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村民自治的功能及其合理性開宗明義，針對當前出現的對村民自治的疑慮[1]，筆者試圖在本文中指出，在國家已經過十年試行而正式頒布實施《村委會組織法》的現在，最為重要的爭論不再應該集中于是否實行村民自治這一政策判斷上（當然，這并非是說不能再就此一政策發表不同甚至截然相反的意見），而應集中注意在村民自治的框架下，針對中國農村的特殊實際，設計出富于政治技巧的村治裝置。以下筆者來說明以上立論。

一、村民自治的緣起與功能

可以認為，村民自治源自兩方面的原因：第一，聯產承包責任制的成功，不僅大大提高了農民的經濟收入，發展了農業生產，而且根本性地改變了時期形成的農民與國家關系。國家從經濟改革的成功中很容易推論出政治改革的經驗，即：調動農民自身的積極性對于辦任何事情都十分關鍵，國家在政治上的“無為”可能也如經濟上一樣有助于問題的解決。此種思潮與國家層面的民主化傾向相結合，就為村民自治的產生提供了政治基礎。第二，與聯產承包責任制的成功不相協調的是農村社會治安狀況和公共建設事業大幅滑坡，以“政社合一”為基礎的逐步空殼化，如何在政治上重組農民成為八十年代初十分緊迫的問題。而聯產承包責任制的成功和農村社會矛盾非國家指向的特征，就使民主化的選擇具有了合理性[2]。從以上意義上講，我國選擇村民自治的確具有很大的偶然性[3]。

但是，一旦村民自治作為政策選擇被強制實施后，其自身被構建的合理化因素即日漸增長，正是這些因素的增長，使得當前村民自治在外部經濟社會背景發生很大變化的情況下依然具有強大的生命力。擇要言之，第一，轉型時期，因為意識形態控制能力的弱化，鄉村組織普遍出現了不良行為，并進而降低了行政效果。從村民方面講，他們具有內在監督約束鄉村組織的愿望，從國家方面來說，他們具有提高鄉村組織行政效率的要求，最終，村民的愿望與國家的要求在民主化方向上不謀而合[4]；第二，鄉村民主化有利于形成社區公共權威，提高社區資源動員能力[5]，降低國家與分散農戶的談判成本（如收取稅費的成本）[6]。

判斷當前鄉村民主好壞的根本標準并非其價值取向而是其實際功用。在村民自治產生之初，因為相對較為寬松的經濟社會環境，價值取向的因素容易取得主導地位。自八十年代末以來，農村經濟社會形勢一直較為緊張，過去孕育在鄉村民主制度中的一些并不顯眼的功能合理因素開始替代曾經最為引起外界（包括理論界）關注的價值合理因素。換句話說，今天的村民自治與八十年代初的村民自治之間其存在的合理性，事實上已經發生了靜悄悄的轉換，“偶然”實行的村民自治正逐步被構建為必然性的合理存在。因此，當前判斷村民自治合理性本身的依據，即是村民自治能否通過構建而形成適應當前中國轉型時期和農村特殊背景的系列功能以及這些功能的實際效用。

僅就前列兩大方面的功能來講，理論上是不成問題的。真正的鄉村民主必然將鄉村組織置于村民群眾的直接監督之下，鄉村組織諸如暴力行政、吃喝貪占、不負責任行為等等都會受到自下而上、無所不在的約束而不至發生。相關地，鄉村組織行為的合理化，可以減少村民群眾的不滿，密切干群關系，在此基礎上，鄉村干部從事公共事業和公益事業建設，也較容易贏得村民的信任。不僅如此，僅僅是通過鄉村民主，特別是民主決策和民主管理，即可形成一個公共權威，這種公共權威可以較為理性地認識共同利益，約束少數不顧共同利益者的違規行為，從而使得舉辦公共事業乃至收取稅費都有可能變得容易。而就實踐來說，在農村基層民主發展較好的地區，鄉村組織不良行為的減少和村民自己積極舉辦公共事業的例子不勝枚舉[7]。當然，民主功能的顯現有賴于特定的民主條件和實施措施。問題并不在于當前的村民自治實踐是否已經普遍具備了以上兩大功能，而是村民自治可能有重大潛力來實現以上兩大功能。但是，鄉村民主并非沒有負功能。以村民自治為例，即使村民自治可以真正表達村民群眾的意愿，我們又有什么理由認為村民群眾不會以集體意愿的形式來表達出對鄉鎮行政的反抗呢？其實更為關鍵的是，當前國家總體經濟形勢不佳，?┐逕緇岱⒄狗αΓ┐遄謐濉⒆誚淌屏δ酥劣詿諫緇嶁災實耐嘔鍤屏Χ加鋅贍芾么迕褚庠咐純咕芄業暮俠硪蟆R虼耍飫锏墓丶⒉輝謨詿迕裼蟹褡暈易櫓鵠唇餼鱟約何侍獾哪芰Γ譴迕窨贍蘢櫓鵠聰源踔粱咕芄業男姓蟆?nbsp;這樣一來，盡管單個農村社區內的抗拒力量很難相互串聯起來構建成為反對國家政權的整體力量，但是，僅僅單個村莊的消極抗拒即足以使國家在農村推進現代化的努力非常困難。簡言之，在中國現代化的進程中，失去了村級組織對國家行政要求的積極響應，國家還有何種辦法來解決非辦理不可的政務問題。正是村民自治本身可能具有的此種負功能，令諸多學界人士和政界官員產生了疑慮與擔憂。

如何在村民自治正功能與負功能之間進行取舍，關鍵不在于理論爭論，而在于政策設計，因為不同的政策設計，可能會導致完全不同的功能效果。或者說，當前鄉村治理的關鍵在于通過具體的政策設計，來發揮鄉村民主化的好處并限制其缺陷。當然，這是一個所有論者都可以認識到且希望能夠有所突破的問題，然而奇怪的是，恰恰是這一重要的工作至今少有人做。

構成村民自治正功能與負功能的內在機制并不相同，即是說它們并非一塊硬幣的兩個面，而可能是兩塊硬幣的一正一反面，良好的政策設計有可能同時讓兩塊硬幣置于正面。有否既可以動員農村社區資源，又可以連結鄉鎮政權的鄉村民主化之路？或者，能否設計或試驗一種既可以保持民主化的好處，又可以保持國家對農村社會控制與滲透能力的村民自治形式？張靜在介紹法團主義時，曾提出并介紹一種她稱之為“政行合一體制”的集結了管制（控制）和政治（利益表達和爭取）兩種功能的“組織化”團體的運作模式[8]，王穎通過調查發現，若能得當利用傳統文化與政治意識資源，就可能創造性地構建一種“利益分享合作組織”[9]，中國具有數千年傳統，具有豐富的人文社會資源，為什么我們就不能從這些方面創造性地通過設計一個智慧的政策方案，來實現村民自治正與反面雙重功能的得兼呢？

筆者并不反對在村民自治框架以外討論鄉村治理問題，但是，倘若對村民自治本身沒有深入的認識，或者未將村民自治本身可資利用的空間一一利用，就容易犯失之輕率的錯誤，此種意義上，筆者以為大多數研究依然應在村民自治的框架內進行，應先對村民自治本身的各種已經展開的實踐可能性及理論可能性作充分考量。換句話說，在當前鄉村政治研究領域，在當前的政策背景下，關于鄉村政治討論的主題不應該是是否實行村民自治，而應該是如何實行村民自治。

二、村民自治的主要特征

就當前已經展開的村民自治實踐來說，它具有非常重要的三個特征。其中第一個特征與村民自治的緣起和功能相關聯，即它是為解決社區內部事務而產生的，其功能指向具有向內的特征；第二個特征是國家主導，這是與村民自治由國家提供制度支持密切相關的。在中國缺乏民主傳統，政府掌握著較村民多得多的政治經濟乃至組織文化資源的背景下，國家主導為村民自治本身的發展提供了外動力；第三，與中國共產黨在農村的基層組織之間存在著割舍不斷的聯系，且村民自治的正常運作以鄉村干部及村民群眾的傳統政治認知為基礎。以下討論前兩個特征，下一節討論第三個特征。具體地說，村民自治第一個主要特征既與村民自治產生的特殊背景相關，又與村民自治正被構建的功能相關。八十年代初，在國家整個經濟持續增長，農民收入大幅提高的情況下，農民很少有針對國家的不滿，國家也很少感到來自農村社會的壓力。倒是農村社會內部，一方面，的逐步癱瘓，導致社會治安與公共建設事業出現了無序局面，廣西等地率先成立村委會，即緣自處理農村社區內部事務如調解農村矛盾，建設水利設施等等；另一方面，在社會轉型時期，意識形態約束力的降低使鄉村組織出現了行為失序的問題，特別是鄉村干部吃喝貪占行為引起了農民的強烈不滿，農民由此以上訪告狀等形式要求對村級財務進行清理，為清理財務而吸收村民代表參加的作法，事實上也就為民主管理和民主監督作了準備，也就為村民自治作了準備。進入九十年代以后，村民自治雖然因為經濟社會形勢的變動而在功能構建上發生了變化，但是，試圖通過村民自治形成公共權威，以公共權威來抑制少數人的違規行為的方向是不成問題的。即使如稅費收取工作本身，亦可能通過由“包稅制”的形式，將國家要求轉換成村利益，并由村民來討論如何分稅，從而可以有效節省國家的征稅成本并可以有效約束少數村民的不履約問題。而至于村民自治可能產生的針對國家的負功能（消極抵制國家的行政要求），正是在具體設計政策時所應極力避免的。因此，我們可以認為村民自治不僅事實上而且應該指向社區內部，而不應該成為一種壓力集團，將農村基層民主化的力量指向國家。筆者以為，鄉村民主不僅事實上而且必須相對脫離于全社會民主政治，而首先面向社區內部，這不僅是因為農村社區內部需要通過民主的方式來解決他們自己的事情，而且是因為將鄉村民主指向國家，正是在當前國家與農民關系總體狀況較為緊張的背景下，村民自治容易產生負功能的關鍵。或者說，功能向內的村民自治本身就已經具備了足?壞拇嬖諍俠硇裕庵趾俠硇雜Ω謎竊詰鼻爸泄囟ū塵跋路⒄夠忝裰韉暮俠硇運凇?/P>

在村民自治對國家民主化的作用方面，雖然“自下而上的演進不能代替自上而下的變革，‘非國家’層面的群眾自治也不能代替國家層面的民主憲政”[10]，但在中國數千年的封建專制傳統下，村民群眾若能夠將自治事務通過民主的辦法管理好了，難道不可以訓練占中國人口70％的農民的民主能力，提高他們的民主素質，使他們逐步為將來的國家民主作些準備嗎？如果占70％的農民沒有在基層的訓練，就難以想象國家層面的民主如何可以開展，國家憲政何以立基。也就是說，具有對內功能特征的村民自治通過自我管理、自我教育和自我服務，可以額外地為國家層面的民主化作些非常有益的準備工作，我想到時恐怕正是這些準備工作，可以為民主憲政的展開打下牢實的根基，此其一；其二，村民自治盡管是功能向內的，但村民自治具有功能向外的溢出效應。此種溢出效應一方面可能構成對國家行政任務的抵制（如前所述，這是應在政策設計中著力克服的），另一方面又使農民可以有力抵制與監督上級行政對農民的濫攤派與不廉潔行為，這種抵制與監督本身具有使農村民主由村級向鄉鎮再到縣級擴展的希望。村民自治的第二個主要特征即國家在農村民主化進程中的主導作用。我國實行村民自治，雖然最早來自農民的創造，但最終起作用的是農民的政治訴求與國家的想法不謀而合。從西方實行民主的歷史看，其民主制度大都是民眾強烈要求甚至通過人民起義來獲得的。與此十分不同的是，在中國，國家試圖通過發展基層民主來推進農村社會的發展，具體地說，國家試圖借助來自農民組織起來的力量，遏止鄉村組織中的不良勢力與不良行為，以形成國家與民眾聯合夾擊“地方”的態勢[11]。從國家在農村實行村民自治的真實意圖來講，國家在選擇鄉村治理方式時，已經意識到民主的辦法可能是治理效率最高而成本最低的一種，實行民主化的治理，不僅有利于節約國家財政資源，而且有利于遏制鄉村組織不良行為，提高農村社區資源動員能力，密切干群關系。從國家主導并強力推行村民自治的實踐后果來講，村民自治訓練了農民的民主能力，提高了農民的民主素質，提高了農村對國家的談判能力，在有限的程度上減少了農民的被剝奪。而最為關鍵的是，無論國家主導的推進村民自治的起始目的如何，一旦基層民主得以推進，村干部本身的合法性便會自然而然地由任命向選舉轉換。因為農民民主意識的被喚醒是一個不可逆的過程，國家主導的基層民主所喚醒的民主意識將使得村干部權力的選舉合法性唯一化了。進一步說，從國家民主化的順序來講，之所以國家首先選擇且事實上?丫曬κ導諗┐宓幕忝裰鰨飫錈嫻囊桓鮒匾蚴喬耙崖奐暗拇迕褡災喂δ芟蚰詰奶卣鰨源迕褡災慰梢怨δ芟蚰冢鐘肱┐宓賾螄嘍苑稚ⅲ┟襝嘍源科櫻塹納緇嵴我笙嘍韻質島圖虻ッ芮邢喙亍V苯亓說鋇廝擔蛭┐宓賾蚍稚⒑團┟癖舊淼娜踝櫓裕┐寤忝裰骱萇儆鋅贍芐緯晌攵怨業睦嬉蟆4迕褡災尾荒芐緯啥怨儀看蟮淖櫓沽Γ餼褪構以謔敵寫迕褡災問保廊豢梢砸讕菹執舊淼墓媛衫粗韉脊業姆⒄埂4幽持忠庖逕轄玻以諳執討幸竦米愎壞惱沃鞫裕渲鞫拿裰靼才懦舜迕褡災危淥寄巖韻胂蟆R簿褪撬擔淥忝婊蛐問降拿裰饕蛭菀仔緯汕看蟮募鵲美婕藕筒看蟮募鵲美婧羯寺闥塹睦嬉螅也壞貌晃媒ㄉ璞舊淼墓媛桑ナЧ以諳執ㄉ柚械惱沃鞫浴O勻唬庵智榭齠雜詡庇迪窒執鬧泄斕既死唇玻撬撬輝傅摹?nbsp;歸結以上討論，筆者希望說明兩點意思：第一點意思是，國家支持農村基層民主的原因是在農村民主化的進程中，國家可以起主導作用。即一方面是國家可以通過村民自治來實現對農村的有效治理，一方面是農村基層民主一般不會在政治上對國家現代化戰略構成太大的壓力；第二點意思是：農村基層民主本身必然徹底改造農村社會的權威基礎，正是這種權威基礎的改造，不僅會迫使國家進一步提高政治制度化的程度，而且會有益于國家政治滲透能力本身的改善與加強。從前面對國家在農村基層民主中的主導作用及其原因的分析來看，國家在農村基層擴大民主是一種精心安排，而并非盲目行事。也就是說，國家主導的村民自治并不排除政治制度化和國家一體化的目標，相反，在市場經濟條件下，時期依靠行政指令手段管理農民的經濟基礎與意識形態基礎均不存在，離開了基層民主本身的發展，政治制度化和國家一體化倒是難以想象的。這就是說，政治民主化不僅是政治現代化的指標而且是政治現代化的基礎。

也許問題并非民主化本身，甚至并非政治現代化本身，而是當前的中國是否具備實現政治現代化的經濟社會條件。在當前中國正處于經濟社會轉型的背景下，試圖在國家層面來作政治現代化的全面考慮，特別是盲目擴大政治參與，可能產生“在政治與經濟的互動過程中，由不適當的政治改革操作失敗而產生的政治改革失敗”，進而可能“引發全社會的動蕩”，但筆者不認為政治改革失敗“最有可能發生在鄉村社會”[12]的判斷，而是認為只是在鄉村社會，若具體措施得當，其政治參與的擴大可能帶來政治制度化和國家對農村社會滲透能力增強的雙重后果。換句話說，與當前國家政治現代化尚不具備條件相比，鄉村社會或許可以走在前面。而無論鄉村政治現代化的可能性有多大，村民政治參與擴大可以帶來的好處以及國家控制這種好處的能力應該是不成問題的。

三、鄉村民主研究中有待進一步引起注意的問題

在推進村民自治中必須充分考慮兩個問題：第一個問題是，民主化能夠解決國家對鄉村社會的滲透能力嗎？與此一問題密切相關的第二個問題則是，隨著民主化本身的推進，無論農民還是鄉村干部都會在政治認知上發現轉換，這種轉換既是實行民主的必然后果，也是村民自治中的不可預測因素。也即，推進農村民主化帶來的政治認知變化可能使現存的國家對農村社會的滲透與控制手段失去效用。

要解決第一個問題，就必須對村民自治本身緣起的兩個階段作清晰的區分。如前所述，在農村經濟社會形勢較為寬松的背景下，民主化的價值取向較容易引起國家的認同。隨著農村經濟社會形勢的日趨嚴峻，以價值認同為主導的村民自治主張及措施顯然已經不能適應形勢的需要，能否在帶有濃重價值取向和意識形態色彩的農村基層民主化進程中找到可以建構的合理化因素，從而實現由價值主導向功能主導的合理性轉向，成為村民自治制度能否生存下來的關鍵。恰恰九十年以來，在農村干群關系日趨緊張，農民負擔居高不下，鄉村組織吃喝貪占屢禁不絕的嚴峻形勢下，自下而上的民主有可能成為約束鄉村干部不良行為的力量，這就是國家在九十年代農村經濟社會形勢漸趨緊張的背景下，反而借重來自農村民間力量的原因。也就是說，國家對農村基層民主的主導可以劃分為兩個階段；即八十年代以價值合理取向為主的第一階段和九十年代以功能合理取向為主的第二階段。

與國家主導村民自治兩個階段的區分相關，理論界在研究村民自治的進程中，也存在著認識上的逐步深化。在九十年代以前，理論界之所以對農村基層民主寄以厚望，大都有一種強烈的價值關懷在里面，與此相關的專題研究強烈希望在推進國家層面民主的同時，推進農村基層民主，還權于民，以體現社會主義的人道主義和民主主義。但進入九十年代以后，隨著國家對農村基層民主的功能合理性轉向，理論界開始出現分化；一部分學者堅持認為基層民主的價值第一性，他們難以適應國家在民主價值取向上的實際倒退；另一部分學者注意到了國家的功能轉向，開始進而站在國家立場（中國現代化的立場）來理解國家的功能轉向。但這部分學者中又出現了進一步的分化，其中的一些人面對日趨嚴峻的農村形勢，主張國家必須建立強大的行政能力，以在轉型時期有效控制農村社會，事實上即是對過去民主化的方向進行批判。注意到國家功能轉向的另一些學者則試圖通過對農村民主制度的修補，來滿足國家功能轉向的需要，這種修補的實踐杰作是村民代表會議與村務公開制度的全面推開。筆者以為，當前主張村民自治的學者，應盡快實現由價值合理論向功能合理論者的轉向，或者說，當前鄉村民主研究者中的大部分人應全力解決村民自治的負面溢出亦即國家對鄉村社會的滲透能力問題。

就第二個問題而言，即便在當前主張鄉村民主化的功能合理論者當中，也存在對農村民主化可能遇到的困難估計不足的問題。當前一些農村基層民主搞得比較好的地方，在監督約束鄉村干部和提高社區資源動員能力方面，村民自治起了相當作用，而在針對國家的抗拒方面，村民自治卻較少有負面影響。與此相關，有些論者樂觀地認為，當前村民自治所必須解決的關鍵問題是聽從彭真的告誡“不要給村民委員會頭上壓的任務太多，否則會把它壓垮”[13]。這種對村民自治可能產生針對國家任務的負面影響估計不足，并非沒有事實依據，而的確是那些村民自治搞得好的農村普遍存在的現實。但問題在于：為什么會存在這種現實？其內在依據如何？能否一直延續？顯然，這些問題在相當部分站在村民自治功能合理立場上的學者中并未引起重視。展開來說，即在當前農村基層民主的法律框架下，村黨支部對村委會領導的合法性及具體措施何在？鄉鎮行政如何可以指導村委會服從自己的行政命令？村民及村委會干部是否在將來依然認為來自鄉鎮的行政命令是合法的，村委會干部必須服從鄉鎮的命令，或者村支部書記作為“一把手”可以干預村民自治事務，并要求村委會干部依黨支部的指示行事嗎？

從某種意義上講，當前某些村民自治搞得比較好的地方，之所以可以成功地避免村民自治負面影響而得到村民自治的好處，除與一些特定的區域環境相關以外，更與當前在鄉村干部和農民群眾中普遍存在的由遺留下來的政治認知密切相關，正是這種遺留下來的政治認知因素為當前村民自治中并無法律依據的種種非正式制度安排提供了合法性資源，以致于鄉干部按照慣例去指揮村干部，村干部按照慣例去服從鄉干部，而村民則對村干部執行鄉干部的指令習以為常。但是，農村基層的民主化會不會破壞這種并無法律依據的慣例？人們民主意識的增強，民主能力和民主要求的提高，會不會徹底改變當前維持村民自治正常運作的傳統政治認知基礎這一暗含前提？而一旦遺留下來的諸多鄉村干部特別是村民群眾的政治認知發生了根本性的改變，則不可逆轉的權利意識就完全有可能讓當前那些在鄉村干部與村民群眾慣習中運作正常的鄉村民主構成為針對國家能力的挑戰，在如此情況下，村民自治以及鄉村民主還“能走多遠”，就可能真正成為疑問了。構成對村民自治挑戰的因素很多，在這里重點列舉的當前村民自治中群眾的政治認知基礎，顯然就是一個十分重要的課題，但筆者竟然沒有發現有人較為系統地對此一問題做過研究，僅此一點，即應引起鄉村民主論者的足夠重視。

因此，站在國家主義立場的鄉村民主功能合理論者，必須在當前的轉型時期，密切關注鄉村干部特別是農民群眾政治認知的變動狀況與趨向，對構成當前鄉村民主正常運作基礎的一些因素保持足夠的學術敏感性與問題意識，切切不要帶有先入為主的偏見，而應在對事實材料有足夠敏感性的基礎上分析判斷各種可能性。即要善于發現具體政策設計的不足并善于總結在調查中發現的有助于進一步改進和完善鄉村民主制度的實踐經驗。