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內容提要：隨著工業化城市化的發展，經濟較發達地區農村居民正向市民的身份轉變，由于國家及地方政府的公共財政和社會保障還有相當部分未能覆蓋到農村，農村社區集體組織要負擔著社區服務與社會管理等公共職責，對農村集體經濟提出新的要求，農村集體經濟的發展也從興辦企業轉變為以土地經營為主。但目前有關法律法規制約著農村集體經濟發展，土地資源得不到合理的配置，價值被扭曲造成嚴重的浪費。因此有必要對有關法規進行修改，在政策上有所創新，以適應不同區域的實際現狀發展農村社區集體經濟。

關鍵詞：城市化、農村社區、集體經濟、土地經營、社會保障

在工業化和城市化過程中，各地政府不斷通過經營土地來加快當地經濟發展，但經濟發展的成果也應讓農村和農民一同分享，不能將他們拒之于外。在政府公共產品還未完全覆蓋到農村的情況下，較發達地區已逐漸社區化管理的農村集體組織也迫切渴求能經營存量不多的集體土地，使農村社區集體的公共開支有穩定的來源，這也是政府必須要考慮的問題和應負的責任。

本文以經濟較發達的地區為例，說明需要因地制宜，以土地來發展農村社區集體經濟。

一、農村社區集體經濟的發展及對其新的要求

農村集體經濟的發展，經歷了土地承包——鄉鎮企業——土地經營的歷程。自從打破了體制實行土地承包到戶后，農村集體組織及其經濟逐漸被弱化。在上世紀八十年代后，鄉鎮企業開始異軍突起，農村集體經濟在高速發展，吸納大量的農村剩余勞動力就業，增加了農村居民的收入。但九十年代后，隨著市場經濟的不斷深入，鄉鎮企業產權不明、利益不清、政企不分、制度不健全等弊端日益突現，再加上受東南亞金融危機和宏觀經濟疲軟的影響，大量鄉鎮企業逐步倒閉或轉制，農村集體經濟收入主要來源開始從鄉鎮企業發生轉變。

在經濟相對發達的長江三角洲珠江三角洲地區，隨著工業化和城市化的不斷推進，二三產業的不斷高速發展，對土地需求越來越大，土地價值越來越高，但以往政府征用土地的補償費與實際使用價值相差懸殊，農民對土地的價值及其今后的作用已經有高度的認識和覺醒，不希望被征用而永久失去土地所有權。而且農村集體所有土地急劇減少，土地非農收益在農村集體經濟的地位越來越重要，農村集體的存量土地（及其廠房、商鋪）出租租金成了社區集體的主要收入來源，因此，以土地經營為主的農村股份合作制等社區集體經濟組織也逐步推廣，經營土地也成了發展集體經濟的重要途徑。

另外，由于這些地區覆蓋到農村的工業化、城鎮化程度越來越高，農村居民正慢慢向市民角色轉變，原來的農村村落也逐漸實行社區化管理。但在工業化和城市化的過程中，政府的公共財政還有相當部分未能覆蓋到農村，在沒有國家財政的支持的情況下，農村集體要負擔著社區服務與社會管理等公共職責，如落實計劃生育、義務教育、征兵、優撫、救災救濟等各項政策的社會管理職能，以及人員工資、道路環境維修整治及部分社會保障等開支，社區管理和公共開支也隨著經濟的發展、生活質素的提高及人口狀況的變化不斷增大。社區組織要實現其社會管理職能，必須要求農村社區集體有一定的經濟收入來源來保障公共開支，因此進一步發展農村集體經濟，穩定和擴大農村社區集體的收入，成了農村社區集體經濟組織的重要任務。

二、農村社區集體經濟發展的制約

由于集體興辦企業存在經營風險，以及對企業經營者和經營狀況的監管問題，大部分社區成員不贊成動用集體資產辦企業，因此，發展農村社區集體經濟主要在收入相對明朗、監管容易的土地經營上，即以土地出租或在土地上建廠房或商鋪出租的形式為主。然而，在土地上“做文章”來發展農村社區集體經濟，卻存在著各種制約。

1、目前這些地區的開發建設，已經出現了農田基本設施及耕種環境的破壞，如水源灌溉問題、水土流失問題、蟲害鼠害問題等，存量的耕地根本難以耕種，就算勉強耕種已經是收益甚微，對比作建設用地出租的收益更高更穩定。另外，據《南方日報》的報道，目前不少經濟發達地區被鉻和汞等有毒重金屬污染的土地已有很多，[1]這些耕地就算勉強耕種，產出的也許是一些有害的農產品，長遠來說繼續耕種是得不償失。但是，我門執行的是最嚴格的耕地保護政策，這些土地只能按照規定作耕地使用，不能作非農用途。更有部分在開發區建設過程中形成了部分根本不能的耕種（如露出原土硬土）的土地，因難以轉作非農用途，只能長期丟荒而浪費。相對于農村集體存量土地和目前的地租價格來說，土地出租的收入遠大于耕種收入，僅三個月的租金則可抵上全年的種植純收入，而且相對穩定，其收益也相對透明，易于監管。因此，在這些地區以農業耕作來壯大集體經濟的模式并不現實，對這些土地不能僵化地執行耕地保護措施。

2、農村社區集體土地的存量不大。早期各鎮區（街道）、包括村（居）的分散開發，已經占用了不少土地。近幾年來，政府為合理使用土地來發展地方經濟，統一進行規劃，在土地集約使用方面取得較好的效果。但工業園區進一步擴大，大量征用了農村集體土地。如佛山市南海區的1100多平方公里的國土中，在規劃中確定耕地保護面積為57萬畝，但據2000年變更調查結果，耕地實際只剩下28萬畝。[2]目前農村社區集體剩余的土地已經不多，真正能夠用于社區集體非農用途作社區收益的更少。如了解到一村民小組約500人，非農地只有30畝，靠此收益僅能維持社區集體最低的公共開支，耕地也只剩下約70畝，但這是不能以非農用途出租獲取收益。

3、最主要的制約是現有法規對農村社區集體非農使用土地的障礙?，F行《中華人民共和國土地管理法》[3]規定，只有集體為“興辦鄉鎮企業和村民建設住宅”或者“鄉(鎮)村公共設施和公共事業”，“經依法批準才可以使用集體經濟組織農民集體所有的土地”。問題是集體經濟組織興辦集體企業存在前面所說問題，絕大部分不會再去直接辦企業，因為就算是用土地入股合辦企業，也存在集體產權所有者缺位，資金入股方常常按內部人控制，人為造成企業虛虧實贏，土地投入方難以分紅，而企業虧損則還要由村集體背債。因此大多采取監管容易，出現問題較少的（土地、廠房或商鋪）出租形式。

但是，《土地管理法》卻不允許農民集體將集體所有的土地出讓、轉讓或出租用于非農建設，集體組織出租非農建設用地就不受法律保護，農民集體出租、轉讓非農建設用地就是違法行為。甚至集體建設用地也不能出讓、轉讓或出租（在廣東是指《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》公布實施前），這些規定與目前農村土地的實際現狀嚴重不適應，甚至造成土地資源的浪費和經濟損失。例如佛山市南海區石碣村委會某村民小組在5年前被一工業園區征用土地后，在工業園區優質地段預留有三十畝土地給村集體，已經納入工業園區的規劃。這本來這是好事，因為留下這30畝地在工業區內，道路和綠化都已按工業區的規劃由工業區建設好，今后開辦企業也由工業區進行管理，土地使用（出租）的收益就歸村民小組，作為村民的公共服務和福利開支。但由于沒有土地使用證，因此不能辦理報建手續，也就不能建廠房，眾多想租賃此土地開辦企業的投資者了解到此情況后也就談不下去了。自行辦理土地使用證則需要一大筆的辦證費用，這些費用對于沒有多少集體收入又要維持集體公共開支的村集體來說，這確實是巨大的數字，如貸款來辦證的話也因為土地不能合法作抵押物而不能辦理。拖了幾年，最后用其他的土地補償費來辦理了國有土地使用證，但原屬于村民集體所有的土地卻變成了國有土地了，而且使用年限剩下45年，按每平方米一元租金計，則這幾年損失了超過一百萬元的租金收入，村民意見很大。

事實上，現在地方政府已經考慮到并已經實施在征用農村土地時預留有一定比例的土地給村集體的方案（當地稱為預留地），并納入用地總體規劃，以后作集體非農用途收益。如佛山市南海區獅山科技工業園擴大園區征用幾個村民小組的土地，則在工業園區內按20%比例留給村集體，但由于法律法規問題，這些土地是不能用于出租的。按法律法規，這些土地的出路只能是三條：一是村集體投資興辦企業，可以將土地轉為集體非農用途；二是村集體交納大筆費用轉為國有土地，以村集體名義獲得國有土地這使用權；三是全部由政府征用，一次性獲得補償費。但是如前面所說，這三個方案村民均不愿意接受，因此這些土地將暫時失去土地收益，造成集體經濟的損失，這些方案將失去了意義。

國務院發展研究中心蔣省三、劉守英考察南海后曾撰文指出，“我們的法律和政策關于集體非農建設用地的規定，仍然停留在以農村集體組織投資創辦或合作創辦企業的階段，對民間私人資本推動的農村工業化，引起的對集體非農建設用地需求擴張估計不足”。[4]

三、一些問題的分析

1、土地分散使用收益不高、污染嚴重。以往“村村點火、戶戶冒煙”的局面形成了歷史，一些村辦的“工業園”往往只有十幾棟廠房和宿舍的規模，難以形成產業和服務配套，甚至連交通配套狀況也較差，而且這些土地（廠房）大部分臨近村民住宅區和農田，排污設施相對落后，有相當部分企業污染較嚴重，對村民的生活環境影響較大。由于這些小型分散的企業使用的土地（廠房），大部分是由村一級集體早期出租，原來的租金較低，簽約期長，與目前的地租價格相差較大。因此政府要制訂長遠規劃，逐步將此類土地變更為國有土地或集體建設用地作更高使用價值的商業用途，將這些企業遷離到工業園區，并且用新開發的工業園區土地調換給村民集體，維持當地失地缺地村民的經濟收入，這都需要政策上的支持。對于新開發區征用村集體土地而給村集體的“預留地”，也不應由各村集體分散開發，而應該給予統一調整規劃，集中配套包括排污、道路、供水供電的基礎設施。

2、各工業園區的招商引資過于重視大企業、大投資，政府對進入工業園區企業有產業準入標準和退出機制的意向，不利于小型企業的發展。如一些開發區要求單個企業投資密度以50萬元/畝為底線，園區企業平均投資密度應高于60萬元/畝；單個企業銷售產出率應以100萬元/畝為底線，園區平均銷售產出率應高于120萬元/畝；單個企業稅金產出率應以4萬元/畝為底線，園區企業平均稅金產出率應不低于5萬元/畝。[5]對于眾多使用土地面積較少、也缺乏資金購買國有土地的小企業來說，難以進入工業園區，則租賃土地更為劃算，相對于農村集體存量土地和目前的地租價格來說，更適合中小企業，而且無論地區工業化程度如何，小型企業都會永遠大量存在，雙方可以各取所需，有利于提高農村居民的收入和當地的經濟發展。因此，“我國現行法律沒有為私人創辦（中?。┢髽I留下合理的用地空間”。

一方面社會上存在眾多的中小型企業對租賃土地的需求，另一方面是農村集體有出租土地的強烈愿望；再一方面是存量土地不能發揮應有作用，用于耕作根本體現不了其市場價值，被嚴重地扭曲，不能耕作的只能丟荒，土地資源得不到合理的配置，造成嚴重的浪費。

3、目前，已有不少農村集體已經越過法律法規的障礙在“違法”出租土地，并存在一定的隱患。由于農村居民既不想被國家征地（因征用后永遠不屬于集體所有），土地出租用于非農用途也遠大于耕種收益，因此不少農村集體暗中將集體土地出租，其中有的不辦理有關合法用地手續直接出租，有的則用假合作（合資）辦企業的“瞞天過海”辦法辦理合法用地手續出租。但現行《土地管理法》不允許農民集體將集體所有的土地出讓、轉讓或出租用于非農建設，集體組織出租非農建設用地就不受法律保護，農民集體出租、轉讓非農建設用地就是違法行為?！安m天過?！钡霓k法只有集體為“興辦鄉鎮企業”的合法名義，與“合作者”訂立假合作真出租合同來出租土地。但所立合同屬于《合同法》第52條規定的以合法形式掩蓋非法目的的無效合同，如發生爭議，按法律判決只能是土地使用權還給集體，土地租金返還交租者。雖然建筑物是以土地所有權人（集體）的名義報建，但承租方是出資建筑方，在無效合同中作為不當得利，集體還得向他們返還建筑物的價值，承租方可以從集體拿回投資，損失的是集體。

4、農村經濟組織存在的問題。農民（農村）集體經營集體資產，其組織是村經營合作社（經聯社），但其既不屬于機關、事業單位和社會團體法人，也不屬于企業法人，不具備法人地位。珠江三角洲部分地區的農村集體，已經將包括土地在內的集體所有資產股份化到村民，成立了集體（股份）經濟組織，如果作為股份制企業，則需要按《公司法》注冊登記，但實際上一直沒有注冊登記但也沒有納稅。事實上，農村集體組織具有通過經營獲取經濟效益和為社區提供公共服務的雙重職能，長期承擔了工商企業所不需要承擔的許多公共開支，如基層干部報酬及基層組織運轉開支，征兵、計生、殯改、優撫等政策性開支，社區公益事業建設及管護等開支，既是經營組織也是行政（社區自治）組織，但各種法規對農村股份合作組織的法律地位其界定還十分模糊，農村股份合作組織登記缺乏法律依據，社區內部的股權只是內部通過與確認，沒有合法地位，缺乏法律效力。

四、幾點建議

1、隨著工業化和城市化不斷推進，各地的發展前景將會形成城市集群，如以“打造世界級城鎮群”的《珠江三角洲城鎮群協調發展規劃（2004—2020）》已經獲得廣東省人大常委會審議通過。[6]各地區特別是珠三角和長三角地區等這些經濟發達地區農用土地會越來越少，也有相當部分不適合農業用途，而且土地的非農用途收益遠遠大于農用收益，但法律法規仍然規定集體土地只能用于農業生產或農民宅基地建設、興辦鄉鎮企業或者鄉(鎮)村公共設施、公益事業，而對能產生巨大經濟效益的非農開發經營活動卻明令禁止，不僅引發政府在土地開發上的腐敗問題和農村的抗爭問題，更人為地阻礙和制約著農村集體經濟的發展。目前土地成為農村社區集體經濟發展的主要途徑，必須根據實際情況重新制定有關土地政策甚至修改法律法規，在合理土地利用總體規劃范圍允許農村集體將土地用于直接經營，獲取農村社區集體收入來源，用于農村集體社區的公共開支。

2、明確界定農村集體土地的完整所有權以及農村股份經營合作社等集體經濟組織的地位，使村民自治組織將擁有的包括土地的集體資產投入成立股份合作等經濟組織，給予經濟法人地位，與其他經濟主體一樣，對其資產（包括土地）擁有完整的所有權來開展經營活動，并在稅收方面給予優惠。

3、政府來逐步要承擔村（居）委組織實現種種社會管理和公共服務職能的開支，并為農村提供所需的公共產品，解決社區經濟組織的雙重職能問題。

4、調整有關法律法規和政策。如《中共廣東省委、廣東省人民政府關于統籌城鄉發展加快農村“三化”建設的決定》已正式出臺，制定的五項具體措施包括“著力提升農村工業化和農業產業化水平”、“提升農村城鎮化水平，推動城市基礎設施向農村延伸”、“建立城鄉并重的就業制度，加快戶籍制度改革”、“完善以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度”和“通過建立‘留用地’補償等制度妥善安置被征地農民”，[7]對上述問題已經有了高度的認識關鍵是如何將具體措施落到實處。

在全國具有巨大的示范效應的《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》已經在2005年5月17日廣東省人民政府第十屆六十六次常務會議通過，并于自2005年10月1日起施行，對農村集體建設用地將與國有土地一樣，按“同地、同價、同權”的原則納入土地交易市場規定，集體土地所有者出讓、出租集體建設用地使用權所取得的的土地收益納入農村集體財產統一管理，其中50%以上應當存入銀行（農村信用社）專戶，?？钣糜诒炯w經濟組織成員的社會保障安排，這本身可以彌補政府的公共財政對農村投入不足，也解決了相當部分合法不合法出租土地用于非農建設的歷史遺留問題。但這地方法規還與“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”的原則有抵觸，需要得到最高立法機關的確認，對于“集體土地使用權不能抵押”的條款同時修改，以利于集體經濟組織獲得更多資金發展。

總之，在國家和政府的公共財政和社會保障還有相當部分未能覆蓋到農村的前提，對于經濟較發達地區，必須因地制宜地發揮土地的作用來發展農村集體經濟，讓農村居民能分享經濟發展的成果。

參考文獻：

1、《農村集體經濟組織產權制度改革》課題組.《農村集體經濟組織產權制度改革研究》.《調研世界》,2005年第1期.

2、蔣省三,劉守英.《土地資本化與農村工業化——廣東省佛山市南海經濟發展調查》.《管理世界》,2003年第11期.

3、朱守銀，張照新.《南海市農村股份合作制改革試驗研究》.《中國農村經濟》,2002年第6期

注釋：

[1]、鄭子軒.《耕地匱乏污染嚴重代表建議土壤污染防治立法》.《南方日報》,2004-03-09.

[2]、南海區國土資源局.《南海區土地利用總體規劃修編》，佛山市南海區國土資源局網站.

[3]、《中華人民共和國土地管理法》.1998年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議修訂，1999年1月1日起施行.

[4]、蔣省三,劉守英.《土地資本化與農村工業化--廣東省佛山市南海經濟發展調查》.《管理世界》,2003年第11期.

[5]、中共南海區委政策研究室.《獅山科技工業園北區開發建設現狀及設想》.《南海調研》,2004年第五期（總第340期）,2004-9-22.

[6]、廣東省人大會常委員會公告：關于《珠江三角洲城鎮群協調發展規劃（2004-2020）》的決議.《南方日報》，2005-01-20.

[7]、王暉輝，鄧紅輝.《粵五大舉措統籌城鄉發展》.《南方日報》，2005-04-05.