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目前，地方政府在農村土地方面的行為倍受爭議。有人認為，地方政府在土地征用過程中“以土地生財”、把“土地作為第二財政”、以土地作文章搞“經營城市”等，極大地侵害了農民的權益。其實，自改革開放以來，在中國土地產權制度變革的過程中地方政府是重要的創新主體，發揮了重要的作用。因此，分析地方政府在土地制度變革中的行為，有助于為今后土地制度的改革提供思路。

一、地方政府是土地制度創新的重要主體

20世紀80年代初實施的家庭聯產承包責任制被普遍認為是農民的“偉大創造”。不過不可忽視的是，地方政府在制度創新中發揮了重要作用。家庭聯產承包責任制首先是在安徽、四川、貴州、內蒙古這些貧窮的農業大省開始實行。而這些省份的地方政府為農民“地下半地下”的包產到戶提供了政治保護和給予合法承認。在當時，全國各個省份面對基層自發的產權創新有著不同的約束。在制定中央政策過程中，不同地方政府根據自己當地的利益和主張進行了討價還價。地方政府提供產權保護的動機在于其對“收益—成本”的估計。由于中國的資源分布極不均勻，在率先實施改革的那些省份，自然災害多、農村人口比例高、經濟發展水平低，因此饑荒概率高，救災壓力大，對“包干到戶”的支持有利于糧食問題的解決。而中央在當時的“行政性放權”給予地方政府較大的自由，從而減少了地方政府的制度創新成本。周其仁（1995）認為，20世紀80年代的政策決策過程中，圍繞產權創新的中央政府與農民兩極之間作交易的模式發展為“農民—社區—地方—中央”多極之間的談判、溝通和“交易”；從長期角度看，這里包括了重建國家與社會關系的要素。

1984年之后的土地產權制度改革，創新了各種類型的土地使用制度。比如山東平度的“兩田制”、貴州湄潭的“增人不增地，減人不減地”、廣東南海的土地股份合作制、蘇南和北京順義的“規模經營”、中西部地區的“四荒”使用權拍賣等。主要的土地使用權制度改革是在國務院批準的農村改革試驗區進行的，包括貴州省湄潭縣、廣東省南海縣、江蘇省無錫縣、浙江省溫州地區，這些地區都屬于國務院批準的第一批農村改革試驗區，這些土地使用改革的制度設計和實施都是由地方政府操作的。地方政府的行為在整個制度變革中成為一個不可缺少的關鍵環節。

二、土地制度變革中的地方政府行為分析

地方政府在土地制度創新中的績效，關鍵在于能否提高制度創新的收益，降低制度創新的成本。下面以三種典型的制度變革模式為例，分析地方政府的制度創新績效。這三種模式是：“兩田制”模式、貴州湄潭“增人不增地，減人不減地”模式、南海股份合作制模式。

（一）“兩田制”中的地方政府行為分析發起于山東平度的“兩田制”將承包地分成口糧田和責任田，口糧田按人口平分，責任田則按人、按勞或招標承包，承包者交納一定數量的承包費。口糧田與責任田承擔的義務不同，口糧田只負擔農業稅，責任田除負擔農業稅外，在改革早期還要完成糧棉等國家定購任務，并以承包費形式負擔村提留、鄉統籌費。“兩田制”的制度創新，是在東部沿海地區的農業勞動力大量轉移、土地撂荒、農業生產出現萎縮、農產品定購任務兌現難等情況下出現的，采取“兩田制”的制度安排，對社區而言，責任田明碼標價承租費用，使社區減少了與農戶的“談判”費用，又保障了上級各項任務的完成。對地方政府而言，“兩田制”較好地實現了“公平與效率”的原則，既可以保持家庭經營制度的穩定，又可以相對容易地獲得稅收和各項費用。責任田的制度設計滿足了政府和社區的利益，減少了均田制度下的不確定性和交易費用，而且可以較好地避免土地均分所造成的土地零碎化，實現規模經營。“兩田制”一產生就獲得了快速的發展，到1994年“兩田制”面積占家庭承包總面積的42．3％。但是，到了20世紀90年代中后期，“兩田制”發展有些失控，社區集體為獲得更多的利益，采取招標承包的方式，有的地方隨意擴大機動地面積，個別地區機動田面積占土地總面積的30％；有的甚至收回部分農民承包地搞租賃經營。農民對此強烈不滿（張紅宇，2002）。招標方式，特別是社區領導人為獲取更多的“承包費”以高價出租責任田，侵占了農民的利益。1997—1999年，這一階段政府對“兩田制”的政策有所調整，強調要尊重農民意愿。“兩田制”面積開始下降。1999年，實行面積已不足10％。實行“兩田制”的土地面積在不同階段情況見表1(略)。從“兩田制”制度創新的動機分析，地方政府和社區集體具有制度的創新動機，他們是制度創新的“第一行動集團”，這在農業部的統計中也得到了證明。農業部在1997年對全國23個省區統計，采取行政手段推進“兩田制”的社區占“兩田制”社區總數的83.5％，條件成熟、農民自愿的社區僅為16.5％。從制度創新的方式看，這屬于“中間擴散型制度變遷方式”。“兩田制”的制度初始設計較好地實現了“公平與效率”原則，可以減少交易費用，提高制度績效，但也給了地方政府和社區集體更多的土地產權。在地方政府和社區集體的權力約束較弱的情況下，作為理性人，他們在追逐利益最大化的過程中侵犯了農民的權益。

（二）“增人不增地，減人不減地”模式中的地方政府行為分析從1987年開始，貴州省湄潭縣作為全國首批14個農村改革試驗區之一，進行了土地制度的改革試驗。其中實行“增人不增地，減人不減地”（又可稱為“生不增，死不減”）的土地制度是其重要的試驗內容。這一制度的實質是在土地稀缺的情況下，一次性將土地交給農民。這與其他地方政府和社區的“調地偏好”形成了強烈的反差（如部分實施“兩田制”的地區）。其目的主要是穩定土地產權，防止調地產生的交易成本和土地破碎，同時形成人口控制的自我約束機制。湄潭縣在1985年人均耕地只有1.27畝，縣境內山丘廣布，最高海拔1556米，最低海拔460.8米，巖溶地貌比例較大。全縣地面坡度大，地面坡度15～25度的面積占總面積的41.4％，地面坡度大于25度的面積占總面積的14.9％。由于耕地的山地性質，導致耕地的整理需要大量的投入。而土地的調整必然剝奪對土地投入較多的農戶的利益，而且對土地的調整也使土地零碎化嚴重。因此，對社區和地方政府來說，調地成本必然非常高，要牽扯基層干部很大的精力。同時，牽扯他們很大精力的還有“計劃生育”工作，而“生不增，死不減”恰恰形成了人口增長的自我約束，這形成制度實施的重要收益。而與湄潭縣同時開展土地制度建設的金沙縣把這項制度稱之為“抑制人口過快增長的土地制度”，其制度實施明顯指向“抑制人口過快增長”，即通過切斷農戶對新增人口分配土地的預期來抑制人口增長。

由于“增人不增地”必然會損害增加人口的少部分農戶的利益，在土地分配問題上，少數人會比多數人強大。在1998年湄潭縣耕地順延承包50年不變時，全縣有分地人口32.5萬人，現實人口39.3萬人，土地順延承包意味著有6．8萬人沒有土地。對于這些人口，如果沒有生存保障，必將引起尖銳的矛盾。湄潭縣豐富的非耕地資源給予了解決途徑。根據湄潭縣綜合農業區劃資料提供，全縣有宜林荒山、荒坡、河灘等未利用土地共75．6萬多畝，占總面積的25.3％，其中直接可開發利用的有62．7萬多畝，占總面積的20．9％，非耕地資源人均可達1．64畝，是現有人均耕地的1．32倍（王景新，2001）。豐富的非耕地資源是這些人口在農業內部消化的重要途徑。湄潭縣在1987年土地制度改革一開始就把推動非耕地資源的有計劃開發作為制度創新的重要內容，這為解決新增人口與土地的矛盾創造了良好的途徑。“增人不增地，減人不減地”模式，符合湄潭縣山高坡陡的特殊資源稟賦條件，降低了調地過程中的交易成本，避免土地因調整而細碎化，增加農戶對土地的投入，有利于計劃生育政策的執行，制度創新的績效明顯。

（三）“土地股份合作制”模式中的地方政府行為分析廣東省南海市土地股份合作制改革試驗開始于1992年。南海市實行土地股份合作制有其特殊的環境和條件。1992年初，鄧小平南巡講話掀起了經濟建設的新高潮，大量資本流入廣東，開發區大量興起，南海市的土地被大量征用。在土地征用過程中，地價開始上漲，農民的“惜地”心理受到強化。而當時土地承包經營制導致的土地分散經營的格局導致一系列的矛盾。（1）土地家庭承包制與農村工業化的矛盾。鄉鎮工業發展過程中需要解決區域集中問題，而在征用土地建立鄉鎮開發區過程中遇到農戶和經濟合作社的抵制；由于土地價格的上漲，農民不愿放棄土地，原來部分已農轉非的農民還要求倒流回農村。（2）土地的產權分散在自然村、農戶手中，制約著鎮一級和管理區對村鎮建設的統一規劃和統一管理，形成土地家庭承包不利于城鄉一體化的局面。（3）農村土地被征用后，征地補償分配引起尖銳的矛盾。（4）農戶分散經營，戶均耕地僅為2．9畝，而且好壞搭配遠近插花，難以實現農業規模經營和現代化。

從地方政府的角度看，為實現工業化和城市化的發展，必須打破土地分散在農戶手中的局面，集中土地實現土地的集約化利用。采取土地國有化的政策，剝奪農民的承包權和社區集體的土地所有權，勢必引起強烈的社會矛盾，而采取贖買的政策，成本又太高。只有采取一種農民參與、共同獲利的制度改革方式，而土地股份合作制恰好能滿足土地集約化利用又讓農民共同獲利的制度安排。這種制度安排可以將土地集中，土地價值按股份界定到人。對地方政府而言，土地集中有利于地方工業化和城市化的發展。對農民而言，一方面可以享受股份分紅，從而使農民享受土地增值帶來的收益；另一方面土地集約利用使他們具有更多的就業機會，可以從土地中轉移出來從事第二、三產業。土地股份合作組織的建設以社區為基本單位，將討價還價的范圍限定在社區之內，容易形成“集體的一致行動”。截至2000年，南海市已先后建立農村股份合作組織1870個，其中以村委會（原管理區）為單位組建集團公司191個，占該市村委會總數近80％；以村民小組為單位組建股份合作社1678個，占全市村民小組總數的99．8％。

從南海市1992—2000年的經濟發展看，土地股份合作制的制度績效明顯：促進了農業適度規模經營和農業結構調整，提高了農業生產效率；促進第二、三產業的全面發展和農業勞動力的轉移；農村集體經濟實力增強，使大部分村社有能力為農民提供社會保障和社會福利。從實踐上看，土地股份合作制是地方政府、社區、農民“共贏”的制度安排。

（四）三種模式制度變革的總結從“兩田制”、“增人不增地，減人不減地”、“土地股份合作制”三種模式的土地使用制度看，其實施地區各不相同，“兩田制”主要在東部、中部地區，“增人不增地、減人不減地”主要在西部地區，而“土地股份合作制”主要在經濟發達的東部地區。不同地區具有不同的環境條件，三種模式的制度安排也存在很大的差異。單從產權的狀況看，“兩田制”與土地按人口平均承包相比，其中招標承包責任田的產權對農戶而言其使用權并不穩定，社區集體具有一定的支配權，因此削弱了農戶對土地的權利。“增人不增地，減人不減地”模式強化了農戶的土地使用權。“土地股份合作制”使得農戶對集體土地和財產具有按份共有的產權，但統一之后的土地使用權歸集體支配，農戶根據其股份享有收益權。三種模式的比較情況見表2(略)。

從三種模式的制度創新可以看出，由于中國各個地區的資源稟賦各不相同，地方政府對土地產權制度的安排具有很大的差異。但在一般情況下，制度創新都契合了當地土地資源的配置要求，取得了較好的制度績效。只有“兩田制”由于存在制度的漏洞，導致農民權益被侵犯，20世紀90年代后期國家政策規定不予以提倡。

三、完善地方政府行為，促進土地制度創新

20多年的農村土地制度變革是從初始的“國家—農民”兩極制度創新集團演變為“國家—地方政府—社區—農民”多極制度創新集團。在1984年完成家庭聯產承包責任制之后，地方政府作為制度創新“第一行動集團”的地位得到強化，在制度創新中發揮了主導作用。地方政府主導作用的發揮有效地促進了中國土地產權制度變革的進程，提高了制度創新的效率。從三種模式的制度創新過程來看，地方政府制度創新的優勢表現為：（1）地方政府和社區、農民之間具有較強的利益相關性，這使得新制度的效益具有激勵兼容的可能，地方政府可以及時發現社區、農民對制度創新的需求，并提供相應的制度供給。此時，地方政府選擇的政策規則有助于新制度體系的發育，解決新舊制度安排之間的沖突。（2）地方政府對特定的制度環境的認識更全面、更敏銳，與中央政府相比更了解制度資源的狀況和當地農民的需求，同時也受到來自社區、農民要求實現其潛在利益的更大、更直接的壓力。因此，地方政府制度創新更易與實際情況相結合，充分開發和利用制度資源，從而和農民達成一種現實的理解與共識。地方政府的制度創新對資源的優化配置起到非常大的作用。（3）地方政府作為一定地域內的權威行為組織，可以利用政治力量主動地追求本地經濟利益的最大化，相對于微觀主體有更強的組織集體行動和制度創新能力，從而節約了制度創新成本。

當然，政府作為一個由具體人員組成的公共機構，其目標函數中又包含著大量的私人因素。從官員政績方面看有管理方便、政局穩定、獲得提升等；從經濟收益方面來看有政府的租金及其官員的公共消費；再加上制度供給的壟斷性、監督機制的缺陷等因素的客觀存在，地方政府在制度變革中的作用往往容易偏離合法和效率邏輯，可能引致創新行為變異。公務員之家版權所有

因此，在今后的制度創新中，必須優化地方政府制度供給為主導的中間擴散型制度創新。具體措施是：（1）增強農民的民主權利，使農民的需求和期望得到充分公平的表達，增強地方政府制度創新的民主性。（2）調整權力結構，理順中央與地方關系。在地方事務地方化的基礎上強化中央政府在全局性公共事務方面的制度化權威，既要賦予地方政府制度安排的供給權，又必須建立相應的中央調控機制。（3）完善決策過程，提高政府的創新能力。作者單位：陳天寶許惠淵中國農業大學經濟管理學院龐守林中央財經大學）