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我國現行征地制度是計劃經濟時代的產物，其基本特征是政府的壟斷性和低價補償。全國人大十屆二次會議堅持“以人為本”的理念，以維護、保障農民權益為基本宗旨，對原《憲法》第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用，?給予補償”。這一重要修改，既確定了國家為了公共利益的需要有權征收、征用公民個人財產和農民集體土地，又確定了國家實施征收征用必須遵循目的正當性（公共利益）、程序正當性（依據法律規定）和必須給予被征收人、被征用人補償的基本原則。這對于保護農民權益，規范國家權力具有重大意義。

要確立規范的征地制度標準

在實際征地過程中，之所以出現損害農民權益和農地非農化失控的現象，重要原因之一，就是征地的指導思想有偏差，目的動機不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實現資本原始積累，加快建設，或者為了體現個人政績。其實，規范的征地制度應具備兩項基本功能，或者說能解決兩個問題：一是具備保障農民權益的功能，以確保農民在失地的同時獲得與城市居民同等的居住、就業、醫療和養老的條件；二是具備控制農地非農化趨勢的功能，將農地占用納入合理利用和保護有限土地資源、實現生態經濟持續協調發展的軌道。這是衡量征地制度是否科學、合理、規范的唯一標準。只有以此為出發點，并作為實施征地過程的指導思想，輔以切實措施，才能確保在推進城市化過程的同時，最大限度地確保農民權益和有效地實現耕地資源的動態平衡。

要科學界定“公共利益”

“公共利益”是一個抽象概念，人們可以從自身的立場出發給予定位，作出解釋。土地是稀缺資源，不可再生資源，是一切社會經濟活動的載體。有鑒于此，可以引入帕累托最適度原理來解釋、界定公共利益。帕累托是意大利經濟學家，他在序數效用論的基礎上考察集合體效用（社會福利）最大（帕累托最適度）問題，并提出了資源分配的效率問題，即經濟資源的有效使用問題。筆者認為，作為稀缺經濟資源的農民集體土地在以“公共利益”需要為理由被征收、征用時，其目的即所謂的“公共利益”，必須滿足以下三個條件：1、土地使用方向具有鮮明的社會性特點，不以贏利為目的，一般以社會公共產品為最終表現形式；2、項目受益人是社會絕大多數人，具有均占福利的、而非特定公眾受益性的特點；3、土地征收、征用后較征收、征用前更具社會效益。此外，國家基于扶助弱者和特殊人群（諸如，老人、兒童、病殘者、失業者等）的立場，允許其中部分人可以“公共利益”的名義征收、征用農民集體土地。

由于“公共利益”概念的抽象性，而我國現行法規對“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴大征地范圍留下了空子，以至于出現“公共利益”是個筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現這類現象，參照國際上有關國家《征地法》的規定，有必要對“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：1、國防、軍事需要；2、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環境保護等建設事業；3、國家和地方政府需要修建的機關，以及以非營利性為目的的研究機關、醫院、學校等事業單位。“公共利益”具有動態性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應倡導、重視社會民眾的參與權、選擇權。對于社會普遍承認的、獨立于社會和國家現行政策之外的公共利益用地項目，如有關國民健康、市政基礎設施等，政府應嚴格按有關土地征收、征用法規辦事，而對那些由社會發展不同階段所引發的符合社會、國家急需要的相對公共利益項目，尤其是有爭議的項目，則應建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認同。

要規范政府的征地行為

在對農民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補償的主體。雖然，新修改的《憲法》對有關土地征用的條款作了重大修改，突出了對農民利益的保護，但政府在征地過程中的強勢地位并未有多大的改變，對“公共利益”的解釋權仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對征地如何補償的決定權還是在政府。因此，如何規范政府、主要是地方政府的行為，構成了規范征地制度，保障農民權益的關鍵。為此，擬采取如下措施：

1、嚴格控制政府的征地權力。首先，應厘清征收、征用的界限。所謂征收就是財產所有權的變更，集體土地變更為國有。所謂征用就是財產使用權一時的變更，集體土地一時為國家所用，使用到期后歸還集體農民，其所有權始終未變。其次，對集體土地不論是征收還是征用，必須符合法定的“公共利益”的涵義及其適用范圍。最近，國土資源部作出了土地管理部門實行垂直管理的決定，可以說這是限制地方政府征地權力的一項重要措施。

2、強化平等協商和監督機制。國家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時，必須尊重農民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農民進行平等的協商，征得絕大多數農民的認同。

3、弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關系。在現行征地制度下，在征地和供地之間有一個很大的利益空間。它構成了濫用征地權力、任意降低補償標準的癥結。因此，必須有針對性地采取措施規范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關系。

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