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我國從第七個五年計劃開始實行森林限額采伐制度。采伐限額是各種采伐消耗林木總蓄積量的最大限量，它是由林業主管部門根據用材林消耗量低于生長量和森林合理經營的原則，經過科學測算制定，并經國務院批準實施的。限額采伐作為一項強制性法律規定，任何單位和個人都必須遵守。20多年的實踐證明，限額采伐制度是嚴格控制森林資源消耗的有效措施，它對于保證森林資源消長平衡，實現資源永續利用，發揮森林生態、經濟和社會功能，保障生態安全具有重要意義。

但是，在計劃經濟體制下形成的限額采伐制度，在實踐中表現出諸多的先天不足。特別是在社會主義市場經濟條件下，采伐限額的管理和分配制度與森林資源的培育、保護和開發利用的矛盾日趨明顯，甚至在某種意義上成為制約營造林生產和林業產業開發的“瓶頸”。那種自上而下的采伐限額編制和下達分配常常與地區森林資源狀況、營造林生產需要、林業產業開發需要以及森林經營單位和個人的意愿相脫離，甚至有時大相徑庭。集體森林采伐限額管理和使用的實際情況是，由國務院、省、市政府逐級下達的采伐限額，最后由縣林業局分配給各個鄉（鎮）。而分配給鄉（鎮）的采伐限額往往掌握在鄉（鎮）黨委書記或鄉（鎮）長手里。由于森林經營者采伐意愿和采伐限額之間的嚴重不對稱性，采伐限額竟至奇貨可居，一時間“權力限額”、“人情限額”和“金錢限額”屢禁不止，林區廣大群眾意見很大。

集體林權改革后，廣大林農成為山林的主人，真正擁有林地、森林和林木的所有權、經營權、處置權和收益權。同時，林權改革也使采伐限額管理和分配制度面臨著新的課題。撫順地區林權改革后，全市集體森林資源管理的對象由過去的600多個行政村變成現在的20余萬戶林農。撫順地區“十一五”期間年集體商品林采伐限額為29.3萬立方米，平均到全市農戶不到1.3立方米。試想一下，面對如此眾多的森林經營者，采伐限額該如何管理？如何分配？

應該說，集體林權改革既給現行的采伐限額管理和分配制度出了一道很難破解的新課題，又為采伐限額管理和分配制度的改革提供了千載難逢的機遇。

撫順市在深化林權主體改革進程中，適時提出林權配套改革措施，在建設現代林業的大背景下，結合撫順地區森林資源狀況以及資源的培育、保護和開發利用的實際，充分尊重廣大林農的意愿，大刀闊斧地改革采伐限額管理和分配制度。撫順市的主要做法是根據森林資源狀況，充分滿足營林生產、產業開發和興林富民要求，以村為單位，科學合理地編制體現現代林業建設要求的森林經營方案和產業開發規劃，把采伐限額分配、具體的營林措施和產業開發項目按年度落實到林班小班，落實到農戶和聯戶（即林業經濟合作組織）。

結合以村為單位編制森林經營方案，在充分尊重森林經營者（即廣大林農）意愿的前提下，從營林生產的實際需要出發，兼顧林業產業的發展，提出科學合理的年采伐量和所需各種類型采伐限額數量，最后經專業技術人員審定、林業主管部門批準實施。這種自下而上地確定采伐限額類型和數量，把采伐限額直接分配落實到農戶和聯戶的做法，徹底改變了采伐限額編制和分配與營林生產實際相脫離的弊端，使采伐限額的管理和分配制度成為保護森林資源、促進科學營林和產業開發的助推劑。

2007年3月，撫順市確定了“十一五”期間100個現代林業建設和興林富民示范村（包括14個國有林場和私營林場）。在省、市、縣林業部門和鄉（鎮）林業站的指導下，有4個示范村編制了森林經營方案，其余80余個示范村森林經營方案也在編制過程中。

符合現代林業建設要求的森林經營方案編制流程為：（一）森林資源和林業產業現狀調查與評價。在最新森林資源二類調查基礎上，實地踏察山林，了解林業產業發展現狀，分析森林經營和產業發展中存在的主要問題，提出今后森林經營和產業發展的方向。（二）森林經營和產業開發決策。在資源和產業調查與評價的基礎上，結合實際提出營林目標和措施、采伐類型、采伐量以及營林生產作業順序，提出產業發展目標、措施、項目規模、技術和資金保障。需要強調的是在以上兩個工作環節中，要十分注意傾聽群眾的呼聲，充分聽取群眾意見，保證廣大群眾的知情權、參與權和決策權。（三）由縣林業局和鄉（鎮）林業站技術人員、村干部、村民代表組成編案小組，編制森林經營方案。（四）村民大會或村民代表大會討論通過森林經營方案。（五）林業部門組織專業技術人員評審森林經營方案。（六）縣林業主管部門批準實施森林經營方案。

在編制森林經營方案的同時，駐村林

業技術人員還應幫助指導林農確定實施森林經營方案的生產組織形式，制定實施方案的保障措施，制定以保護森林資源、促進產業開發為主要內容的村規民約。

符合現代林業建設要求的森林經營方案，要堅持建設森林生態、產業和文化體系，充分發揮森林的生態、經濟和社會功能，努力實現興林富民的目標，其內容主要包括：近期和中期森林經營和產業發展目標、措施，商品林經營和公益林建設規劃，基礎設施建設規劃，村屯綠化、能源建設規劃，實施方案的保障措施。以撫順縣馬圈子鄉金斗村森林經營方案為例：第一章基本情況。包括全村自然概況、社會經濟概況、森林資源現狀及分析。第二章經營目標和途徑。經營目標包括公益林經營目標、商品林經營目標和小流域開發建設目標。第三章營林生產。包括自留山采伐、主伐、撫育和改造。第四章更新造林。第五章林業產業建設。包括林下經濟、木材加工廠、山野菜和中草藥加工廠、能源建設。第六章方案實施的保障措施。該方案編制期為2007至2015年，分為兩個階段。第一附段為2007至2010年，要求將營林措施即采伐類型、采伐面積、采伐量落實到林班小班；第二階段為2011至2015年，只要求規劃出采伐類型和采伐量。其中第三章營林生產要注意解決好營林生產順序問題。一是大的順序是農民自留山采伐、人工幼齡林撫育、人工中齡林撫育、以林地經濟開發為目的的人工林和天然林撫育、紅松果材兼用林上層撫育。其中以林地經濟開發為目的的撫育優先安排已有林下經濟作物的林分。二是上述營林生產中再以林種、樹種、林齡和林分質量排序，相同條件的也可采取抓鬮的辦法確定先后順序。

符合現代林業建設要求的森林經營方案具有以下特點：一是以村為單位編制經營方案。堅持因地制宜，一村一案，絕不因襲雷同。與撫順縣金斗村經營方案不同，清原縣王家堡村經營方案中突出了森林旅游開發內容，新賓縣岔路子村經營方案增加了飲用水建設工程內容。二是充分尊重群眾意愿。編案之前、編案過程中和方案實施過程中，注意傾聽群眾呼聲，讓方案真正體現群眾的意愿。三是營林生產與產業開發有機結合。符合現代林業建設要求的森林經營方案決不是簡單的營林技術方案，它要綜合考慮森林三大功能和三大效益，統籌安排營林生產和產業開發。四是結合林權改革后森林資源管理的實際，將營林措施和產業項目按年度落實到林班小班，落實到農戶和聯戶。這既是林權配套改革的一項重要內容，也是鞏固林權主體改革成果的重要措施。過去，由于得不到采伐限額，農民無法開展正常的營林生產。現在，根據營林生產和產業開發的需要，林業部門把農民應該得到的采伐限額交到農民手里，通過營林生產和產業開發，森林三大效益得到提高，農民的經濟收入得到增加，真正實現了還權于民，還利于民的林權改革初衷。五是經營方案體現了社會主義新農村建設的要求，增加了村屯綠化、能源建設、森林文化建設等內容。六是經營方案簡明，實用，可操作性強。

編制符合現代林業建設要求的森林經營方案，其意義如下：其一，落實了營林生產和產業開發的主體。充分體現了林農在營林生產和產業開發中的主體地位，落實了林農對林地、森林和林木的經營權和處置權，保證了林農的收益權。其二，體現了科學營林要求。在充分尊重群眾意愿的基礎上，由林業技術人員組織和指導林農開展營林生產，保證了森林資源的科學經營和可持續經營。其三，促進了林業產業發展。科學合理的營林措施，不僅可以促進森林和林木增產增效，而且可以促進林業產業（特別是林地經濟）的快速發展。其四，有效地解決了過去采伐限額管理和森林經營方案編制與森林資源狀況、營林生產、產業開發脫節，與群眾意愿相悖的矛盾。其五，杜絕“權力限額”、“人情限額”和“金錢限額”現象，消除采伐限額管理和分配環節中滋生腐敗的土壤。其六，較好地解決了林權改革后采伐限額管理和分配面臨的新問題。

總結撫順地區現代林業建設和興林富民示范村森林經營方案實施工作情況，筆者認為在森林經營方案實施過程中要注意解決好以下幾個問題：第一，開展面向村農的技術培訓。培訓林農以營林技術和林地經濟開發技術為主，也可以增加森林旅游、第三產業經營和相關法律法規培訓內容。第二，采伐作業前公示。將作業地點、林種、樹種、林齡、面積、采伐蓄積、作業時間、作業標準在村委會予以公示。縣林業部門和鄉（鎮）林業站要嚴把采伐作業設計、審批、發證、作業監督、驗收“五關”。第三，抓緊制定出臺并組織實施林權配套改革。落實農民自留山采伐政策，放活人工商品林經營，支持以林地經濟開發為目的的營林生產，幫助農民解決營林生產特別是產業開發的政策、項目、技術和資金的問題。第四，指導和幫助村民制定村規民約。用村規民約調整和約束村民行為，規范營林生產和產業開發，保護森林資源安全，保護村民的合法權益。新賓縣北旺清村委會和村民簽訂營林作業質量保證合同書和產業項目開發保證合同書，并收取一定保證金。北旺清村在村規民約中規定，如果經濟合作組織中有農戶違規作業面積超過全組總面積的20%，村委會即扣罰該農戶的保證金，同時停止該組的采伐限額分配和采伐作業。于是在糾正和處理違規營林活動和產業開發行為時就有了兩個武器，一是林業法律法規，二是村規民約。對法律法規未有明確規定之處，村規民約作為補充可以有效地規范村民的行為。第五，組建農民林業經濟合作組織。以流域和林班小班為單位，以親情為紐帶，在自愿的前提下，組建農民林業經濟合作組織，統一開展造林、營林生產和林業產業開發，統一開展護林防火和森林病蟲害防治。撫順縣金斗村300多農戶，自愿組成19個經濟合作組織；新賓縣北旺清村400多農戶，自愿組成44個經濟合作組織。第六，編制和實施森林經營方案是一項法定性工作，森林經營方案一經村民大會或村民代表大會討論通過，并經專業技術人員評審和縣林業主管部門批準，就要嚴格按方案要求組織實施。方案實施過程中確需調整的，要由編案單位提出申請，報縣林業主管部門批準后方可調整和修改方案。

破解集體林區采伐限額管理和分配之新課題—兼論林權改革后森林經營方案的編制及實施

摘要：本文從分析現行森林采伐限額管理和分配制度的利弊入手,指出集體林權改革既給限額管理和分配制度出了一道很難破解的新課題,又為限額管理和分配制度的改革提供了千載難逢的機遇。撫順市破解這一新課題的做法,即結合森林經營方案的編制，充分尊重森林經

營者的意愿，從營林生產需要出發，兼顧林業產業發展，確定森林采伐限額。符合現代林業建設要求的森林經營方案編制流程、內容、特點和意義。實施森林經營方案過程中應該注意解決好的幾個問題。

關鍵詞：采伐限額管理和分配——森林經營方案編制和實施