前言：本站為你精心整理了鄉鎮財政負債成因及建議范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

關鍵詞：財政職能負債民主監督

一、引言

鄉鎮財政負債是目前全國農村面臨的一個突出政治經濟問題。據估計，目前全國鄉鎮負債總額已達到2000億元，平均每個鄉鎮負債近450萬元1。鄉鎮負債已經嚴重影響農村經濟發展、政治穩定，成為“三農”問題的重要誘因。鄉鎮財政負債使鄉鎮財政成了“吃飯財政”。基層鄉村組織常常置中央政府關于減輕農民負耽禁止向農民隨意攤派的政策于不顧，以各種名義向農民收費和集資，致使部分地區農民不堪重負，出現了農民和鄉村干部對抗、農民與政府關系緊張的局面；農村公共產品和服務嚴重不足，制約了廣大農村社會和經濟的發展。

二、鄉鎮財政負債的成因分析

（一）收入向上逐級集中，職能和責任不斷下放，導致鄉鎮財政責權利不對稱。分稅制改革以來，縣鄉財政赤字增加，地方財力明顯地向省、市集中。在財力向省、市集中的同時，許多本不應由鄉鎮承擔的事權卻繼續存在甚至不斷下移，這直接導致了鄉鎮財政困難，嚴重制約了基層財政功能的發揮。1994年以來，中央的資金集中度實際在下降（從1994年的55.7%下降到2000年的52.2%），而省級政府的集中程度卻不斷加大，年均提高2%（從1994年的16.8%提高到2000年的28.8%）；市一級政府同樣在想方設法增強集中程度。2000年地方財政凈結余134億元，而縣、鄉財政赤字增加2。

在縣鄉財政赤字增加的情況下，市、縣將財政壓力向鄉鎮轉嫁。在鄉鎮一級，即使是實行分稅制改革，實際情況也只是名義上的分稅制，在體制上依然是傳統的包干體制。就財權與事權的劃分，作為最基層的鄉鎮政府在與上級政府的博弈中一直處于談判的不利地位。因此，基層好的稅種基本上已上收到中央及縣市，留給鄉鎮一級的主要是散、碎、零的小稅種，量少、征收困難、征收成本高。并且，縣（市）每年向鄉鎮下達稅費包干任務時，不顧鄉鎮實際情況，年年加碼。鄉鎮領導往往是有苦難言，在包干指標無法完成時，也只能拆東墻補西墻，因此形成大量財政負債。1998年湖南漣源市給白馬鎮下達稅費包干基數中，除各主體稅收以外，還有罰沒收入21萬元，契稅1萬元，特產稅26萬元。而據該鎮稅源根本就難以完成主體稅收任務，契稅沒有稅源，就特產稅來說，根據中央的據實征收原則，很難完成。該鎮是財政補貼鄉鎮，沒能完成的稅收任務就在財政撥款予以扣除，該鎮只好加大對農民收費力度，以彌補沒能完成的稅收任務和財政赤字，結果造成緊張干群關系，在1998年7、8兩個月里接連發生兩起涉農惡性事件。

與此同時，鄉鎮政府被要求承擔與其財權不相稱的大量事權，要提供大量本應由上級政府提供的社會公共物品，如農村道路建設、社會治安管理、各種稅費征收、農村義務教育等。鄉鎮政府為了完成上級“指派”的各項任務，干點“政績”，就不得不千方百計地向農民轉嫁財政負擔和大量舉債。鄉鎮財政負債是“雨天挑稻草——越挑越重”。據有關資料統計，目前我國義務教育投入中，78%由鄉鎮負擔，9%左右由縣財政負擔，11%左右由省地負擔，由中央財政負擔的甚少。1997年，漣源市白馬鎮為滿足全鎮教師工資和日常開支，需資金231.5萬元，漣源市財政負擔113萬元，鎮財政按20元/人標準向農戶收取教育附加費，實際可收取76萬元，結果還有42.5萬元只能依靠財政負債來籌集。從2002年開始教育經費改由市財政負擔但是，市（縣級市）財政的負債規模也很大，結果還是將財政壓力轉嫁給鄉鎮財政，鄉鎮財政壓力并未因此得到緩解。因此，要改變這種現狀，必須加大中央、省和地市財政對義務教育等公共產品的經費投入。

（二）國家財政轉移支付制度的不完善、不明確，國家財政總支出中對基層財政轉移支付的比重逐年下降。

財政轉移支付主要在鄉鎮主體稅收收入不足以提供基本公共品和服務時，用于彌補鄉鎮財政的收支缺口。轉移支付的首要目的，應是保證不同經濟發展水平鄉鎮和不同收入階層在享受基本公共服務能力方面達到均等。目前，在籌措鄉鎮收入時存在著十分混亂和不明晰的狀況，許多應由上級轉移支付解決的，卻通過鄉鎮政府征收稅費來解決。在分稅制體制下，轉移支付在于平衡各級政府財政能力，彌補地方政府財政缺口，提供均等化服務，優化各地區資源配置等方面發揮著巨大的作用。對于我國大多數經濟不太發達的縣、鄉兩級政府而言，要完全擔負起農村公共品供給的任務是非常困難的，因此，必須在界定縣、鄉兩級政府職能的基礎上，建立中央與省級政府直接面對縣、鄉政府的轉移支付制度。

但是我國現行轉移支付制度存在的許多方面的問題：①缺乏規范性。現行轉移支付方案設計更多關注的是中央與省兩級財政，而省以下的各級財政轉移支付制度和不完善，即使是中央對地方的轉移支付也存在不同程度的截留，真正能到鄉鎮的資金已經很少。在獲取財政轉移支付資金中，以鄉鎮領導人的“能力”為基礎，上級財政資源的配置以領導人的意志為轉移，各地方競爭財政資源。②轉移支付制度與分稅制存在沖突。由于分稅制改革很大程度上保留了地方各級政府的既得利益，而轉移支付是為了實現均等化目標，政策推行事實上形成了目標沖突。③轉移支付力度不夠。對于經濟欠發達的地區，中央的小額度加上省級的有限財力根本解決不了貧困縣、鄉的財政問題。

（三）監管制度不健全，財政資源使用效率低，進而形成大規模的財政負債。

現代財政體制以民主政治為政治制度基礎，財政資金的使用應該受到更為嚴格和有效的人民監督。就我國鄉鎮來說，一級政府的財政收支應受同級人大的監督，但人大對鄉鎮財政的監督基本上流于形式，雖然一年一度的鄉鎮政府向人民代表大會報告預決算情況，但人大代表不熟悉內情，不參加審計，因而基本上每年以全票通過。鄉鎮人大代表制度的缺陷導致人大不能有效和充分代表農民意志，對鄉鎮政府的約束虛化。鄉鎮人大代表選舉沒有規范的操作程序，人大代表主要由村干部外加若干地方名流充任，無論是干部還是名流都或多或少的顯示了上級的意志，這使鄉鎮人大代表難以充分代表農民意志。鄉鎮人大代表與村干部不分導致嚴重的權力關系紊亂，在平時工作中接受鄉鎮黨委和政府指導的村干部，不敢或不愿以人大代表的身份在短暫的人代會上對鄉鎮領導的決定放膽議論，更不消說行使其作為人大代表的權力，所以鄉鎮人大權力不能得到尊重和充分行使，結局是農民既不能以其公民權利，也不能以其代表權利對鄉鎮政府的財政行為進行有效制約。沒有農民和鄉鎮人大的監督，財政監督實際上是走形式，其結局是政府財政行為不受約束、自定制度、自收自支，造成“三亂”。

鄉鎮財政內部的管理辦法基本沿襲計劃經濟時期的管理辦法，與時代的要求很不相適應，進而形成財政負債。主要表現在兩個方面：一是執行預算不嚴格。一級政府的財政收支應嚴格按預算執行，而在實際工作中，基本沒按預算執行，開支隨意性大，在決策過程中很少考慮財政支付能力及清償問題，暗箱操作也非常嚴重。二是內部監督軟弱無力。很多鄉鎮在財政上支出都出自領導“一枝筆”，財務狀況作為最高機密由主要領導掌握，賬目混亂，滋生腐敗。預算外資金游離于財政管理監督之外，且管理混亂。

（四）鄉鎮機構臃腫是鄉鎮財政負債的重要因素。

盡管國家強調要精簡機構，但鄉鎮機構臃腫、人浮于事的現象并不見減輕。各鄉鎮機構中，既有行政編制的國家干部，也有七所八站等事業單位的事業編制人員，還有鄉鎮招聘的工作人員，少則幾十人，多者幾百人，一般鄉鎮都在一百人以上。鄉鎮機構龐大，財政供養人員過多，支出負擔重是鄉鎮負債的重要原因。我國目前縣鄉兩級的財政收入只占全國財政總收入的21%，而縣鄉兩級財政供養的人員卻約占全國財政供養人員總數的71%，鄉鎮一級財政供養人員約1316.2萬人（不包括不在編人員），加之近些年中央和各省市出臺了幅度極大的職工增資和提高社會保障水平的政策，并對各級財政安排的農科教、公檢法、計劃生育、基層宣傳文化的支出，提出了明確要求，鄉鎮財政支出增幅超過支付能力，形成鄉鎮財政負債。

三、解決鄉鎮財政問題的對策

根據以上財政理論和鄉鎮財政困境的成因分析，筆者認為：地方財政改革在現階段已不可能單兵推進，解決好地方財政問題，化解基層財政困境，解決鄉鎮財政困境的前提是理順省、市、縣、鄉各級政府財權和事權的關系。加強對鄉鎮財政的監管是提高鄉鎮財政效率，解決財政困境的基本保證，精簡機構和人員，強化領導責任是解決財政困境的現實途徑。

（一）合理界定鄉鎮事權財權，使之責權利相稱。經驗證明，集權型政府體制下實行的分稅制，造成了收入向上逐級集中、財政壓力逐級向下轉嫁的現象。糾正這種狀況的可行辦法是以法律手段劃分并規范政府間的權責利關系。可以設想把鄉鎮財政的內容分三級：凡是具有全國性意義的支出如義務教育，由全國人大規定，中央政府統一支付；凡是地方性的公共支出如道路交通，由地方人大規定，地方政府統一支付，凡是上級行政部門規定或交辦的事務，財力由該部門或上級政府跟隨；凡是鄉鎮范圍的事務，由鄉鎮人大規定，鄉鎮政府操作稅費收支。在轉移支付目標確定后，應建立一種以一般性轉移支付為重點，以有條件轉移支付相配合，以特殊轉移支付作為補充的財政轉移支付制度。由于縣、鄉兩級財政缺口巨大，公共品提供極不均等，轉移支付一方面平衡財政收入，另一方面均等各縣、鄉的公共品提供，所以應該建立以一般性轉移支付為重點的模式。有條件轉移支付和特殊轉移支付可作為中央與省調控縣、鄉社會發展，解決特殊情況的工具。逐步完善過渡期轉移支付辦法。利用公式分配轉移支付資金，舍棄“基數法”，是國際上的通行做法，也是我國的必然選擇。

從鄉鎮政府債務形成的原因不難看出，鄉鎮政府債務中，一些是由于執行和落實中央有關政策，而中央沒有給予鄉鎮應有的財政支持，鄉鎮政府不得已只好自己先想辦法籌資解決而形成的。有些是因為地方經濟發展和社會公益事業發展需要而形成的。這其中，又有一些是由于中央和鄉鎮政府在公共品供給職能上，鄉鎮政府承擔了本應由中央政府承擔的職能而形成的。因此，本文認為可以從以下幾個方面對鄉鎮債務進行處理和消化：第一，實行鄉鎮債務專項管理。第二，分步、逐項，先易后難消化鄉鎮債務。許多鄉鎮抱著等著看的態度，望著中央、省市剝離其所有債務，影響了債務的消化。中央，省市應該根據債務形成的責任，各自承擔相應的債務和消化的責任，并健全相應的轉移支付制度，明確各個鄉鎮的債務責任，穩定其對鄉鎮債務的預期。

（二）加強監管，抑制腐敗和提高財政資源的利用效率。加強支出管理，提高鄉鎮財政資金使用效益，是防止財政支出膨脹，提高財政支出質量的重要保證。

1.民主理財，加強農民和鄉鎮人大的監督，把財政建立在法治和民主的基礎上。由于民主化進程滯后，導致鄉鎮財政行為不受約束和混亂，鄉鎮財政體制實質上還是停留在計劃經濟時代的集權財政，嚴重滯后于農村市場經濟的發展要求。解決這一矛盾的基本途徑是把財政體制改革進行到底，確立以農民民主權利為基礎的鄉鎮財政體制：給予農民比較充分的政治民主權利，這是農民成為市場經濟主體的要求和保障。在這個基礎上切實加強基層政權的民主化進程。在當前，應該加強鄉鎮人大建設，使人大代表成為真正的民意代表，使鄉鎮人大真正獲得的各項權力，鄉鎮人大對鄉鎮政府財政行為的約束。人代會制度應當放開普選，選取出真正能夠代表農民群眾利益、懂財政財經業務善于又敢于對違法違紀的不正之風進行抵制的好代表，才能真正做好審批和監督工作。

2.規范預算制度和財政收支監管制度，一定要強化上級對下級的專業檢查加強上級部門監督。①實行公示、招標和引入競爭機制，提高公共品供給的效率。提高鄉鎮財政資源的使用效率，應成為鄉鎮財政制度建設和運行的重要目標之一。第一，對關系到大多數居民利益的重大公共品建設項目，實行事前公示制度。第二，實行公開招標和引入競爭機制。在有限的財政規模下，實行公開招標和引入競爭機制，是降低公共品生產成本，提高財政資源使用效率的有效途徑。因此，鄉鎮公共品建設項目，無論大小都應該實行公開向社會招標和引入競爭機制。②加強財政管理，嚴格執行預算。當前應綜合運用集中支付和工資統發、收支兩條線等財政收支管理手段，對鄉鎮財政實現收入統攬、預算統編、國庫統付、采購統辦和財務統管。同時嚴格執行財政預算。不在預算內的必須經鄉鎮人大通過才能支出，對支出加大監督力度，增加財政支出的透明度，特別是對各種基建支出，必須進行嚴格監管，堵塞漏洞，充分發揮財政支出效益。

（三）精簡機構和人員。

按照小政府大社會的原則，推進鄉鎮區劃調整和機構改革，同時科學合理地確定鄉鎮內設機構和人員編制，利用區劃調整的機遇對鄉鎮機構進行改革調整，消除機構臃腫，分流和精減鄉鎮人員，提高工作效率，減輕財政負擔公務員之家版權所有

（四）采取措施，強化領導責任，逐步消化債務包袱。

建立和健全鄉鎮政府和黨委領導為第一責任人的財政目標管理責任制。長期以來，我國對鄉鎮負責人缺少必要的財政監督和審計，致使鄉鎮財政赤字扶搖直上。鄉鎮領導干部離任審計、任內審計制度不健全，形同虛設，干部政績考核、調動、晉級與財政工作未掛鉤，不少鄉鎮負責人以能借到更多的資金為能耐，至于財政負債，與己無關，離任無過無責。鄉鎮主要領導一任接一任，債務規模越來越大。針對這種現狀，要建立和健全鄉鎮政府和黨委書記為第一責任人的財政目標管理責任制。要把消赤減債和財政收支管理作為衡量鄉鎮工作的主要指標，作為考核鄉鎮負責人及所屬部門負責人業績的一項重要內容；建立和健全對鄉鎮負責人的在任年度審計和離任審計。面對目前較多的財政債務，鄉鎮主要領導應當積極采取切實有效的措施，在一定時限內不斷地消化現有的赤字和將債務減少到最低限度，乃至最終消除。