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[摘要]本文針對我國現行農村土地制度中存在的問題,提出了進一步完善立法的建議。

[關鍵詞]農村;土地制度;立法

“三農”問題錯綜復雜,但歸根到底還是農村的土地法律制度不完善造成的。圍繞農村土地法律制度這個核心問題,我們可以從以下幾個角度來完善立法:

一、農村土地產權立法

當前農村土地產權主體虛置是造成農村土地問題的根本癥結。所謂主體虛置并非沒有主體,而是主體模糊或者說主體不能承擔起它應當履行的職責。從憲法和其他法律規定看,目前農村土地所有權屬于農村集體所有,農村村民委員會作為基層自治組織代為行使所有權。由于自治組織的制度缺憾導致其事實上成為上級行政部門的下屬組織,所以,當上級機關在協調土地征用、轉讓等有關集體土地的重大問題時,自治組織不是代表農民利益與土地受讓主體討價還價,而是容易屈從上級機關的意志。

農村土地產權主體立法的思路是,改革或落實農村村民自治法,使村民自治組織真正成為村民利益的代言人,農村土地所有權按照民法之“按份共有”的制度模式進行改革,使農村土地使用權成為一種真正意義上的“物權”。“按份共有”之“份”既可以是個人也可以是家庭,也可以是以個人為基礎的家庭之“份”。按份共有的目的就是將土地所有權與每個農民緊密聯系在一起,使農村土地所有權及其附屬權利的變化都必須征得每個按份共有人的同意。從法律角度看,按份共有人對土地所有權和其他權利的轉讓享有優先受讓權,從理論上來說,這可能導致土地所有權份額的集中和壟斷,但是這就從根本上堵住了土地轉讓過程中個人意志或者上級機關意志左右局面的漏洞。

在土地按份共有的基礎之上整合農村自治組織,使組織權力與土地權利緊密地結合起來。自治組織具有權力屬性,而這里的權力是基于土地所有權及其附屬權利之上的,或者說是產出于這些權利。順著這個思路,我們就會得出一個必然的結論,按份共有人既可以按份享有土地所有權及其附屬權利,也可以按份享有自治的組織性權力。立法應當從程序上控制組織權力產生的原則、方式、人員構成模式,權力行使的代表人及其規則,權力代表人產生及撤換辦法,自治組織防止外來非法干涉的保障措施等一系列問題,使農村土地產權主體真正落實到位,其結果也必將導致農村民主法治的真正實現。

二、農村土地轉讓程序立法

雖然我國的土地管理法和承包法都對農村土地轉讓程序進行了一些規定,但是這些法律條文過于籠統和模糊,實踐中可操作性不強。有些地方在土地轉讓過程中,曲解有關法律規定,先由上級領導和部分村干部拍板定論后,再找幾個村民代表簽字,走一個所謂的程序,從而忽視了絕大多數農民的利益。

原因何在?從法律制度角度看,主要是土地所有權權屬之間的分離關系造成的。所有權權屬分為占有、使用、收益與處分四項權能,占有、使用和收益主要是一種集體土地的內部權利關系,而處分權則是一種集體土地的外部權利關系,我國農村土地所有權是一種內部和外部權利關系分離的制度模式。我國的農村土地承包法賦予了農民長期(30年)的土地承包經營權,擁有承包土地的使用權、經營權、收益權、收益處分權和使用權的轉讓流轉權。但是,土地承包法只是解決農民個體與集體之間的土地承包這個內部關系,這個內部關系只賦予實際耕作土地的個體農民對農村土地的占有、使用和收益的權利,而沒有對土地的處分權。那么,現實中農村集體土地對外轉讓這個外部法律關系如何解決呢?從農村土地轉讓的實際操作看,對集體土地的“處分權”在與個體農民相分離的同時,在事實上也很難屬于農村集體組織,這就在事實上使農村集體組織在處分土地所有權時,難以保障農民的意志和意愿。

所以,要規范土地轉讓市場,明確土地所有權轉讓主體是一個前提性條件,但僅僅明確農村集體組織的土地所有權主體地位還不夠,更重要的是確立承包土地的個體農民在土地轉讓中與其他利益主體談判協商之平等的主體地位,法律必須規定沒有形式意義上的土地按份共有人(農民)的同意,土地所有權和經營權的任何轉讓都是無效的。除此之外,還需要從立法上解決農村土地轉讓的控制性法律程序問題。三、農村土地轉讓補償制度立法

當前農村土地轉讓中存在的另一重大問題是土地價值與價格嚴重背離,其直接后果是使農民依附于土地所有權之上的利益得不到保障。在市場經濟條件下,土地價值是變動不拘的,價格就不應當固定不變,所謂“隨行就市”。但是,以征用耕地為例,根據現行《土地管理法》,土地補償費和農民安置費總計為該耕地征用前三年平均產值的10—16倍,最多不超過30倍。按照這個標準,以現金形式補償給土地所有者的費用一般在每畝1.5萬—3.5萬元之間。據中國土地勘測研究院統計,2002年,土地使用權出讓的收入全國平均為12.97萬元/畝,使用權轉讓流轉的收入平均為23.47萬元/畝,招標拍賣的收入平均為35.67萬元/畝。

所以,以非常低的價格從農民手中買過土地,卻以很高的價格賣出,這中間的巨大利益并沒有被土地所有者享有。補償費標準低,補償辦法單一是造成此種局面的主要原因,也是引發農民不滿情緒的一個重要誘因。

從這個角度出發,我們當前的有關土地法規應當在兩個方面對農村土地轉讓費用進行完善:一是提高原有的土地補償費標準。這個標準由國家法律硬性規定顯然不合理。以耕地轉讓為例,原有法律是以“該耕地征用前三年平均產值”為基數進行計算,由于國家對農業生產的產供銷等各個環節調控的不完全放開,導致這個土地轉讓費用所依據的基數并不是土地產出真正價值的反映。從這個意義上說,原來法律規定的土地補償費標準沒有反映市場經濟條件下土地價值與價格的真實關系,這就為一些人或者機關借機撈取利益提供了“合法”的制度性機會。完善土地轉讓費標準并非是對此有一個所謂“公平合理”的規定,在市場經濟條件下也不可能做到這一點。我們能夠做的是把補償標準交給市場,讓那只看不見的手去調整它,最終必然會出現一個真正反映供求關系的標準。立法所能夠做的是進行程序控制,讓這個權利博弈公開透明、井然有序就可以了。

二是完善補償費交納辦法。除了金錢補償之外,我們的立法還可以規定諸如勞動力培訓與安置、勞動和醫療保險交納、最低生活保障基金的設立等多種土地轉讓補償渠道,目的只有一個:讓失去土地的農民能夠有生活的來源,拓寬他們就業的渠道,以最終從制度上確保黨“全心全意為人民服務”的宗旨在農村工作中的落實。

四、農村耕地保護立法

加強農村耕地保護是關系糧食安全的一項重要工作,是社會長治久安的重要舉措,中央每年的一號文件都著重強調這個問題。因此,我們的耕地保護立法應當從這個精神出發,著重在以下幾個方面進行立法調研。

1.對非農建設項目、占用耕地進行非糧食和經濟作物生產的控制立法。非農建設項目占用耕地,挖塘養魚、種樹造林或其他非糧食、經濟作物生產對耕地的破壞恢復起來成本很高,而且對地力破壞也很大,大多數難以復耕,因此應當對這些非農用途加以嚴格控制,重點從審批程序上進行控制,以確保基本農田總量不減少、質量不下降、用途不改變。

2.修訂耕地占用稅有關法律、法規。提高耕地占用稅稅率,嚴格控制減免。

3.對鄉鎮土地利用總體規劃和村莊、集鎮規劃進行立法。把集體建設用地和農民宅基地管理納入法治軌道,用法律之鼓勵性規范推動新型農村建設,提高農村土地使用效率。

4.耕地基礎設施所有權、使用權立法。關鍵是通過立法確認農戶自建、合伙、合資建設的小型水利工程的產權,并對水利工程的損害賠償進行立法。

當然,全國農村各地發展不平衡可能與我們關于農村土地制度立法的思路有些矛盾,解決問題的辦法是各地在一些具體措施上可以制定適合本地區情況的法律實施細則。另外,還應當完善農村其他相關制度的立法,提高行政機關執法水平和司法機關的司法能力,加強執法、司法監督,使執法、司法和立法一道為解決“三農”問題創造一個良好的法治環境。