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【關鍵詞】國家與社會三農問題權力控制產權契約

農業在國家工業化進程中具有“發展滯后”和“產業弱質”的一般共性，但中國的“三農”問題同時又是貧瘠的資源稟賦和中國在建國初期為實現國家趕超戰略——特定的歷史背景下進行后發工業化進程——而實行“以農輔工”政策的產物。這些因素所導致的“三農問題”在最嚴重的時期卻遇上改革攻關、經濟全球化、信息化和新經濟等挑戰，同時又與意識形態和改革路線等問題交織在一起，成為當前中國改革中一個深層次的待解決矛盾。

一、“三農”問題的產生淵源

在國家與社會關系的視野下，我們通過分析三個問題來回答淵源問題并引出分析全文的切入點。這三個問題是：建國初期為何要實施針對農民的歧視性制度安排？這些制度如何得以順利實施？如今為何解決“三農”問題提上議事日程并成為重點？

首先，建國初期實施針對農民的歧視性制度安排，當然是符合執政黨最高層（政治家集團）的理性思維——制度設計取決于政策收益和成本衡量和比較。在封鎖和封閉的國際環境中無法吸引外部資金和資源；農民在解放戰爭和建國初期的土地革命中一直是受益階層，這時，“抽肥補瘦”是自然的選擇；最重要的，政治家集團是迫切需要通過實施國家趕超戰略可能獲得的經濟、軍事安全以及國際環境中的政治威望。因此，歧視性制度安排得以出臺。第二，執政黨、國家、社會三位一體的關系所導致的對政治國家權力的控制缺失是這些政策實現的條件。三位一體關系所具有的特征是：黨領導國家，黨的路線上升為國家戰略，黨充當國家的核心部分，黨無論是在主張抑或是組織方面都滲透到社會和個體中去并為之提供精神價值體系。在這種關系框架下，政治家集團的理念通過自上而下、由執政黨組織內部向外延伸的方式得到全社會認同和參與，并形成廣泛而深刻的全民動員。這樣，在缺乏受損階層（農民）對政治國家權力的制約和牽制條件下，歧視性制度安排被確立并不斷強化。對于第三個問題，政治家集團的理性思維同樣起到主導的作用：經濟上，農業的萎縮、農村經濟的困窘和農民收入的微薄使得宏觀經濟缺乏持久的推動力和協調性；政治和社會因素上，占人口大多數的農民階層的穩定和支持與否是關系國家政治前途的一個重要變量，這些因素要求不能再對已處于建國以來最嚴重時期的“三農”問題漠然處之。

綜上所述，缺乏對政治國家權力的制約是使得中國“三農”危機比一般工業化進程中農業問題更嚴重的根源，同時，政治家集團的理性思維在國家、社會、政黨三位一體的格局中往往對制度供給具有統攝全局的影響，它對中國“三農”問題的產生和解決都將產生重要意義。

在國家與社會關系理論視野下對“三農”問題的淵源進行剖析，其必然要求我們為之提出的政策建議和措施也相應的能夠經受住這種分析框架的檢驗和審視；同時，由于政治家集團和政府的理性思維所具有的重要地位，必須將其納入分析框架中并使兩者有機結合。

二、權力控制和政治家理性思維的和諧統一：解決“三農”問題所必須面對的命題

近代市場經濟的發展，使得傳統的私人領域和公共領域、私人事務和公共事務、社會等級和政治等級高度同一，國家“直接等同于社會”，⑴“一切私人領域都有政治性質，或者都是政治領域”⑵的社會與國家關系結構逐漸解體，市民社會與政治國家相互分離和對立。這里，作為市場經濟運行和發展的人性基礎——人的利己本性決定了對保障和確立私有產權的需求，它需要人與人之間形成利己的、不受制約的契約關系這一市場交換基本實現機制，并要求其普遍化為社會關系的基本形態——全部社會生活都按照它的內在機理和邏輯來構造，包括經濟倫理體系、社會法權體系以及政治制度的基本理念等諸方面的設計和建構。

相應的，政治國家與市民社會的二重性造就了對國家與社會關系中的核心命題——權力控制的重新詮釋。這是因為，一方面，近代市場經濟的發展和契約關系的普遍化決定了近代國家的性質、功能和結構：“國家，作為社會契約的產物，是市民為了保障和實現自己利益而構造的政治體”；⑶另一方面，市民社會的獨立及其法制化，對于牽制和控制國家權力具有重要的價值和功能。首先，市民社會發達、自治和法治化限制了國家權力的運作范圍；其次，市民社會各種社會組織和利益集團的獨立、發展和壯大可以形成強大的社會利益集團并獲得發言權；再次，以包括報紙、廣播，電視在內的獨立的知識領域為依托，可以利用“公眾輿論”形式對權力運用實施監督和控制。最后，只有成熟、獨立的市民社會存在，才能使政治國家領域中的代議制民主具有主體和成為可能。

縱觀西方國家與社會關系的建構，其總的邏輯進程是：人的利己本性——產權契約——市場經濟——市民社會——政治國家。盡管，這種關系是適應近代自由市場經濟發展的內在要求生成的，但是，在市民社會的邏輯起點和市民社會對政治國家制約、監控作用這兩方面具有內在機理的普遍性。當然，我們不能忽視邏輯前提上的不一致所帶來的重大差別：中國作為一個后發的現代化國家，政治國家是推動建立一個具有自覺權利意識和自主能力的市民社會的核心力量。這似乎產生了一個悖論：權力主體推進制衡權力自身的他物發展，或者說，政治國家推動其對立面——一個能夠監督和制衡國家權力的現代社會——的確立和成熟。正因為此，這在現實中似乎是不可能出現的。然而，一個不爭的事實是：中國當前在局部領域相當大部分程度上的出現了國家與社會二元分化和對立的現狀。

原因是：參與變革的多元力量，特別是執政黨組織和政府一方，當然是具有其特定的理性，確切地說，政府政策是基于其理性判斷而采取或調整。但是，政治家理性是有缺陷和短視的，這種不完全和不充分既可以是知識的有限性這一人類的共同特點所導致的對未來的非理性預期；也可以是由于參雜了對自己或集團利益的考慮而產生的非最優化決策。理性思維關心的是中短期的政策收益與成本的衡量與比較，但改革在發展過程中會出現改革之初全然未曾出現的新的因素；改革會在相當程度上創生出自我強化和自我運行的新的機制，而這都是政治家的理性思維所無法準確預知和判斷的。也就是說，初始性的改革之后，萌發的新興力量“會在‘改革了的’制度安排中與這些制度安排繼續互動，從而以結構性的力量使得改革范圍擴展到原本未設定改革的某些領域；‘改革了’的國家出于各種原因而創設的新制度安排不僅生發出與其創設愿意不盡相同的后果而且不得不考慮新的制度安排，這樣，一方面，其社會治理技術也不得不在這樣一個制度變遷的過程中發生變化，另一方面，國家自身的改革合乎邏輯的持續下去?！雹?/p>

在明確了西方市民社會邏輯起點和功能，以及當前中國國家與社會互動關系的演進過程之后，解決“三農”問題的思路就變為：能否推出一項制度設計，并最終達到權力控制和政治家理性思維的和諧統一。這是因為：只有符合政治家的理性思維，即：在中短期內具有較高的政策收益和較小的成本并有助于緩解乃至根除“三農”問題這一危機，這一制度設計才可以通過國家這一強制體獲得生命力，其次，最重要的，這一制度設計能為權力控制命題的解決提供終極路徑，從而真正解決“三農”問題并防止類似問題再度出現。這就要求：它必然會引發制度的持續創新，從而可以導致國家與社會之間形成特定的互動關系：個體日漸獲得自身的獨立與自主，特別是經由各種手段爭取擴大自己的生存空間并開始有意識的通過結盟等方式與國家開始博弈以進一步改變自己的生存環境（包括經濟、社會乃至政治體制），從而最終為政治國家的對立面——市民社會的確立和成熟鋪設道路。正因為此，它必須是建構“市民社會”的核心要素，且在中國社會結構和社會關系的變遷中具有自我強化和自我運行的能力。

三、對現有解決“三農”問題的主要觀點和制度安排的評價

針對“三農問題”所提出的見解和主張不可謂不多，有學者歸總，從論點和思想的高度出發至少有7種，它們包括：社科院農村發展研究所和劉修民、宮?？⒗畈降热颂岢龅摹稗r民利益保護論”；陳錫文和許經勇等人的“城鄉統籌發展論”；陸學藝、郭樹清等人的“城鄉、產業結構調整論”；吳敬璉、溫鐵軍和樊綱的“就業優先論”；林毅夫的“農村基礎設施投資帶動論”；曉亮的“市場化帶動論”和王健等人的“城市化推進論”等。⑸這些主張相當大程度上被2004年中央1號文件吸收和采用，并引起學界普遍贊揚和期待。這些政策建議和安排都具有其合理性，但是，在國家與社會關系理論視野下，其不約而同的存在一些缺陷。

（一）相當一部分“技術層面”的解決思路因缺乏“思維關聯性”而與政治家理性相悖

“技術層面”的解決思路是指政府通過在財政支出、稅收結構和轉移支出等方面實施的“多予少取”式的不涉及制度層面的政策作法。這其中，一些政策建議已經得以實施并產生較好的效果，比如說取消農業稅。但是，農業稅的取消是因為其符合政治家和政府的理性思維：給農民帶來的收益并由此得到的政策擁護是遠遠大于政策成本的，這是因為農業稅在農民收入中所占的份額是遠遠高于其在政府稅收收入中的比重，兩相比較，收益成本不言自明。而其他一些政策建議是否也具有這樣的特征呢？以“農村基礎設施投資帶動論”為例。試想：面對占人口總量絕大多數、總體生存狀況趨于惡化的農民階層，農村基礎設施投資具有多大的直接效果？即使有，為使這一效果足夠大到能相當大程度的緩解“三農”危機，它需要政府不是稍微的、而是相當大的增加針對農村的擴張型財政支出，在現行財政收支狀況緊張、財政風險較大的情況下，這是否可行？對政治家和政府來說這一政策的實施成本是否能接受？同樣，這一缺陷還體現在針對“就業”、“社會保障”和“產業結構調整”等方面的政策措施。不是說這些政策對農民毫無作用，而是只有在局部地區（經濟較發達、人均收入較高；或是由于獨特的地理環境、氣候條件和技術水平所導致的產業的比較優勢等等），這些政策措施才有較為明顯的效果和較小的政策成本。放在全國范圍內，其能否實施或是效果如何令人置疑。因此，這種觀點的缺陷在于沒有考慮政治家和政府理性思維：在學術研究中參雜了過多的道德傾向和觀念——因對農民階層的同情而不自覺地將思維角度始終局限在如何維護和增進農民利益上，缺乏政治家和政府理性——農民利益這一關聯性的思維方式，導致忽視了對政策本身的可行性和適用性的考察。

（二）制度層面的政策和觀點因缺乏自我強化和演進功能而無法對解決“三農”問題產生戰略性功能

現有的針對市場準入、國民待遇、城鄉二元分割、農民利益保護等方面進行的制度安排由于缺乏能在社會體系內部產生自我強化和演進機制的制度特征，從而也就無法為國家與社會關系的建構提供戰略性和誘致性的功能。他們回避了如何鏟除“三農”問題產生機制的問題或是對這一問題認識不足，從而對權力控制這一命題也無能為力。舉例如下，取消了城市中針對農民工的歧視性用工制度，如何能保證新的、更隱蔽的制度不會被推出？或者，當政治家在“三農”危機緩解后，面臨新的利益結構調整要求和社會重組問題時，政治家會不會重新以犧牲農民利益為代價？一個凌駕于社會之上的國家無法保證不會將社會作為其實現其特殊利益的工具，也不能保證不會將公共利益與社會利益、個人利益對立起來，甚至以抽象的“公共利益”代替甚至否定個人利益和社會利益。一個顯而易見的邏輯是：離開了社會本位的價值取向；離開了社會對政治國家權力的制約和監控，無法保證國家不會異化。

四、解決“三農”問題的起點和終極路徑

綜合以上分析，在當前可以推出的政策安排就是農村土地產權的進一步明晰化：把農民對其承包土地的使用權直接轉化為其所有權，享有包括租賃、轉讓、抵押等在內的完整權利。

在符合政治家理性思維方面，這一制度安排至少可以在以下幾個方面產生顯著的政策效果從而大大緩解“三農”危機，首先，土地要素市場化后，一方面，農民因可以有償放棄和讓渡土地從而擁有一個未來的收入源或者說是一個對自身的保障，另一方面，有條件的種田大戶（個體或農業企業）通過租賃土地擴大經營規模（農業經營成本降低，機械化程度提高、規模效應），出租土地的農民或返聘當農業工人（農民數量減少），或從事加工、銷售行業（產業升級、城鎮化出現），并且這些現象的產生有其內在邏輯必然性因此遠比以政府為主體，自上而下地把上述“現象”當作“手段”和“目標”式的政策推進要合理的多。其次，它可以消除現行兩大錯誤的制度安排：（1）土地產權的明晰實質上廢除了現行“征地、補償、批租”制度對農民的盤剝，使得本應是農民轉讓和租賃土地的產權租金變成某些政府部門、房地產商和基層政權領導“權力租金”的現象得以遏制；（2）消除“兩不經濟”，“兩不經濟”是指土地行政管制中的低效——大都市因為行政控制過嚴、土地供給普遍不足導致的地價過高，可能步香港經濟之后塵；而許多小城鎮，卻同時因為行政控制松弛，使得那些沒有什么效益的工業和城鎮建設項目，大量濫占了農地。簡單概括，一頭嚴重浪費城市化的機會，一頭大量浪費農地。⑹

在建構新型國家與社會關系方面，農民一躍成為“有產者”，對農民塑造自身理性自律、責任和權利意識并成為市場經濟中的獨立個體，推動形成獨立成熟的市民社會，乃至最終完成對政治國家權力的制約監督，是否具有內生的啟發和誘致作用？答案是肯定的。市民社會是民主政治的社會基礎，市場經濟是市民社會生成的經濟基礎，同時，沒有產權的契約化，農民始終無法外入市場經濟的門檻；沒有農民的作為個體的參與，市場經濟始終是不完整和局部性的。政治民主和市場一樣，也必然建立在注重個人利益和價值的基礎上，“當個人由市場中的賣者或買者轉變為政治過程中的投票者、納稅人、受益者、政治家或官員時，他們的利己本性不會發生變化”，⑺以產權契約關系為基礎的社會關系體系，在私人利益的整合關系中，得以形成以實現個體私有財產權利的確立和保障為中心的市民社會組織，并最終確立個人利益相互協作和制約監控政治國家的社會機制和社會結構，這是西方政治學中的經典理論脈絡，并且在中國當前國家與社會關系互動中具備適用性和參照性。

在國家與社會關系理論視野下，以產權變革為先導所形成的持續性制度變遷所最終達到的理想狀態就是形成一個具有自覺權利意識和自主能力的“新農村”?！靶罗r村”是指這樣一個與政治國家相對應的概念或領域：農民個體、農民群體、農業企業家、農業金融信貸機構、農業服務機構、關注農業的知識分子群體和獨立媒體、農民社團、農業研究和智囊機構以及農民利益集團形成在經濟生活和社會生活方面不受國家非法干預的相對獨立的私人領域；在這個領域，他們為了自己的私人利益和私人目的而活動，按照市場機制與其他個體發生經濟關系和其他社會關系，國家承認私人在這一領域中具有獨立性和自由的合法性，除了依法加以必要的規制和干預外，不加干涉；這一領域中，私人利益形成多種社會集團和社會組織。它們對于爭取和維護私人利益，協調多元利益沖突，排斥政治國家的非法干預具有重要功能；這一領域內部，以及這一領域與其他領域結合的紐帶和主要機制是產權契約，以產權為依托，在雙方的共同同意下，以契約的形式規定雙方的權利與義務，在履行義務的行使權利的過程中實現自己的利益和要求同時保證別人利益要求的實現，其使命是保護所有權和私人的自由；同時，“為了保證自身的政治利益要求，使社會利益得到國家的承認和重視，推進國家民主化進程，這一領域又是公民表達自己的政治意愿，發表政治觀點、對政府施加壓力，推舉自己的政治代表，參政議政的場所和領域”。⑻總之，這個領域指的是包括以上所有個體在內“獨立意義上的人”，“按照契約型規則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動，社會活動的‘私域’以及進行參政議政活動的非官方公域?！雹?/p>

五、政治家集團和政府在解決“三農”問題中的定位——塑造“增量”改革思維

實施產權變革是否一定能夠達到“新農村”這一理想狀態？理論分析只是廓清產權變革和“新農村”之間內在的邏輯關聯性?，F實中，這一關系能否成立，起重要作用的變量就是政治家和政府。其原因是：

首先，正如前文所述，在中國當前國家與社會關系建構過程中，政治家與政府具有的獨特屬性，可使得其在產權以及其后一系列的變革中扮演兩種不同的角色：一種是積極主動地去適應和扶持；另一種是消極等待甚至是阻礙和扼殺；其次，農業在國家工業化進程中具有“發展滯后”和“產業弱質”的一般共性，政府為之承擔的責任和努力程度直接關系到其損失大小，這一情景已被西方發達國家的歷史所證明。因此，認為實施產權變革之后，“三農”問題迎刃而解、“新農村”可以自動生成的觀點同樣也是不適當的。各國歷史已經證明，土地的大規模產權變革是一把“雙刃劍”，解決的好，可以促進市場經濟和政治民主的發展；解決的不好，不僅不能解決原有問題，反而會催生一系列的社會和經濟震蕩。

由此，政治家集團和政府在產權變革過程中，以及產權變革之后相當長的一段時期應以“增量”改革思維為指導定位自身的功能體系。其含義是：產權變革一方面會導致一部分既得利益者的阻擾；另一方面，對政治國家而言，產權變革所引致的最終變化——市民社會的誕生和成熟——會導致自身權力的削弱和活動空間的縮?。骸案锩咦罱K會革掉自己的命”。這時，執政黨組織和政府（包括政治家集團）必須拿出膽識和勇氣，堅定繼續變革的決心，面對變革中可能或已經出現的變數，不能懷疑和退縮，相反，必須采取更積極的政策措施予以預防和補救——在持續的制度創新和供給中推動解決不斷出現的新問題，只有這樣，政治國家的存在和穩定這一最大的政策收益才會得以實現。借用一句名言對“增量”改革思維進行總結，那就是“世界潮流，浩浩蕩蕩，順之者昌，逆之者亡?！睆哪壳皝砜?，政府的功能至少應該體現在以下兩方面：

（一）組織和實施一個公平和公正的產權變革

陳錫文（2002）以拉丁美洲一些國家為例，認為土地私有化之后會出現大規模的土地兼并，從而引發劇烈的社會震蕩。⑽陳錫文所提出的觀點實質上反映就是由政府組織和實施的產權變革能否做到公平和公正這一問題。試想：有誰能比農民自身還要清楚土地出售的收入是否能保證其一生以及下一代的各項支出？如果農民各項權利得到充分明確和保障，如果沒有遭受到脅迫，農民為何要拋售土地從而出現“拿幾萬元，沒有穩定的收入，錢花完了，產生了社會問題”這一狀況？否則，在缺乏其他監督制約措施、農民較低的素質以及弱勢地位等情況下，真的可能像俄羅斯私有化過程一樣，從基層政權、地方政府、氏族勢力、“村頭勢力”乃至房地產等土地相關產業中催生出“土地寡頭集團”。

（二）將現有制度安排與產權變革結合起來，以產權變革為主要和先決條件；現有政策安排為輔助和跟進措施

以產權變革為主要和先決條件，是本文分析的主旨和核心，已不需復述。強調把現有的政策安排作為輔助和跟進的制度措施，一方面是因為這些政策安排有其合理性，如果在現實中得以較好的實施和執行，將會和產權變革形成制度效應上的共振和呼應，熨平產權變革中可能對社會各階層產生的震蕩和沖擊；另一方面，沒有產權變革在先，這些措施充其量只能起到一些緩解作用或是在現實中的政策效果令人置疑，真正解決“三農”問題仍是一個問號。

六、結束語

即使產權變革得以順利和公正實施，即使各項配套和跟進制度措施得以很好地執行，解決“三農”問題仍將是一個漫長和充滿坎坷的過程。這是因為，在國家和社會關系二元互動和變遷的過程中，農業、農民和農村在現時所體現的初始狀況：農民個體較低的文化素質、基本以刀耕火種為主的生產方式、追求高產而不是高效的經營目標，農民對市場經濟的陌生和不適應，農村落后的基礎設施、以及貧瘠的自然資源稟賦（人多地少和好地少差地多）等等。這些現狀的改變都是長期緩慢甚至是根本無法改變。即便如此，那種將目光局限在對“三農”問題僅僅具有減震和緩沖作用的制度設計是不夠的，我們需要一種前瞻性的視野，需要針對其根源進行戰略性和全方位的考慮并提出相應措施，并使兩者有機結合。這也正是本文所試圖作的工作。 【注釋】

1【美】賈恩弗蘭科•波奇：《近代國家的發展》,【M】沈漢譯，商務印書館1997年版，第96頁。

2【德】黑格爾：《法哲學原理》，【M】賀麟譯，商務印書館1995年版，第84頁。

3劉洪旺：《國家與社會：法哲學研究范式的批判與重建》，【J】.2002（6），《法學研究》。

5引自：《“三農”問題研究綜述》，【J】.2003（4）《甘肅社會科學》（蘭州）。

4鄧正來：《市民社會與國家知識治理結構的重構》，【J】.2000（3），《開放時代》。

6國內學者中對產權變革持贊成態度的有周其仁、胡星斗、曉亮等人，周其仁（2002）在《農民增收是一系列事件》對上述兩個觀點給予較充分的論述；

7【英】洛克：《政府論》下冊，【M】葉啟芳等譯，商務印書館1964年版，第70頁。

8鄧正來、景躍進：《建構中國的市民社會》，【J】.1992（1），《中國社會科學季刊（香港）》。

9同注釋3。

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