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我國農村土地集體所有制度建立以來,農民的土地財產權利一直沒有得到明確界定和有效保護。在現行制度下,農民土地財產權利受損主要來源于土地的國家征用、集體支配和土地關系立法的不完備。建立有效保護農民權益的土地產權制度,既是進一步深化農村改革、探索解決“三農”問題的現實需要,也是理論研究的重大課題。
土地是農民最基本的生產要素,土地權利是農民最重要的財產權利。要素資產化、配置市場化是完善市場經濟體制的內在要求。在市場經濟體制下,土地要素配置、土地資產經營實質上是土地權利的契約化交換,必須建立在產權清晰界定的基礎上。農地產權制度是農地所有權、使用權、收益權、處置權等各項權能的設置和劃分,是規范農地利用關系的制度體系。作為農村土地關系中重要的利益主體,農民的土地財產權利與農村土地產權制度密切相關,土地權屬界定、土地權屬轉移、土地關系立法等環節都直接影響著農民的權益。農地產權制度的功能就是提供農地產權界定、行使和保護的基本規則,在農民土地財產權利保護中處于基礎性地位。
現行農地產權制度的缺陷是農民權利受損的重要制度根源
近年來圍繞土地關系產生的利益沖突,根源在于現行農村土地實行“農民集體所有”的制度安排中存在著產權殘缺問題。
首先,“農村土地集體所有”導致了權屬模糊和權能殘缺。集體所有的產權主體包括鄉、村、組三個層次和社區自治組織、鄉村集體經濟組織兩種類型。由于這些組織性質模糊和功能異化,農村土地集體所有事實上已經演變成了鄉鎮政府和村自治組織或村經濟組織所有,土地關系中存在明顯的權勢支配特征;權能殘缺則體現在集體作為所有者和農民作為使用者的權能“雙重殘缺”。
其次,土地權屬轉移導致農民土地財產權利在兩個層次上受損:
(一)土地征用中國家公權對集體和農民土地財產權利的侵害。因為公共利益的需要而設置土地征用權力,是各國通行的做法,問題的關鍵在于“公共利益”范圍的界定是否適當、土地征用的程序是否合法和征地補償的標準是否合理。我國土地征用制度存在三個突出問題:一是征地權的適用范圍擴大化。征地范圍過寬、大量經營性項目借助公權征用土地,是農民權益受到侵害的主要原因。二是征地程序缺乏理性。現行體制下,各級政府出于財政壓力、利稅動因及政績效應,其自身利益很容易與企業利益整合,并形成共謀關系,隨意啟用征地權,而農民缺乏協商機會和談判能力,其土地權利受到了相當程度的漠視。三是征地補償過低并被層層截留。在成熟的市場經濟國家,征用土地必須按照“公平的市價”對土地所有人給予補償,其補償標準的確定既要考慮土地現期的市場價值,也要考慮土地的預期收益;而我國實行征地補償辦法,補償費雖然存在一定的地區差異,但從全國看,現金形式的補償標準通常僅在每畝1.5-3.5萬元之間。征地補償截留的問題十分普遍。浙江省的一項調查顯示,如果征地成本價為100%,被征用土地的收益分配格局大致是:地方政府占20%-30%,企業占40%-50%,村級組織占25%-30%,農民僅能得到5%-10%。在缺乏合理補償的同時,政府還基本放棄了對失地農民的社會保障和社會救助責任,使失地農民處境艱難。
(二)土地集體支配,鄉村權勢階層在集體土地流轉中侵害農民利益。當前農村土地承包關系中的主要矛盾,是集體所有權對農民土地使用權的侵害。村組干部在土地支配上的權力空間過大,土地調整具有很大的隨意性,通過土地支配權攫取集體和個人利益、侵害農民利益的現象相當普遍。其主要表現:一是為數不少的地方沒有落實“延長土地承包期30年”的政策,二輪土地承包沒有進行;二是在土地分配和調整中預留、提取機動地,由村組支配和經營,在收取承包費用取得集體收入的同時,逃避國家稅費;三是沿用“兩田制”、“返租倒包”等分配辦法和經營形式,剝奪農民的承包經營權,集中大量土地采取發包方式經營;四是對農民承包土地的流轉進行干預,甚至采取強制方式進行土地流轉。
第三,土地法律關系不完善使農民土地財產權利缺乏嚴格、有效的保護。目前我國規范農村土地關系的法律很多,但缺乏內在的一致性,也存在不確定性甚至自身的矛盾。不同的對象對法律的理解存在較大的差異,法律解釋和司法實踐中均存在一定的彈性,這事實上造成了多規則并存以供選擇的局面。很明顯,分散的農民在利益競爭中處于弱勢地位,無力抗拒權力、資本以及權力和資本的結合對自身土地財產權利的侵蝕。
建立有利于農民土地財產權利保護的農地產權制度
(一)弱化農村土地集體所有權概念。現代產權理論表明,農村土地財產權利是可以分割的,所有權雖然居于基礎性地位,但這種權利與其他權利可以分離,農民的土地使用權作為“權利束”的一個部分是可以獨立存在的。從實踐上看,改革開放以來,特別是隨著近年來我國農村產品交易市場化改革的不斷深入和農村稅費改革的實施,土地承包合同不再包括產品收購的約定,也不再包括三提五統等農民與鄉村分配關系的約定,這使家庭承包經營制度的內涵發生了很大的變化。稅費改革也對農村土地制度改革帶來了深刻的影響。新的稅費制度取消了村級提留和鄉鎮統籌,從而取消了農民與鄉村集體的分配內容。當前,我國農村土地集體所有制的意識形態意義高于其實際的經濟意義,但考慮到改變集體所有性質也不具有現實性,因此,在政策、立法和實踐中,可以逐步淡化土地所有權概念,著力于農民土地使用權的制度和法律建設,構建以使用權為核心的農民土地財產權利體系。
(二)明確界定農民的土地使用權。一是土地使用權物權化。物權是指權利人對于物所享有的直接占有、使用、收益和處分的權利。在所有權和使用權分離的產權結構中,使用權是一個重要的物權內容。從政策和法律的規定看,目前我國農民對于承包所得土地實際上已經具備了物權含義上的使用權。承包雖然屬于合同約定的債權關系,但這種承包關系在形式上已經受到了政策、法律的嚴格規制,突破了契約關系的范疇,具備物權化的基礎。二是土地使用權法定化,即通過法律明確規定農民對已經取得的土地的長期使用權。物權的設立采取法定主義,即物權的種類和基本內容由法律規定,不允許當事人自由創設物權種類或隨意確定物權的內容。三是使用權的長期化。通過法律制度賦予農民長期而穩定的土地使用權。使用權的長期化才能形成農地產權的穩定性,而地權的穩定性直接關系到農業績效和農民利益。
(三)嚴格限制基層政府和村組集體在土地經營上的尋租行為。賦予農民長期而有保障的土地使用權,已經體現在《農村土地承包法》的立法精神之中。基層政府和村組集體要依法保障農民的土地財產權利,使其合法的使用權、經營權、生產決策權和收益權不受侵蝕。對于農民通過分配取得的土地,政府要發放《土地使用權證》;農村土地流轉的主體是農戶,農戶之間依法、自愿、有償進行的土地流轉和集體組織按照法律、政策規定進行的土地調整,都要依法實施土地變更登記。
(四)改革土地征用制度,盡快建立土地交易制度。基本目標是建立符合市場經濟體制和現代法治精神、嚴格保護耕地、維護農民權益的土地權利交換制度。一是嚴格界定公益性用地范圍,建設用地性質應由同級人民代表大會審核,確定為公益性用地的,才能啟動國家征地權。二是對征用土地按市場價格補償。一定范圍內公共利益的實現,其成本應由相應范圍內的公民來承擔,而不應轉嫁給不能享受這種公共利益的其他成員;即使為全社會的公共利益征地,其成本也不能只由農民負擔,而應由社會全體成員共同承擔。因此,無論出于何種公共利益而必須征用農民的土地,都必須給予農民按市場價格的補償,并對失地農民的社會保障和救助作出妥善的安排。三是要建立經營性用地的市場交易制度。公務員之家版權所有
(五)推進農民土地使用權長期化的法制建設。農村集體土地家庭承包經營制度在我國已經運行了20多年,實踐中積累的經驗和暴露出的問題,為完善土地關系立法提供了現實的基礎;近年來,學術界和政策研究部門對農村土地集體所有制、農民家庭承包經營形式、農民土地使用權等重要范疇進行了廣泛、深入的探討,對完善土地關系立法提出了不少建議。同時,市場經濟國家成功的土地產權制度設計也提供了有益的參照。創新我國的農地產權制度,應依據現代產權經濟學理論和建立現代產權制度的要求,盡快建立與農民土地使用權保障相關的各項法律制度。