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摘要:稅費改革及農業稅取消之后，在財政短缺的壓力之下，部分鄉村為減少村級支出，出臺了撤銷村民組長的制度安排。但在目前的制度環境下，實施撤銷村民組長這一強制性制度變遷的條件尚未具備。若勉力為之，則會導致制度變遷成本過高、基層治理弱化、村莊本土資源遭受破壞等問題。在農村社會發生根本性變遷之前，“大組長，小村部”的鄉村治理模式更有利于農村發展。完善村組制度，健全村級組織，應該堅持財力支持與村治改革雙管齊下、現代性與傳統性互相交融、思想工作與激勵機制相得益彰三大原則。

關鍵詞：組長；村治改革；制度變遷；熟人社會

筆者于近日走訪了湖南省洞庭湖區的部分鄉村，發現了一個非常有意思的問題：自農村稅費改革及農業稅取消之后，一些鄉村為緩解財政窘迫的局面，于近兩年紛紛采取了撤銷村民組長的措施，以減少村級財政支出。但令人疑惑的是，一些地方在撤銷了村民組長之后，時隔不久又恢復了村民組長制度。如此反復了好幾次，卻始終沒有能夠讓村民組長“消失”。撤銷村民組長產生了哪些問題？村民組長為何屢撤不“消”？中國鄉村治理模式的的未來走向如何？這些問題促成了本文的研究。

一、撤銷組長產生的問題

一些鄉村為了節約村組干部的報酬，減少村級財政支出，實行村組合并，撤銷村民組長，由此產生了一系列問題。

（一）制度變遷得不償失

制度變遷能否獲得正收益是衡量制度變遷成功與否的重要標準。理想村級組織必須是運作成本最低、運作效率最高的村級組織。[1]而調查發現，部分鄉村在推行撤銷村民組長這一強制性制度變遷時，所導致的結局卻是負收益。

F村的一位老支書曾給筆者算了一筆“帳”。從村組干部的工資支出來看，若把村民組長撤銷，則至少需要6名村干部（包括1名會計）才能夠比較好的管理本村事務。每一位村干部的工資平均為3500元/年，那么6名村干部的工資總支出則為21000元/年。此外，該老支書還告訴筆者，在撤銷村民組長的情況下，因各農戶農田用水時缺乏監督而產生的水資源浪費大約為15000元/年（該地區普遍實行集體灌溉，每畝地每年需交水費20元）。把村干部的總工資和浪費的水資源價值這兩項加總，總成本為36000元/年。

而在設立村民組長（F村共有13個村民小組，每名組長的報酬為1000元/年）的情況下，則只需要3名村干部管理本村事務就足夠了。此時村里的年工資總支出為23500元（13名村民組長的總工資與3名村干部的總工資之和）。同撤銷村民組長的情形相比，設立村民組長時村里每年運行的總成本可以節約將近12500元。

由此可見，部分鄉村撤銷村民組長是“好心辦了壞事”，不僅沒有減少村里的支出，反而使鄉村財政狀況進一步惡化。

（二）弱化鄉村基層治理

實行稅費改革及取消農業稅之后，鄉村收入進一步減少，其自身運轉及控制能力大大削弱。此時的鄉村治理結構應該以“強村”為取向。[2]若再撤銷于鄉村治理中充擔重要角色的村民組長，無異于“雪上加霜”，將鄉村基層治理進一步引入困境之中。這主要表現在兩個方面：

1.鄉村公共產品供給削弱

農村公共產品為農業發展、農村建設提供了重要的物質基礎。村民組長作為農村公共產品的重要供給主體之一，在其中發揮著獨特的、不可替代的作用。他們為農村經濟與社會發展提供了大量的公共服務，如技術培訓、種子定購、農作物病蟲害防治、組織農村水利建設等等。在農村與城市非均衡發展的情形下，國家對農村公共產品的投入嚴重短缺。而且，稅費改革及農業稅取消之后，縣鄉政府更會以此為理由不向農村提供公共產品。此時，若撤銷村民組長，必將再次削弱農民的合作能力，再度破壞農村本就脆弱的“造血”機制，對鄉村建設產生極大的負面影響。

2.農民利益表達渠道中斷

農民利益表達是農民群體爭取和維護自身利益的前提。在特定的語境下，它不僅是農民致富與農村發展的重要條件，同時還是農村社會的一種“穩定劑”。對于教育文化程度普遍較低的農民來說，具有一定“代言”功能的村民組長（上傳下達，反映農民的心聲和需要）長期以來成了農民寄托希望之處。撤銷村民組長，也即等于中斷了農民的利益表達渠道。此時，農民只有通過上訪等非正常化的手段（但卻可能是合法的途徑）來爭取和維護自身利益。長此以往，必將造成社會關系日益緊張，威脅農村乃至整個社會的穩定。

有人認為，撤銷村民組長以后，農民仍然可以向村干部們反映意見和問題，其利益表達渠道仍然暢通無阻。而筆者卻不以為然，因為：一方面，撤銷村民組長之后，村委會干部必須直接面對眾多農戶，再加上農村工作本身的繁重性和復雜性，村干部根本就不可能有多少精力和時間去處理農民的意見和訴求；另一方面，村委會雖然不是政府，村干部雖然不是官員，但是許多村干部的“官僚化”傾向卻比較嚴重，對村民愛理不理。因此，當村民向村干部反映意見時，很可能如某位村民所說“……光靠村干部是不行的，他們才懶得管……”。

（三）擾亂村莊和諧秩序

鄉村社會在漫長的歷史演進過程中，逐漸新成了一個個或大或小的聚落（也即是我們常說的自然村）。我國的村民小組大多依自然村落而建。在很多鄉村地區一個自然村往往就是一個村民小組。而撤銷村民組長，把各個村民小組合并到一起，由地域、空間上的變動導致了村莊原有的和諧秩序遭到破壞。

1.增加村民交往成本

在一個村民小組或自然村落之中，村民們世世代代生活在一起。這就決定了村民小組事實上不僅僅是一個行政建制，而且是一個真正的熟人社會。在這個熟人社會里，血緣和地緣把村民們“捆綁”在一起，他們共享一種村落文化，共同參與人情往來，由此獲得一種相互認同感和歸依感。村民小組合并之后，村民往往難以適應由“熟人社會”向“陌生人社會”的轉變，村民之間的相互認同感被大幅度削弱，村民之間的交往成本也就隨之增加。

2．稀釋村莊本土資源

如前所述，在村民小組這一熟人社會中，村民們世世代代共同生活起居，由此產生了共同的聚落意識和文化觀念（我們可稱之為村莊的本土資源）。這種聚落意識和文化觀念在鄉村社會的生活和穩定中發揮了重要作用。而撤銷村民組長、合并村民小組就改變了村民已經習慣的各種資源的活動范圍，破壞了本就比較稀缺的村莊本土資源,擾亂了其固有的和諧秩序。[3]其結果將不利于農村的穩定與發展。

二、村組制度的歷史詮釋

20世紀70年代末80年代初，村委會和村民小組制度在中國廣大農村社會普遍建立。在筆者看來，村組制度在中國的建立固然有其現實基礎（從根本上說，中國農村的現實狀況也是歷史長期發展的產物），同時更是有其內在的歷史邏輯。

（一）保甲制是其基本歷史淵源

保甲制度產生于中國古代封建社會，是利用家族制度和倫理觀念建立基層行政機構，進行統治的一種社會管理制度。它的本質特征是以“戶”即家庭為社會組織的基本單位，以一定的戶數組成甲，再由甲組成保。雖然各個朝代、各個時期的保甲制度不盡相同，但其結構與組織形式大體相當。自宋朝以后，歷代封建統治階級都利用保甲制度來維護和強化其對地方基層的控制。在筆者看來，保甲制的產生不僅有著深厚的經濟根源，而且還有其政治上的需要。

1.小農經濟是其經濟根源

分散性是自給自足的小農經濟的基本特征。在一個個分散的經濟體之中，人們世世代代共同生產，共同生活，“日出而作，日落而息”。因為能夠自給自足，他們很少甚至從來不和外界交往，由此而形成了各具特色的自然村落。正是這些分散的自然村落為保甲制度的實施提供了必要性和可能性。在眾多地方，保甲制度正是基于這些分散的經濟體而建立的。

2.國家控制是其政治根源

從政治上看，保甲制度的推行是為了滿足統治階級穩定社會、鞏固政權的需要。統治者在基層社會設立保甲，將國家的觸角伸到基層，在社會最基層形成一道嚴密的監視網，有利于“察言觀色”，掌握民情，并隨時應付社會動亂，從而達到“可為增進地方行政體系整肅之方，故其目的，將使無一家無一人不得其治焉。”[4]

所以，在經濟和政治這兩方面的因素的作用下，保甲制的產生也就有其必然性了。此外，保甲制度雖然主要是靠行政權力強制設置的，但統治者在設立保甲時也往往要考慮地緣、聚落因素。

（二）生產隊制是其直接歷史淵源

建國初期，為了舉全國之力加快經濟發展，“早日實現共產主義”，國家在廣大農村設立，建立生產大隊。和生產隊制度在中國的建立，主要有以下兩個方面的原因：

1.蘇聯模式的影響

二戰結束后，蘇聯因其在戰爭中的巨大貢獻及其在社會主義經濟建設中所取得的驕人成就，順理成章地成為世界社會主義陣營的“領頭羊”。在蘇聯掌握社會主義政治、經濟和話語霸權的情況下，中國作為世界社會主義陣營中的一員，在經濟建設、制度設計方面也不可能不受到蘇聯模式的影響。及其下設的生產大隊制度作為社會主義計劃經濟體制下的基本政治制度，也就自然而然的被移植到了我國。當然，這種制度移植在較大程度上是由統治階級的偏好及其意識形態所推動的。

2.發展經濟的需要

建國初期，由于長期的戰亂及統治的腐敗，舊社會留給廣大人民的是一幅千瘡百孔、滿目瘡痍的爛攤子。此時，大力發展經濟、為實現共產主義提供強大的物質基礎是擺在黨、國家和人民面前最緊迫的任務。及生產隊制度在蘇聯實踐了多年，已充分顯示出其在經濟發展中的優越性，如決策效率高、力量集中等等。在當時的情況下，在農民自愿基礎上建立和生產隊，客觀上推動了國民經濟的恢復和發展。當然，和生產隊制度在中國存在的時間并不長。改革開放以后，與計劃經濟體制相適應的隨之解體，而原來的生產大隊和生產隊制度也就演變為村委會和村民小組制度。

考察中國基層組織制度演變的歷史過程，我們可以發現：一方面，保甲制中的“甲”、生產隊制中的“生產小隊”和村組制中的“村民小組”大多依自然村落而建。在沒有發生大規模社會流動的鄉村，許多的村民小組就是以前建立的“甲”和“生產隊”的“遺址”（也就是說，以前建立“甲”和“生產隊”的自然村落后來又演變為村民小組）。這就說明，保甲制、生產隊制和村組制具有很強的同構性；另一方面，作為在不同時代背景下產生的這三種制度，它們在性質、功能上又有較大的區別。筆者認為，保甲制側重于“控制”，生產隊制側重于“生產”，而村組制度側重于“服務與管理”。同時，雖然這三種制度在性質、功能上各自有所側重，但他們都具有“穩定”的功能，充擔著基層社會的“穩定劑”。

由此可見，我國的村組制度不僅具有穩固的現實基礎，而且還擁有深厚的歷史淵源。正是這種深厚的歷史淵源，使得它在中國鄉土社會的土壤中茁壯成長，并一直保持著旺盛的生命力。

三、組長為何屢撤不“消”

目前，部分鄉村為節約村級財政支出，緩解財政困境，試圖實施撤銷村民組長這一強制性制度變遷。但眾多地方卻是無功而返。究其主要原因：

（一）制度變遷與基層需求的矛盾

由政府主導的強制性制度變遷，其成功的前提是該項制度必須符合社會群體的需要，否則便會導致制度供給的低效甚至無效，對社會發展造成極大的破壞。

1.實踐證明農民需要組長

村民組長制度作為我國農村基層的一種制度安排，其初衷就是為了滿足農民需要和農村社會發展需求的。長期以來，村民組長在農村經濟、社會發展中扮演者重要角色：落實黨和國家在農村的各項方針政策；向上級反映農民的意見和需要；增強農民合作能力，發展農村公共事業；為農戶提供生產服務及濟貧扶困等等。實踐已經充分證明：農民不僅需要村民組長，而且迫切期待著組長在鄉村治理中發揮更大的作用！

2.制度變遷扭曲基層需求

我國目前仍然有將近9億人生活在農村。大部分地區尤其是中西部地區小農經濟狀況將長期持續。這是我們目前乃至今后較長時期內最大的國情。在農業人口占總人口的大多數及小農經濟狀況沒有得到根本改觀的情況下，我們的鄉村治理依然離不開村民組長。尤其是在農民自組織程度仍然較低、談判能力依然較弱的今天，更加需要村民組長來維護農民利益、推動農村發展。在筆者走訪的F村，曾有一位農民這樣抱怨：“我不明白他們（指上級政府）為什么想撤銷村民組長……有組長的話，我們有什么問題找人也方便一些……光靠村干部是不行的，它們才懶得管……”。

因此，部分鄉村實施撤銷村民組長這樣一種強制性制度變遷，忽視了農民需求，違背了農民的意愿。而作為一項違背民意的制度安排，其成功的勝算有多大我們可想而知。

（二）制度安排受路徑依賴的制約

制度經濟學理論指出，一個具有正反饋機制的體系，一旦在外部偶然性影響下被系統所吸納，就會產生一種“路徑依賴”。在制度環境沒有發生足夠變動、相關配套措施沒有出臺之時，該制度安排就會沿著其固有路徑發展下去，而很難被新的乃至更優的制度安排所取代。

我國村民組長制度有著幾千年的歷史淵源和將近三十年的實踐基礎，已經深深地扎根在我國廣大的鄉土社會之中。而在目前乃至較長的時期內，我國的鄉村社會性質仍將不可能發生“質”的飛躍。

1.小農經濟狀況將長期持續

如前所述，小農經濟是我國封建社會保甲制度產生的經濟根源。而目前，較大范圍的小農經濟仍然構成了我國村組制度的經濟基礎。雖然我國疆域廣闊，但大多為山區和丘陵地帶，只有部分適合現代化、規模化農業大生產的平原地區。這樣的自然地理條件使得我國廣大地區（尤其是中西部地區）小農經濟狀況將長期持續。即使在某些農耕區已經使用插秧機、收割機等現代農業生產工具，但這種使用大多僅限于小范圍、小規模的使用，無法形成規模效應。小農經濟的分散性并沒有得到較大的改觀。

2．大規模農民流動無法發生

雖然近幾年有大量農民進城打工，但他們大多“離土不離鄉”。在農民享受次國民待遇的情況下，他們中的大部分都不可能跳出“農門”。而且，隨著稅費改革及取消農業稅政策的實施，回鄉種田相比以前稍為“有利可圖”，有較多農民又紛紛返鄉種田，以致一些地方甚至出現了“民工荒”現象。因此，緩慢的城市化進程，長期的小農經濟狀況，消除了短時期內大規模農民流動發生的可能性。而農民無法大規模流動又反過來制約著城市化進程，維持著小農經濟狀況。

所以，在我國鄉村社會環境發生質變、鄉村治理模式得以轉型之前，為了節約區區村民組長的報酬而試圖撤銷村民組長的行為，必將是徒勞無功的。

（三）制度變遷遭受村干部的阻力

調查發現，部分鄉村在撤銷村民組長之后又不得不恢復，村委會干部也是其重要阻力之一。這主要表現在：

1.村干部的工作難度加大

目前，一個村民小組一般下轄農戶約為10-20戶。一般來講，一個村民組長管理這10-20戶農戶是不成問題的。而如果把村民組長撤銷，讓村委會干部直接面對這么多分散的農戶（筆者所走訪的幾個村都有400-500個農戶），就會出現村委會管理幅度過大的問題，讓村干部工作感到非常吃力。C村村委會某委員同筆者談到:“在以前撤銷組長的時候，我們村委會就這么幾個人，工作起來難度比較大。而且農村社會的工作本來就不好做……”。

2.報酬與工作量的不協調

一些地方在撤銷村民組長之后，村干部的工作量加大了，但他們的工資卻沒有得到相應的增加。這導致村干部們心里不滿與失衡。在增加報酬的要求沒有得到滿足的情況下，部分村干部因此而消極怠工、敷衍了事，甚至強烈要求重新設立村民組長。

由是觀之，村民組長制度作為中國特定國情的產物，在目前乃至今后一段時期，仍不宜撤銷。村民組長制度的關鍵問題不在于其“存與廢”，而在于在目前的條件下我們應該怎樣進一步去完善它。

四、村組制度的未來走向

村民組長制度深厚的歷史淵源及其穩固的現實基礎，決定了它在當代中國的鄉村社會仍然具有頑強的生命力。在中國村治變革的大潮中，村民組長制度的未來走向值得我們深入思索。在筆者看來，當前我國村組制度主要存在著兩個問題:一是許多村民尤其是年輕人不愿當組長，使村民組長制度陷入“朝中無人”的困境；二是村民組長隊伍整體素質（主要指文化水平）仍然較低。解決這些問題，健全村民組長制度與村級組織，要求我們重點把握好以下三個原則：

（一）村治改革與財力支持雙管齊下

農村稅費改革及農業稅取消之后，為緩解、擺脫鄉村財政的困境，必須從內外兩方面來采取措施。從內部來看，需要改革、健全村級組織；從外部來看，需要中央和地方政府加大對鄉村的財政支持力度。

1.村治改革宜合村但不宜并組

稅費改革及農業稅取消之后，一方面是減輕了農民負擔，另一方面也使鄉村財政收入大為減少。此時，如何進行制度變革以節約財政支出成為擺在村級組織面前的一個難題。目前，一些地方的做法是，既合村又并組。筆者認為，在稅費改革滯后，村干部免去了許多征收稅費的任務，工作難度有所下降。因而，在條件允許的地方，可以試行合村。而村民小組作為一個自然村，作為一個“熟人社會”，其內在的聯結紐帶比較牢固，則不宜進行合并。

需要解釋的是，這里所講的“合村”并不是為了“弱村”。恰恰相反，它是在對鄉村資源進行重新組合及優化配置的基礎上，達到“強村”的目的。而且，大多數行政村作為一個“半熟人社會”，對其進行合并較之對村民小組進行合并，所必需的“磨合期”要短得多。當然，在“合村”時也必須慎之又慎，要妥善處理好村級財產、債務等問題。

2.加大對鄉村的財政支持力度

如前所述，稅費改革及農業稅取消大大減少了鄉村財政收入。在眾多村級組織本來就債臺高筑的情況下，若國家再不加大對鄉村財政的支持力度，則很可能使鄉村財政進一步陷入“借債—還債—借債”的惡性循環。而且，稅費改革在很大的程度上是依靠國家自上而下的行政壓力推行的。隨著時間的推移，部分鄉村為了增加財政收入，很可能又會以各種名目向農民征收稅費，使農民負擔再度反彈，從而無法走出稅費改革的“黃宗羲定律”。[5]

加大對鄉村財政的支持，應該堅持中央與地方政府分級負擔的原則。中央政府應該負責其中較大一部分（可為50%），省級和縣級政府各負擔30%和20%。對于上級政府用于鄉村建設所投入的財政資金，應該堅持落實到位，堅決杜絕截留、貪污和挪用等現象。

（二）現代性與傳統性互相交融

1.努力引入現代性

歷史就是一個不斷走向現代化的過程。現代化的趨勢與潮流不可阻擋。在當下中國，實現現代化是我們進行社會主義建設的基本目標。農村現代化是我國現代化的重要組成部分。因此，如何實現農村的現代化，更是擺在我們面前的重大課題。

概言之，農村的現代化包括兩個方面的內容，一是“硬件”方面（包括經濟、物質等）的現代化；二是“軟件”方面（包括制度、文化等）的現代化。村組制度的完善是農村“軟件”現代化的重要內容。所以，在完善村民組長制度、改進鄉村治理模式的過程中，我們必須大力引進現代管理方法和經驗，將其“拿來”服務于鄉村建設。

2.適當借鑒傳統性

在中國古代社會，那些年長、有學識而又有威望的族長、士紳在本族乃至本村之中有著重要的影響力。他們能夠有效的聚集本族、本村的民眾，妥善處理族里和村里的公共事務。歷史發展到今天，雖然宗族勢力在很多地方都有所削弱，但自然村落的整體架構仍然保持比較完整。所以，在村民小組這一熟人社會中，當眾多年輕人不愿當組長的時候，我們也可以適當地考慮讓那些富有公益心、有威望而又身體健康的年長者來擔任組長。

當然，傳統并不意味著保守，也絕非意味著“復古”。相反，適當借鑒傳統性有利于更好的引入現代性并促進現代性的發展。而我們的目標就是在努力引入現代性的前提下，適當借鑒傳統，以達到兩者相互配合、相互交融的良性狀態。

（三）思想工作與激勵機制相得益彰

1.加強思想教育工作

市場經濟體制改革在解放與發展生產力的同時，也帶來了“金錢至上”、“個人主義”等一系列負面影響。隨著時間的推移，這些短視行為已經滲透到了鄉村社會這塊“世外桃源”之中，導致一些村民的公益心、責任心的喪失。部分村民因為擔任村民組長“賺不了錢”、“沒有前途”而避而遠之。在這種情況下，對廣大村民進行思想教育，重塑它們的公益心與責任意識顯得尤其重要。

2.建立有效的激勵機制

許多村民不愿意當組長，固然有農村工作不好做，難度較大這一方面的原因，但更重要的原因在于村民組長工作所產生的正外部性太大，也就是說村民組長自身收益大大小于它的工作所帶來的社會收益。所以，破解村民組長“朝中無人”難題的關鍵在于建立一套有效的激勵機制。而這套激勵機制發揮作用的前提在于讓村民組長獲得比較適當的自身收益，讓其自身收益與社會受益達到一定程度的均衡。

綜上所述，基于當前中國農村的實際情況，村民組長制度仍然具有很強的生命力。實施撤銷村民組長這一強制性制度變遷的時機仍未成熟。而“強制性制度變遷的時機選擇關系到制度變遷成本的高低,關系到制度變遷的成敗”。[6]在廣大農村社會（尤其是中西部農業地區）發生根本變遷之前，“大組長，小村部”的鄉村治理模式仍然更有利于農村發展。

注釋：

[1]賀雪峰.論理想村級組織的制度基礎[J].政治學研究.1998.3

[2]徐勇.鄉村治理結構改革的走向——強村、精鄉、簡縣[J].戰略與管理.2003.4

[3]賀雪峰.合村并組一定要慎重[J].中國農村研究網.2003.4

[4]轉引自.陳輝謝世誠.建國初期城市居民委員會研究[J].當代中國史研究.2002.7

[5]秦暉.并稅式改革與黃宗羲定律[J].農村合作經濟經營管理.2002.3

[6]鄧大才.強制性制度變遷方式轉換的時機選擇[J].社會科學.2004.10

[7]賀雪峰.論半熟人社會——理解村委會選舉的一個視角[J].政治學研究.2000.3

[8]費孝通.鄉土中國[M].北京：北京大學出版社.1998.5

[9]盧現祥.新制度經濟學[M].武漢：武漢大學出版社.2004.1

[10]于建嶸.清末鄉村皇權、族權和紳權的聯結[J].探索與爭鳴.2003.3