)展，原本較低的保障水平未來將更加難以滿足農(nóng)民老人的養(yǎng)老需求。雖然“新農(nóng)保”政策中規(guī)定了各級(jí)地方政府應(yīng)結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)變動(dòng)情況適時(shí)對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金進(jìn)行調(diào)整。但是此規(guī)定對(duì)調(diào)整時(shí)間、調(diào)整方法缺乏明確的說明，對(duì)調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整幅度缺乏明確的執(zhí)行依據(jù)。因此，政府應(yīng)盡快建立和完善相關(guān)制度，確保可以及時(shí)有效地對(duì)保障水平進(jìn)行調(diào)整，使之與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，從而提高“新農(nóng)保”政策的實(shí)施質(zhì)量和水平，讓“新農(nóng)保”能真正解決農(nóng)民老有所養(yǎng)、老有所依的問題。
（四）加大宣傳推廣力度
針對(duì)農(nóng)民對(duì)“新農(nóng)保”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)和部分農(nóng)民主動(dòng)投保意識(shí)不強(qiáng)的問題，各級(jí)基層干部應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大宣傳推廣力度，為農(nóng)民答疑解惑。對(duì)此，可以積極發(fā)揮大學(xué)生村官的作用，讓知識(shí)豐富的大學(xué)生村官更多地參與實(shí)地推廣宣傳，進(jìn)入農(nóng)戶做好政策解讀和說明。同時(shí)，在發(fā)放的宣傳材料中，應(yīng)當(dāng)附加更清晰的交款——領(lǐng)款對(duì)照表，讓農(nóng)民更容易看到“新農(nóng)保”政策的作用。進(jìn)一步，還應(yīng)加強(qiáng)“獨(dú)立養(yǎng)老”觀念的推廣和宣傳，在農(nóng)民中提倡新的養(yǎng)老觀念，樹立獨(dú)立養(yǎng)老意識(shí)，讓農(nóng)民老人們更真切地感受到“新農(nóng)保”給農(nóng)村養(yǎng)老帶來的全新變革。提高農(nóng)民參保的積極性，促進(jìn)農(nóng)民主動(dòng)參保。
“新農(nóng)保”制度實(shí)現(xiàn)了我國農(nóng)民養(yǎng)老問題的重大跨越。對(duì)于“新農(nóng)保”試行中顯現(xiàn)出的問題要積極總結(jié)，同時(shí)還要通過與相關(guān)政策的配合，切實(shí)增加農(nóng)民收入，使政府補(bǔ)貼由“輸血型”向“造血型”轉(zhuǎn)變，從而在根本上促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)的長期良性發(fā)展。
