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村治，即鄉村治理。村民自治是新時期村治的一種有益探索，但是遭遇重重困擾。首先，作為一個“群眾性自治組織”，從理論和法律上講，村民委員會是村民自下而上選舉產生的，其經費也來自村民，循此毋庸置疑的合法性邏輯，自當對下負責，其主要任務在于辦理社區公共事務和公益事業等等。而現實中的村委會，難以避免地，更多精力用于為上級政府“要糧”、“要款”、“要命（抓辦計劃生育）”，實際充當著上級政府的派出機構，履行著類似于“村公所”的職能，在這個意義上，“行政村”的稱謂倒也切中實質。

如果真正落實了村民自治，村委會選舉擺脫了上級包辦或暗中控制，在現行體制下，則還有“尾大不掉、政令難通”的擔憂，亦非空穴來風。其實，從法理上講，村民委員會是否有義務為行政當局“要糧”、“要款”、“要命”，尚且值得質疑，何況這些行為往往處于村民個體利益的對立面呢?！洞迕裎瘑T會組織法》第四條規定，“鄉、民族鄉、鎮人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助”，從其語氣上說，這種“指導、支持和幫助”可以接受，也應該可以不接受，何況后面還規定，“鄉、民族鄉、鎮人民政府……不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”呢。第四條還寫道，“村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”，但這究竟是一般性描述還是強制性義務，立法者似乎也是頗費躊躇的[]。如果村委會具有無條件、無止境的“協助”義務，則將在事實上喪失自治地位，至少也是在工作重心上的本末倒置。

現有的案例顯示，上級內定人選之外的“黑馬”上任后，多能主動示好于基層政府，賣力甚殷，這不妨理解為傳統合法性訴求的一種模仿或沿襲，但是，這種慣性難以持久，因為他們將很快發現自身的合法性來源本已足夠充分。所以，在所謂村民“民主”自治的旗幟下，鄉村精英如果挾“民意”自重，消極抵制乃至積極對抗行政當局，應該不致令人大感意外。對此，不能脫離現實的利益格局，寄希望于個別人的甚么政治覺悟。當然，基層政府不會容忍村委會潛在的“獨立主義”傾向，而村民對于唯上是從的村委會的不滿也日益滋長。這種內在沖突、“兩頭受氣”的局面，更可能使得鄉村精英自甘游離于村治之外，以至于，沉渣泛起，流氓當道。從長期的演變來看，勢必嚴重動搖現政權的根基，危及國家的長治久安。

此外，同在村一級，現行政策法規關于村民委員會和村黨支部的定位，理論上難以解釋，實踐中更不便操作。根據常識也不難想見，他們的利益可能一致，也可能不一致。即使利益一致，觀點、主張更可能不一致。這樣兩個權力中心，并無明確分工，各自都有“尚方寶劍”在手，很容易滋生事端，內耗不斷。相比于村黨支部，在理論和法律上，也在大量的現實中，村委會擁有更為廣泛和直接的民意基礎。而村黨支部則擁有傳統的權威和意識形態上的特殊地位。相當多的地方過度強調村黨支部的核心作用，造成村支部過度干預乃至包辦村委會工作，將村委會變成了村黨支部的輔助組織，使村委會喪失其自治功能，嚴重妨礙了村民自治的正常運行及其完善和發展[]。另外一些地方訴諸于其他種種制度設計，如交叉任職、“兩票制”等等，意在拓寬村黨支部的民意基礎，使“黨的領導”兼容于村民自治的框架。

但是，現有的調和上述兩者關系的努力往往收效甚微，偶有成功的經驗也無普遍推廣的價值。表面上看這是一個“平行結構”的問題，其實從深層來說，也是一個“上下結構”的問題。村委會與上級政府并無隸屬關系，而黨組織遵循嚴格的“民主集中制”原則?！饵h章》第十五條規定，“黨的下級組織必須堅決執行上級組織的決定”，第二十九條規定，“黨的支部委員會選出的書記、副書記，應報上級黨組織批準”?！吨袊伯a黨基層選舉工作暫行條例》第十五條更規定，“上級黨的組織認為有必要時，可以調動或指派下級黨組織的負責人”，第十六條則要求黨支部書記、副書記的候選人先經“上級黨組織審查同意”。中國共產黨是我國唯一執政黨，從廣義上講，黨的組織是政府機構的組成部分，黨對村委會的領導和干預實際上可以被看作政府行為。村黨支部，特別是村支書，更容易成為上級政府的人。這才是沖突的根源。我們傾向于認為，村民委員會與村黨支部之間的緊張關系，有相當因素仍然是村級社區與上級政府可能矛盾的反映。

凡此種種，促使我們對于現行村民自治模式加以反思。村委會單純充當政府與農民的中介，必然遭遇到上述困擾。片面強調程序化、常規化的基層“民主”機制，不足以解決問題，反而帶來高額的運作成本。雖然自治組織代行部分行政職能，在歷史上和國際間都是有例可循的，但是往往隱含著一定的交換條件。現在的情況是，政府之于村委會，欠缺一種類似于談判協商從而達成合作的機制；同樣地，村委會之于農民，也更多是一個索取的機制，少有回報。村治問題之求解，首當矯正上述不對稱的制度安排。

村治的應有之義和當務之急，不僅要提供政府與農民的中介，也要解決農民與市場的中介，這是村治的兩種應有職能。實際上在新的市場經濟形勢下，農民的日常生活和利益，更多地與后者相聯系。眾多分散的農戶面對大市場特別是壟斷廠商，往往顯得勢單力薄乃至于軟弱可欺，那么，適當組織起來，有助于改善市場地位，降低交易費用，規避經營風險，減少利益流失。國際經驗表明，合作社或農協就是這樣一種可行的方式。但是，我國舊有供銷社、信用社系統的改革以及新生的合作社、專業協會的發展，并未被納入現行的村治框架。

二、合作社改革的誤區

合作社在我國，長期被視為一種“集體經濟組織”。自從解體以來，有關農村集體經濟組織的設置及其地位，有關規定較為含糊，莫衷一是。從過去的“生產隊”演化過來的“居民小組”，從“生產大隊”演化過來的村，也已經成了“集體經濟組織”的代名詞，以便在名義上，擁有農村“集體”土地的所有權[]?，F在想來，改革之初在推行家庭承包的同時，不忘強調“雙層經營體制”與“集體經濟組織”，恐怕更多出于政治上的顧慮，唯恐被指責為“私有化”、“回頭路”，所以差不多是“虛幌一槍”。這與今天面向市場經濟所呼喚的農民合作組織，背景和意義迥然不同。

中國的供銷社、信用社等“合作社”，當年在相當程度上，正是為了對農民進行“社會主義改造”、乃至進一步提取工業化積累，才建立起來，是為先天不足；此后競相追求“一大二公”，職工以“非農戶口”和吃“商品糧”為榮，干部以“行政級別”和“政治待遇”為念，產權不清，管理不善，是為后天失調；作為計劃經濟的歷史產物，長期又處于行政壟斷地位，簡單地指望他們搖身一變，放下身段全心全意為農民融入市場經濟服務，是為南轅北轍。

當然，現在也有不少供銷社和信用社的官商習氣在市場競爭的壓力下有所轉變，甚至開始改善了服務態度，實現了一些“經濟效益”。但從目前的主流方向上看，它們主要不是恢復合作社的性質，而是紛紛化身為經營自主的獨立企業，以利潤最大化為主要（甚至是唯一）追求；更有甚者，在“內部人控制”下，完全以職工或個別領導的利益為轉移。有的供銷社不遺余力地盤剝農戶（往往也是自己的社員），較私商亦有過之；有的信用社則參與高利貸。以農村信用社為例，其對社員的貸款程序、標準與商業銀行基本相同，非社員貸款比重占到30—50％[]。至于民主管理云云，亦長期流于形式。所以在農民看來，信用社并非自己的互助性合作金融組織，而是政府部門(或國家銀行)的附屬機構；同樣道理，供銷社也難區別于一般商業企業。

突出的問題還在于市場準入?，F有的供銷社、信用社雖然難以適應形勢的需要，卻在各自的領域享有排他性的專營權，借助其壟斷地位將低效、浪費和腐敗所導致的高額成本轉嫁到農戶頭上，導致農業成本的不斷上升。近年來，農業服務費用上升了22%，年均增長9%，這也是農民負擔過重的一個原因。農業固然是國民經濟的基礎，但從社會再生產過程來看，也只是其中的一環，有其上游和下游。農戶參與市場經濟，必然是有進有出，同樣是“兩頭在外”。擇其要者，一頭是購進化肥等農業生產資料，一頭是賣出糧食等農產品。問題是眾多分散的農戶處于雙重的市場壟斷之下。在糧食市場上面臨著糧站系統的買方壟斷，在化肥等農業生產資料市場上面臨供銷社系統的買方壟斷。在此情況下，任何新生的流通合作社都是難有作為的。

三、村治的整合

現在看來，村民自治的實施與農村合作社體制的改革各行其道，都難以成功；要其成功，有待于兩者的勝利會師或整合，實現新村治。從村委會來說，兩頭受氣，也是因為功能過于單一。無論為上級政府代收代繳，還是僅僅維持自身的運作，辦些社區公共事務和公益事業，村委會都必須直接面對眾多分散的農戶，資金籌措殊為不易，更容易導致干群的對立。何況合作社系統，再加上國營糧站，控制了主要農產品和農業生產資料的基本購銷渠道，在這種利益格局之下，村民自治的空間極其有限，“民主”無甚可為，命運并非操之在己，打一個未必恰當的比方，乞丐群體不會因為內部民主而變得富有，囚犯群體不會因為內部民主而贏得自由。

但是，如果我們轉換思路，將供銷社、信用社改革以及新生合作社、專業協會的發展納入村治框架，在鄉村設置綜合性的基層農協，確立其法人地位，以農協或農協式的村委會為主體實施村治，就可以同時借助市場中介的機制，在自愿交易的基礎上，從流通環節獲取必要的盈余用于社區公共事務和公益事業，這樣不太容易遭到農民的抵觸，也極大降低了征收成本。

從農村合作社來說，我們長期視之為“集體所有制企業”，卻幾乎忘記，從其歷史淵源來看，這個集體并非內部的員工集體，而是當年的“社員”集體。當年的“社員”就是今天的村民。市場經濟條件下，合作社及其員工之間仍然適用一般的雇用勞動關系，“社員”之于合作社，則應當訴諸于資本的邏輯（雖然這些資本的份額通常比較持平）。所以，農村合作社的迫切問題，是從“官本位”回歸社會，重返社區。但是，供銷社、信用社的規模多已較大，直接改制為基于村民個人的會員制組織，在操作上很不方便，也不利于形成有效的治理結構。結合農協的設置，這個問題可以迎刃而解。譬如，將這些合作社成建制劃歸農協，或者，合作社以基層農協為其單位會員，就比較容易解決“所有制缺位”的問題。

欲加強農協地位，必先充實其法人財產，在改革的起步時期尤其如此。除了上述“收編”合作社的措施之外，還可從農村集體土地中劃出適當比例的“公地”，由農協支配，以其出租收入支持社區組織的運行。在傳統社會條件下的宗族自治，不是也有類似于“公地”的制度安排嗎？農協也應當是村辦企業權益的合法持有者。另外，原來“公社”一級的“集體”資產，在“社改鄉”過程中，似乎不知所終，其實大都紛紛演變為鄉鎮政府所有或實際控制。如果按照一些學者的主張，撤銷鄉級政府建制，縮編為鄉公所，則應有一些鄉鎮財產“物歸原主”，由農協代領。在縣鄉機構改革中，如農技、農機、農經之類的所站，也可以精簡整頓后整體劃歸農協，或成為個別“收編”的對象。最后，既然已在考慮減持國有股以充實社會保障基金的問題，那么，國有資產凈額當中屬于歷史欠賬的部分，除了包含國有企事業原有職工的應提未提的養老金之外，還有在農業統購統銷和工農產品剪刀差的體制下所轉移的巨額農村積累；所以，也不妨在國有資產凈額中劃出一定比例，由全國性農協持有，以加強其行業協調實力。這樣做，并無私有化之嫌，還有助于國有企業改革。至于劃出比例的確定，并不需要太精確，好比是“肉爛爛在鍋里”嘛。

政府以立法方式，賦予農協一定的專營權，隱含地換取農協在行政上必要的合作。譬如，現行的糧食、棉花和化肥、農藥等專營權，如果還要有所保留，就可以賦予農協，至少也要確立農協的主渠道地位。臺灣的經驗可資借鑒，在那里，“農會經收三分之一的生產稻谷，分配五分之四農民使用的肥料。農會辦理農業推廣計劃?！倍_灣“政府”的農業改進計劃透過農會達與農民。臺灣“政府”的責任減輕至僅限于政策制定和輔導監督，而將實際執行之責任交付農會]。目前臺灣農會開展的四大業務，供銷?包括供給、運銷、倉儲、加工、制造、運輸等′、信用(包括存款和放款?、農業推廣?包括家政改進，農事指導等μ、家畜保險ò包括疾病預防、疾病治療、死亡賠償¤等，深入和帶動千家萬戶。

農協有此實力，很大程度上就可以市場化運行。而國家在農村的財政收入，也可以通過農協完成。當然，農村稅費本身有一個改革問題。釜底抽薪的辦法，是大力精簡稅費[]，在歸并之后，也盡量不要直接針對農民個人收取。此外，政府的法定義務，如農村基礎教育，應由財政確保，不應成為農民的負擔。這樣農村的官民矛盾可以大為緩解，原來村委會的那種不尷不尬的苦衷，可望消解于無形。至于村委會的名義是否保留已經無關緊要?？蓪⒋逦瘯鳛榛鶎愚r協的常設執行機構，以在較大程度上兼容于現行的《村民委員會組織法》；也可將村委會變成農協的一個內設的社區服務部門，不再直接由選舉產生；或者完全取消村委會，最多只設一個禮儀性的村長。

為免農協重蹈傳統農村合作社的覆轍，社團民主非常重要。與大陸具有基本相近的歷史文化背景的臺灣，其農會最早產生于1899年。日本殖民統治時期，農會會長和重要職位，多為各級行政長官兼任或者委派，農會成為殖民政府控制農產品的半政府機構。有研究者指出：“因長期受日據政府的控制，一切以統治國家的利益為依歸，而使其組織和會員關系脫節。以致會員與對農會的業務漠不關心D]。1949年，臺灣農會和合作社兩大農民組織合并之后，農民組織被地主、商人和退職政府職員把持。和退年的一項調查表明：當時有一半以上的農會會員不知農會為誰所有，回答農會為農民“自有”的只有一人。?óD?年，美國教授安德森提交考察報告后，農會被改組，中心內容就是廢除了指派農會干部的做法，使所有會員代表，農業小組正副小組長、理事、監事以及業務主管、總干事，都由農會成員以直接或間接選舉產生?！芭_灣農會的真正發展是在úéú?年……將農會交由農民控制，因而會員人數急劇增加，業務數量逐年擴展”e]?，F在，臺灣的“農會法”規定了自上而下的農會選舉制度、規定了各級農會會員代表中，應有三分之二以上為自耕農、佃農及雇農。理事及監事會要有三分之二為佃農和自耕農。臺灣農業發展和鄉村建設的這些經驗教訓，非常值得我們注意。

村治不僅僅是田間地頭的事情。如果僅僅通過村民自治的渠道，尚無法把農民的利益反映到諸如“入關”談判這樣的決策過程中去。農協組織，或農協參與的組織卻可以起到這樣的作用。以澳大利亞農場主聯合會中谷物委員會下屬的小麥管理委員會(也稱小麥局?為例，法律規定設立一個由èá人組成的理事會，其中主席一名(必須是小麥種植者?，澳大利亞聯邦政府代表一名，小麥種植者代表ú名（每州一名），由聯邦初級產品能源部任命的專家代表′名，其中一名必須是小麥種植者代表。這個理事會的成員由澳大利亞谷物委員會推薦，聯邦政府初級產品能源部部長任命。如果部長認為谷物委員會推薦的成員不合適而不予任命，則由谷物委員會重新推薦。對小麥管理委員會理事會的成員，部長只有任命權，沒有推薦權?]。

農協的層層組織，自下而上，不宜采取“民主集中制”，而應發展類似“聯邦制”的組織形式，借助各種紐帶包括企業集團式的股權或契約紐帶，聯為一體。這類網絡化組織的產生與發展，將大大拓展中國農民生活的公共領域。如哈貝馬斯在分析十八、十九世紀歐洲國家政治民主化進程時，特別強調了這一時期資產階級各類自治組織的作用。他認為，資產階級公共生活在促使歐洲國家公共權力與社會權力的分離，培育資產階級主要的民主原則方面功不可沒?]。就我國的實際來說，現有工會、青聯、婦聯、工商聯等全國性群眾組織，而農民作為中國最大的一個階層，也應當有自己的組織在中央和地方各級決策過程中反映自己的訴求。所以，村治整合的要義，不止在基層，更在基層之外，必將有力的促進不同層次的社會主義民主建設。