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（一）“一號(hào)文件”對(duì)農(nóng)民增收的效果2004年“兩稅減免、三項(xiàng)補(bǔ)貼”合計(jì)約450億元。由于地方政府的補(bǔ)貼還未統(tǒng)計(jì)進(jìn)去，實(shí)際財(cái)政補(bǔ)貼已經(jīng)超過(guò)該數(shù)。若按450億元計(jì)算，“一號(hào)文件”使農(nóng)村人均直接增收約50元，其中“兩減免”使人均增收32元，“三項(xiàng)補(bǔ)貼”使人均增收18元以上（由于政策引導(dǎo)而產(chǎn)生的糧食增產(chǎn)給農(nóng)民帶來(lái)的間接增收效果未計(jì)入）。

但糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料漲價(jià)對(duì)農(nóng)民收入的影響也很大。如果按2004年糧食綜合平均價(jià)比2002和2003年綜合平均價(jià)增加0.2元/斤計(jì)，則2004年糧食漲價(jià)使農(nóng)村人均增收約200元左右，增收效果極為明顯。而生產(chǎn)資料漲價(jià)的負(fù)面影響也較大。據(jù)我們對(duì)安徽和湖南兩省抽樣調(diào)查統(tǒng)計(jì)推算，由于生產(chǎn)資料漲價(jià)導(dǎo)致種糧成本上升，使農(nóng)村人均直接負(fù)擔(dān)增加80元左右，這還未計(jì)算農(nóng)民種植其他作物成本上升所增加的負(fù)擔(dān)。若無(wú)中央宏觀調(diào)控政策相呼應(yīng)，全國(guó)對(duì)能源、電力及其他物資的過(guò)旺需求將進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的上漲，農(nóng)民增收幅度將進(jìn)一步減少。

（二）“一號(hào)文件”的受益群體表面上看，“兩稅減免”是一種“普惠制”政策，所有農(nóng)民都會(huì)受益，而“三項(xiàng)補(bǔ)貼”是有針對(duì)性的“特惠”政策，對(duì)(主產(chǎn)區(qū))種糧農(nóng)民有益。但進(jìn)一步分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是“兩稅減免”還是“三項(xiàng)補(bǔ)貼”，都是商品率高的生產(chǎn)大戶(hù)受益較多（減免多，補(bǔ)貼多，售糧收入增加多），商品率低的小規(guī)模農(nóng)戶(hù)受益相對(duì)較少；而對(duì)失地戶(hù)、溫飽尚未解決需要購(gòu)糧消費(fèi)的貧困地區(qū)農(nóng)戶(hù)及城市低保戶(hù)來(lái)說(shuō)，因其無(wú)補(bǔ)貼或補(bǔ)貼極少而未能直接受惠于“一號(hào)文件”，但卻因糧價(jià)上漲增加支出，導(dǎo)致生活水平下降。

此外，2004年糧食和生產(chǎn)資料的漲價(jià)，對(duì)不同經(jīng)營(yíng)規(guī)模農(nóng)戶(hù)的影響也各不相同。對(duì)商品率高的種糧大戶(hù)來(lái)說(shuō)，因其以較高價(jià)格售糧增加的收入多，抵消生產(chǎn)資料漲價(jià)后尚有較大盈余；但對(duì)商品率低的小規(guī)模種糧戶(hù)來(lái)說(shuō)，因其售糧少，從糧價(jià)上漲中得益少，而自用糧多，受生產(chǎn)資料漲價(jià)的負(fù)面沖擊也大。據(jù)葉敬忠對(duì)湖南華容和江西泰和兩縣134戶(hù)水稻種植戶(hù)的調(diào)查分析，人均0.5畝的水稻規(guī)模，是2004年當(dāng)?shù)厮痉N植戶(hù)的平均盈虧臨界點(diǎn)。

綜合政策、糧價(jià)和生產(chǎn)資料三方面的因素，2004年“大農(nóng)”受益較多，“弱勢(shì)群體中的弱勢(shì)人群”總受益可能為負(fù)，這一問(wèn)題值得關(guān)注。

（三）“一號(hào)文件”對(duì)糧食增產(chǎn)的效果如果2004年糧食總產(chǎn)增加按775億斤計(jì)，糧食播種面積增加按3200萬(wàn)畝計(jì)，則根據(jù)我們測(cè)算，2004年糧食總產(chǎn)增加中有74.5%來(lái)源于單產(chǎn)的增加，23.9%來(lái)源于糧食播種面積的增加，1.6%來(lái)源于單產(chǎn)增量和面積增量的相互作用。

糧食單產(chǎn)的增加源于生產(chǎn)要素投入的增加、新技術(shù)的采用和良好的氣候狀況（短期內(nèi)生產(chǎn)條件的改善忽略不計(jì)）。除天氣外，前二者都與農(nóng)民種糧積極性的提高有關(guān)。而糧食播種面積的擴(kuò)大也主要是由于農(nóng)民種糧積極性的提高所致。農(nóng)民種糧積極性的提高，取決于糧農(nóng)對(duì)種糧收入的預(yù)期，而對(duì)種糧收入的未來(lái)預(yù)期，又取決于當(dāng)期的市場(chǎng)價(jià)格和政策支持。據(jù)此，可以利用歷史數(shù)據(jù)測(cè)算彈性，并構(gòu)建生產(chǎn)函數(shù)和要素需求函數(shù)。

根據(jù)上述模型，估算出2004年“兩減免、三補(bǔ)貼”政策對(duì)糧食總增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率為19.8%，糧價(jià)上漲的貢獻(xiàn)率為51.8%，良好的氣候貢獻(xiàn)率為28.4%左右。

各地執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的不足

各地在政策落實(shí)過(guò)程中存在的不足和問(wèn)題可歸納為以下幾個(gè)方面：

一是“三項(xiàng)補(bǔ)貼”目標(biāo)界定不清晰。這方面反映的問(wèn)題主要有：（1）一部分不種糧食的農(nóng)民也得到了補(bǔ)貼。如河南新鄉(xiāng)市反映，由于當(dāng)?shù)匮a(bǔ)貼是根據(jù)計(jì)稅面積發(fā)放的，很多地方出現(xiàn)了不種糧食（種植果樹(shù)、蔬菜、中藥材等）的耕地也得到了糧食補(bǔ)貼的現(xiàn)象。（2）有些種糧食的農(nóng)民沒(méi)有得到補(bǔ)貼。如湖南省農(nóng)辦反映，有的地方由于部分耕地沒(méi)有納入計(jì)稅面積，如湖區(qū)的一些耕地、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的養(yǎng)老田、水庫(kù)移民田和縣屬的“小三場(chǎng)”田等，雖然種植了糧食，但這部分糧田卻不能享受到種糧補(bǔ)貼，農(nóng)民意見(jiàn)較大。（3）承包別人耕地的種糧者得不到種糧食補(bǔ)貼，這在很多地方都有發(fā)生。

二是地方政府工作量增加、財(cái)政壓力增大。(1)第一年實(shí)施直補(bǔ)政策，需要調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和核實(shí)每個(gè)農(nóng)戶(hù)直補(bǔ)的基礎(chǔ)資料，而且還要經(jīng)過(guò)“初核、張榜公布、復(fù)核、再公布及發(fā)放”的程序，工作量很大。此外，糧食直補(bǔ)政策沒(méi)有專(zhuān)門(mén)實(shí)施機(jī)構(gòu)，牽涉單位較多，協(xié)調(diào)工作量很大。（2）據(jù)調(diào)查，一個(gè)種糧大縣執(zhí)行糧食直補(bǔ)政策的直接成本大約在50-100萬(wàn)元之間，而中央直補(bǔ)資金中未包含該執(zhí)行費(fèi)用。（3）中央依據(jù)2003年的種植面積分配良種補(bǔ)貼資金，而2004年實(shí)際種植面積擴(kuò)大很多，有些地方按實(shí)際種糧面積兌現(xiàn)補(bǔ)貼，資金存在一定缺口。（4）“兩稅減免”對(duì)以農(nóng)業(yè)為主要稅源的落后地區(qū)來(lái)說(shuō)等于減少了主要財(cái)源。因此，有的地方干部反映：“一號(hào)文件”雖然減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)、緩解了干群矛盾，但我們的負(fù)擔(dān)和壓力不僅沒(méi)減輕，反而增大了。還有的甚至抱怨“兩稅減免是中央請(qǐng)客、地方買(mǎi)單”。

三是土地糾紛增加，對(duì)農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)有一定負(fù)面影響。如懷遠(yuǎn)、蒙城、霍邱三個(gè)縣反映：“農(nóng)民爭(zhēng)相種糧，種糧大戶(hù)萎縮，土地承包糾紛增多”。湖南省農(nóng)辦反映：“隨著各項(xiàng)扶持政策的落實(shí)，原來(lái)不愿種地的農(nóng)戶(hù)也開(kāi)始加入種糧行列，出現(xiàn)農(nóng)戶(hù)與承包大戶(hù)爭(zhēng)地的現(xiàn)象，土地合同糾紛也逐漸增多”。

四是補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域差異較大，不利于縮小業(yè)已存在的農(nóng)民收入的地區(qū)差距。一是糧食主產(chǎn)省之間的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)就不一樣，例如江蘇省每畝直補(bǔ)20元，湖南省只有11元；四川省每公斤糧食直補(bǔ)0.13元，內(nèi)蒙古自治區(qū)只有0.06元。二是糧食主產(chǎn)省與非主產(chǎn)省之間的補(bǔ)貼差距更大。如北京市每畝直補(bǔ)50-60元，上海市直補(bǔ)60-80元，是湖南省的6-7倍。三是在良種補(bǔ)貼上也存在類(lèi)似問(wèn)題。同樣是水稻產(chǎn)區(qū)的廣西、重慶和四川享受不到水稻良種補(bǔ)貼；河南省的南陽(yáng)地區(qū)緊臨湖北省，水稻種植面積也很大，但也得不到補(bǔ)貼；江蘇省北部的小麥種植面積達(dá)幾千萬(wàn)畝，但因江蘇省僅補(bǔ)貼水稻，不補(bǔ)小麥，而周?chē)暮幽鲜　⑸綎|和安徽省同樣種小麥的農(nóng)民都有補(bǔ)貼，農(nóng)民反映較強(qiáng)烈。

結(jié)論與政策建議

總體上看，2004年“一號(hào)文件”在經(jīng)濟(jì)、政治及農(nóng)業(yè)政策設(shè)計(jì)的實(shí)踐上都具有重要意義。在經(jīng)濟(jì)上，“一號(hào)文件”成功地遏制了近年來(lái)農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢、城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大及糧食生產(chǎn)連年滑坡、糧價(jià)暴漲的趨勢(shì)，起到了農(nóng)民增收和糧食增產(chǎn)的實(shí)效；在政治上，“一號(hào)文件”贏得了社會(huì)各界尤其是農(nóng)民的廣泛支持，大大緩解了由于分配不公而積蓄的社會(huì)壓力及基層政權(quán)與農(nóng)民之間的矛盾和糾紛；在農(nóng)業(yè)政策設(shè)計(jì)上，“一號(hào)文件”扭轉(zhuǎn)了長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)為工業(yè)化提供經(jīng)濟(jì)剩余，農(nóng)村為城市化積累初始資本的政策導(dǎo)向，啟動(dòng)了適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的全新的農(nóng)業(yè)政策架構(gòu)。

社會(huì)各界對(duì)“一號(hào)文件”反應(yīng)相當(dāng)熱烈。其中農(nóng)民（尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民）反應(yīng)最積極，但同時(shí)也擔(dān)心政策得不到很好落實(shí)或不能持久，有的還擔(dān)心生產(chǎn)資料價(jià)格上漲太多或糧價(jià)下跌太多。地方政府也因大大緩解了與農(nóng)民的緊張關(guān)系而感到壓力減輕，但有些地方反映工作負(fù)擔(dān)和財(cái)政壓力增大；國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界在充分肯定“一號(hào)文件”基本趨向的同時(shí)，也提出了一些建議。

總之，從國(guó)內(nèi)外各界的反應(yīng)及我們對(duì)政策實(shí)施過(guò)程的調(diào)查和對(duì)各項(xiàng)政策方案效果的分析比較結(jié)果來(lái)看，“一號(hào)文件”仍有很大的改善和調(diào)整的空間。因此提出以下建議：（一）完善政府管理農(nóng)業(yè)的方式，啟動(dòng)我國(guó)“新農(nóng)業(yè)基本法”或“新農(nóng)村振興法”的制定工作

綜合補(bǔ)貼政策的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效果來(lái)看，“三項(xiàng)補(bǔ)貼”政策應(yīng)持續(xù)化和穩(wěn)定化，并逐漸加大補(bǔ)貼力度。但短期內(nèi)不宜大幅增加，而是總結(jié)執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題和不足，并將重點(diǎn)放在提高政策目標(biāo)的瞄準(zhǔn)性和執(zhí)行效率及制度化上。

發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的支持政策是通過(guò)法律的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，從而可保證農(nóng)業(yè)政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，同時(shí)也可節(jié)約政策制定和執(zhí)行成本。比如美國(guó)政府通過(guò)2002頒布的“農(nóng)業(yè)新法案”對(duì)美國(guó)未來(lái)10年的農(nóng)業(yè)支持政策給予了明確的法律規(guī)定；又如韓國(guó)始于20世紀(jì)70年代的“新村運(yùn)動(dòng)”持續(xù)數(shù)十年，創(chuàng)造了舉世矚目的“漢江奇跡”。

建議進(jìn)一步轉(zhuǎn)變依靠“一事一議”和“一年一個(gè)文件”的傳統(tǒng)管理農(nóng)業(yè)方式，以“一號(hào)文件”中的核心內(nèi)容為基調(diào)，將其中的成功經(jīng)驗(yàn)和有效措施上升到法律層面，研究制定我國(guó)“新農(nóng)業(yè)政策”、“新農(nóng)業(yè)基本法”或“新農(nóng)村振興法”，使我國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)的管理步入制度化和規(guī)范化的軌道，保證農(nóng)業(yè)支持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，節(jié)約每年政策制定、動(dòng)員、宣傳和執(zhí)行的成本。

（二）糧食生產(chǎn)性補(bǔ)貼應(yīng)主要瞄準(zhǔn)糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧大戶(hù)從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度看，要保障我國(guó)糧食安全，必須走區(qū)域化、規(guī)模化和現(xiàn)代化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的道路。為了引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)糧食品種生產(chǎn)的區(qū)域化和規(guī)模化，避免2004年“普惠制”補(bǔ)貼政策對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、土地集中經(jīng)營(yíng)等的負(fù)面影響，目前的糧食“三項(xiàng)補(bǔ)貼”資金應(yīng)逐漸向糧食主產(chǎn)區(qū)集中，向優(yōu)勢(shì)糧食產(chǎn)品集中，向種糧大戶(hù)集中，中央財(cái)政補(bǔ)貼中應(yīng)該包含執(zhí)行費(fèi)用。對(duì)其他農(nóng)戶(hù)采取提供轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)，引導(dǎo)和扶持從事多種經(jīng)營(yíng)或?yàn)榉N糧大戶(hù)提供專(zhuān)業(yè)化配套服務(wù)增加收入。

（三）將糧食風(fēng)險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)為生產(chǎn)和消費(fèi)雙重調(diào)節(jié)基金

同一筆基金根據(jù)糧食價(jià)格指數(shù)波動(dòng)用于兩種目的：一是在糧價(jià)上漲時(shí)補(bǔ)貼低收入消費(fèi)者，包括補(bǔ)貼農(nóng)村貧困戶(hù)、失地戶(hù)和城市低保戶(hù)，以彌補(bǔ)2004年“一號(hào)文件”對(duì)“弱勢(shì)群體中的弱勢(shì)人群”惠及不足的問(wèn)題；二是在糧價(jià)下跌時(shí)補(bǔ)貼生產(chǎn)者，也即按最低保護(hù)價(jià)收購(gòu)糧食(由財(cái)政直接支付售糧農(nóng)民)，給予糧食生產(chǎn)者以保護(hù)價(jià)與市場(chǎng)價(jià)差價(jià)的補(bǔ)貼。

（四）建立糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷(xiāo)區(qū)之間糧食供銷(xiāo)、土地動(dòng)態(tài)平衡及農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移聯(lián)動(dòng)機(jī)制主銷(xiāo)區(qū)根據(jù)其在主產(chǎn)區(qū)調(diào)糧數(shù)量及土地動(dòng)態(tài)平衡中所用主產(chǎn)區(qū)的土地指標(biāo)，給予主產(chǎn)區(qū)每斤0.1元左右或每畝400元左右的補(bǔ)貼，并在勞動(dòng)力對(duì)口有序轉(zhuǎn)移方面給予幫助。主產(chǎn)區(qū)主要將這筆資金用于補(bǔ)貼種糧大戶(hù)農(nóng)田基本建設(shè)及勞動(dòng)力對(duì)口轉(zhuǎn)移培訓(xùn)。

（五）大幅度增加農(nóng)村公共投資，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、推廣、培訓(xùn)、科研、農(nóng)村基礎(chǔ)教育和生態(tài)環(huán)境建設(shè)（其見(jiàn)效時(shí)間依次延緩，但收效時(shí)間依次延長(zhǎng)）。貧困地區(qū)所需的資金主要靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，糧食主產(chǎn)區(qū)所需資金由中央政府、主產(chǎn)區(qū)地方政府和主銷(xiāo)區(qū)政府共同籌措。其中農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施通過(guò)以工代賑的形式實(shí)施效果較好。

（六）加快以全國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體制及鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革為主的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村制度建設(shè)，建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制

1.醞釀農(nóng)業(yè)行政管理體制改革。在條件成熟時(shí)，成立農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后及農(nóng)、林、水、氣、土和環(huán)境的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理和服務(wù)部門(mén)，改變目前這種產(chǎn)業(yè)分割和部門(mén)分離的局面，提高行政效率。

2.加快免除農(nóng)業(yè)稅的步伐，配套啟動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革。盡快在全國(guó)范圍內(nèi)免除農(nóng)業(yè)稅，在已免除農(nóng)業(yè)稅的地區(qū)可率先啟動(dòng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能調(diào)整和減員增效為目標(biāo)的改革。公務(wù)員之家版權(quán)所有

3.扶持以農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織為主的農(nóng)村“第三部門(mén)”的發(fā)展，彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府精簡(jiǎn)后的功能缺位。在法律上給予農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織以不同于企業(yè)的特殊的法律地位，并在稅收和信貸方面給予優(yōu)惠；在發(fā)達(dá)地區(qū)政府可以建立合作經(jīng)濟(jì)基金，用于扶持農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展；在進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的地區(qū)，可以將政府原有的部分職能（例如農(nóng)技推廣、培訓(xùn)服務(wù)等）轉(zhuǎn)移至合作經(jīng)濟(jì)組織，增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的自我管理、自我服務(wù)和自我發(fā)展的能力。

4.試行農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃，加快政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及期貨市場(chǎng)建設(shè)，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。