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一、農(nóng)村集體土地的利益主體

我國的土地法律制度就內(nèi)容而言大體可分為兩個方面，一是土地權利制度，二是土地管理制度。土地權利是民事權利中的財產(chǎn)權的一種，屬于私法領域的范疇。現(xiàn)階段，農(nóng)村土地使用權制度的具體形態(tài)是土地承包經(jīng)營權制度。土地管理則是國家對人們使用土地的控制、管理、監(jiān)督行為，屬于公法范疇。后者實際上是出于社會公共利益、國家長遠發(fā)展以及某種政策需要的考慮對土地權利的行使通過強制性的規(guī)定進行的限制。因此，我國農(nóng)村集體所有的土地中，存在三個不同的利益主體，即所有權人、承包經(jīng)營權人、土地管理者(政府)。從理論上講，這三個利益主體的利益在宏觀上是一致的，但在現(xiàn)實生活中，由于各自的出發(fā)點和行為動機不同，其利益在微觀上是不一致的、甚至在有的情況下是沖突的。

長期以來，不顧農(nóng)民意愿占用土地、侵害土地承包經(jīng)營權的現(xiàn)象屢禁不止，而且近些年呈愈演愈烈之勢。大面積不斷上升的土地違法案件，許多情形下就是以行使土地所有權或有些地方政府行使土地管理權的名義出現(xiàn)的。因此要保護土地承包經(jīng)營權、進而實現(xiàn)承包經(jīng)營權的有序流轉(zhuǎn)，必須明確不同主體的利益界限。

二、土地所有者與使用者(承包方)的利益界限

之所以劃分土地所有者與使用者的利益界限，主要是因為作為所有人代表的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和作為承包經(jīng)營權人的農(nóng)民(戶)之間存在不同的利益目標。作為土地所有人，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有占有、使用、收益、一定限度內(nèi)的處分的權利。例如，在土地上興建公共設施、根據(jù)人口調(diào)整土地、對承包方對土地的合理使用、在一定條件下收回土地、承包期滿后重新發(fā)包等。土地經(jīng)營活動具體是由承包經(jīng)營人進行的，因而土地的實際占有、使用是土地使用人。土地使用人從事經(jīng)營活動，要進行一定的投入，并享有收益權，同時要進行土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，就涉及到對土地承包經(jīng)營權的處分。

只要實行了土地承包經(jīng)營，對土地的占有、使用一般不存在利益劃分問題，但由于作為土地所有人和土地承包經(jīng)營權人都存在收益和處分的權利，就存在如何劃分其利益的問題，這個問題事關承包經(jīng)營權能否得到切實保護、土地改良能否實現(xiàn)、土地利用是否合理、農(nóng)村集體的共同經(jīng)濟利益能否實現(xiàn)等。在實踐中存在的一個問題是，作為土地所有人代表的村委會等農(nóng)村集體機構出于各種考慮對農(nóng)戶承包經(jīng)營的土地進行調(diào)整、收回，用來與外部合作或分配給其他人，而農(nóng)戶又不愿意交回土地。另一個問題是，農(nóng)民從事土地承包經(jīng)營活動，要實現(xiàn)長遠的、持續(xù)的利益，就需要在土地上投入，按照現(xiàn)行制度，農(nóng)民收益權的內(nèi)容是完成了交給集體提留之后對農(nóng)產(chǎn)品的收益權，但農(nóng)民在土地上投入、使土地增值時，增值部分的利益仍然包含在集體土地所有權之內(nèi)，屬于所有人的利益，這樣，除了農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出比不合理、耕種土地沒有收益的原因外，土地增值部分的利益不歸屬于承包人也是制約農(nóng)民在土地上投入的制度因素。

為切實保護農(nóng)民耕種土地的權利，首先要合理界定土地所有權人與使用權人的利益界限。由于人地矛盾突出，土地承擔保障功能，筆者不贊同將農(nóng)民承包土地的權利確定為永佃權。維持土地所有人處分權、在一定條件下調(diào)整或收回土地的權利仍然是必要的。但是，所有人行使處分權除了受國家土地管理制度約束外，相對于承包人而言，其處分權的界限應當限制在實現(xiàn)土地保障功能的范圍之內(nèi)。也就是說，只有為實現(xiàn)土地生活保障功能的目的，才能經(jīng)過一定的程序行使調(diào)整土地的權利。例如當人口增加到一定程度，一部分人沒有土地承包，為保障其生活來源，才可以調(diào)整土地。另外，承包人將土地改變用途，由于非農(nóng)業(yè)經(jīng)營的，使土地失去了保障功能，也可以收回土地。除此之外，不得以各種名義行使處分權收回土地，這樣就基本上排除了村委會等集體所有人代表出于經(jīng)濟利益的目標改變用途以各種名義損害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權。

其次，為在制度上鼓勵農(nóng)民在土地上增加投入，提高土地利用效率，要合理劃分所有人與使用人的收益權的界限。作為自然資源土地的所有人，農(nóng)村集體向承包戶收取一定的提留來體現(xiàn)其收益權，作為使用人，農(nóng)民對承包土地所生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品具有收益權，是不存在爭論的。問題是，土地所有人的經(jīng)濟利益范圍是否應當及于土地增值部分，也就是說，土地的增值價值應當歸誰所有。應當承認，土地原有價值、供求性增值和用途性增值屬于所有人的利益范圍，應當歸農(nóng)村集體所有。在現(xiàn)階段，實行家庭承包經(jīng)營，對農(nóng)村土地投資主要是由土地使用人進行的。當農(nóng)民對土地增加投入使土地出現(xiàn)增值價值后，增值部分實際上是投入土地資本的價值，這部分價值與土地原有價值在物質(zhì)形態(tài)上不可分離，與其他投資不同，農(nóng)用土地增加資本投入后，其價值增值是有期限的，如果以后不再投入，其價值增值就會用盡。因此要保持或增加價值，需要不斷的投入。如果土地增值部分的價值一律歸集體所有，那么在承包期限內(nèi)即使對土地有所投入，也難以避免短期行為。這樣不利于土地持續(xù)改良。為鼓勵農(nóng)民長期性的持續(xù)的投入，建議就土地投資性增值部分的價值，在承包期滿后一定期限內(nèi)屬于承包人所有。因為，如果永久歸承包人所有，那么就會抑制承包期滿后他人承包該土地時投資的積極性。由于土地投資所產(chǎn)生的價值增值與土地本身無法分離，因此，承包人在承包期滿后一定期限內(nèi)享有增值價值所有權，不一定表現(xiàn)為雙重所有權，而應當表現(xiàn)為在農(nóng)村集體享有所有權的前提下，承包期滿后，原承包人就農(nóng)村集體收取的提留在一期限內(nèi)按比例享有收益權。至于承包期內(nèi)土地增值部分的利益，在農(nóng)產(chǎn)品價值或數(shù)量增加中已經(jīng)體現(xiàn)，或通過承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)。

三、土地所有者、使用者與土地管理者（政府）的利益界限

首先應當指出，土地的自然特性決定了土地所有權從來就是相對的，受限制的。現(xiàn)代社會中，對土地所有權的限制不僅僅是私法上的限制，更重要的是公法上的限制，由政府對土地資源的使用進行管理、控制，這是世界各國的通例。之所以要進行公法上的限制，是因為土地是不可再生的自然資源，土地的使用與保護，不僅僅是財產(chǎn)權利的問題，還是事關人類生存的大事。在我國，合理利用土地、切實保護耕地是基本國策。實現(xiàn)這一目標的途徑就是嚴格的土地管理制度。土地所有人、使用人使用權、處分權的行使，必須以不違反土地管理制度為限。公務員之家版權所有

其次，土地管理者(政府)與土地所有人的利益界限劃分中存在的問題不是土地管理制度的寬嚴問題，而是國家行使管理者權力過程中，改變農(nóng)村集體所有土地性質(zhì)和用途時的經(jīng)濟利益劃分問題。具體來說，核心是征地補償問題。在我國，城市建設用地使用土地，實現(xiàn)國家一級市場壟斷的制度，如使用農(nóng)村土地，先由國家將農(nóng)村土地征用，然后由國家將土地使用權出讓或劃撥給土地使用人。在征地補償上，由于對農(nóng)民仍然按照三項費用補償，所以根本得不到土地從第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的增值收益。之所以在土地征占過程中形成大量腐敗而且屢禁不止，土地違法案件層出不窮，就是因為在現(xiàn)行制度條件下，土地占有者與有關政府部門能夠以國家的名義，剝奪農(nóng)民的集體土地所有權，通過設租、尋租獲得增值收益，而人口和社會負擔卻甩給農(nóng)村。這種不公平和腐敗問題逐漸演化成一種社會沖突，因此矛盾越來越大。隨著工業(yè)化、城市化速度的加快，越是發(fā)達地區(qū)征用土地，越是表現(xiàn)為農(nóng)村更大土地收益的損失。

為根治這一現(xiàn)象，切實保護耕地，加大土地管理力度是一方面，更為根本的是合理劃分管理者與農(nóng)村集體土地所有人、使用人的利益界限。不再與農(nóng)民爭利，在補償問題上，對于商業(yè)用地征用土地，按照市場價值補償，或者把征地價與市場價之間的差價用來建立被征地農(nóng)民保障基金。