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2003年底至2004年初，全國(guó)集中進(jìn)行了對(duì)建設(shè)領(lǐng)域拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題的解決，取得了初步也是很大的成效，體現(xiàn)了國(guó)家和政府對(duì)農(nóng)民工的關(guān)心與呵護(hù)。但是，目前清理的拖欠農(nóng)民工工資，主要集中于2003年當(dāng)年發(fā)生的欠款，以千億元計(jì)的陳年拖欠尚待解決。而且這一次是上上下下、方方面面一齊推動(dòng)，主要采取的是行政的手段，并不是長(zhǎng)久之策。因此，探尋治理拖欠農(nóng)民工工資的法治化之路，建立杜絕欠薪現(xiàn)象發(fā)生的長(zhǎng)效機(jī)制，非常必要。

一、拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題法治層面的原因

（一）建設(shè)單位存在的違法行為

1、普遍存在前期投資不足現(xiàn)象。根據(jù)規(guī)定，建設(shè)資金落實(shí)后才能申領(lǐng)建設(shè)許可證，而建設(shè)單位前期投資不足是一個(gè)普遍現(xiàn)象。在一些工程的發(fā)包和施工過(guò)程中，建設(shè)單位對(duì)施工單位提出了墊資施工和讓利的要求，且不履行合同約定，長(zhǎng)期拖欠工程款。某些地方政府官員為了突出政績(jī)，搞所謂的形象工程，動(dòng)輒投資幾百萬(wàn)、上千萬(wàn)，本級(jí)財(cái)政無(wú)力支付，就利用政府信譽(yù)拖欠開(kāi)發(fā)商工程款，這樣以來(lái)，農(nóng)民工成了最終受害者。

2、惡意拖欠。由于缺乏必要的社會(huì)信用約束和失信懲戒機(jī)制，建設(shè)單位的信用意識(shí)不強(qiáng)。建筑市場(chǎng)“拖欠有理、拖欠有利”的風(fēng)氣盛行，一些業(yè)主把拖欠工程款作為變相籌措資金的渠道，不講信用、不守合同，甚至惡意拖欠。

（二）施工單位存在的違法行為

1、惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致墊資施工。建筑市場(chǎng)長(zhǎng)期處于供過(guò)于求的狀況，導(dǎo)致過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)甚至惡性競(jìng)爭(zhēng)。建筑市場(chǎng)招投標(biāo)時(shí)，不少建筑企業(yè)明知有“陷阱”也要千方百計(jì)贏得競(jìng)標(biāo)，因?yàn)閷?duì)于建筑企業(yè)來(lái)說(shuō)，只有承攬到工程，才有生存的希望。而一旦權(quán)力介入工程全過(guò)程，資質(zhì)等級(jí)差甚至無(wú)資質(zhì)等級(jí)的建筑商便能通過(guò)借證競(jìng)標(biāo)等方式獲得工程項(xiàng)目建設(shè)權(quán)，這更加劇了建筑市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的一個(gè)直接后果就是墊資施工現(xiàn)象的普遍存在。如果不墊資讓利，企業(yè)就很難承攬到工程。

2、層層轉(zhuǎn)包。按照《建筑法》，承包下工程后只允許一級(jí)分包，不允許多級(jí)分包。因?yàn)槊糠职淮危こ炭罹鸵环譁p一次，這直接影響到建筑工程的質(zhì)量問(wèn)題。不少施工單位中標(biāo)后，不是自己直接搞建設(shè)，而是層層轉(zhuǎn)包，最后的包工頭能得到的價(jià)款連支付材料費(fèi)都不夠，農(nóng)民工工資更無(wú)從談起。

3、惡意拖欠。在建筑市場(chǎng)盛行的“拖欠有理、拖欠有利”風(fēng)氣下，施工單位同樣不講信用、不守合同，對(duì)農(nóng)民工也搞惡意拖欠。有的建筑公司承建工程項(xiàng)目實(shí)收了絕大部分工程款，卻以小額的工程款拖欠為由拖欠農(nóng)民工工資，引發(fā)農(nóng)民工集體上訪。

4、不遵守《勞動(dòng)法》。施工企業(yè)不遵守《勞動(dòng)法》的問(wèn)題比較嚴(yán)重。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在落實(shí)勞動(dòng)合同制度方面，施工企業(yè)大多不與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同，即使簽訂了勞動(dòng)合同也是利用自己的優(yōu)勢(shì)在條款上逃避和減輕責(zé)任；二是不按月支付工資，只是允諾年底一次性結(jié)清，平時(shí)只發(fā)給農(nóng)民工基本的生活費(fèi)，極易產(chǎn)生年底的拖欠問(wèn)題。

（三）行政執(zhí)法部門執(zhí)法力度不夠，執(zhí)法手段不足，處理程序過(guò)長(zhǎng)

1、行政執(zhí)法部門執(zhí)法力度不夠。這使拖欠農(nóng)民工工資的企業(yè)、欠薪逃匿的經(jīng)營(yíng)者得不到處罰，使得欠薪現(xiàn)象更為普遍和嚴(yán)重。有的地方規(guī)定，企業(yè)拖欠工資，工人可以要求拖欠總額1～5倍的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，勞動(dòng)保障監(jiān)察部門可以處以5千至5萬(wàn)元罰款。但是各地從沒(méi)有工人得到過(guò)補(bǔ)償，也從沒(méi)有企業(yè)受到過(guò)處罰。欠薪者不受法律制裁，給不良經(jīng)營(yíng)者提供了隨意拖欠、損人肥己的機(jī)會(huì)，從而使欠薪現(xiàn)象愈演愈烈。

2、行政執(zhí)法部門執(zhí)法手段不足，使執(zhí)法效果大打折扣。勞動(dòng)保障監(jiān)察人員經(jīng)常因無(wú)權(quán)查封企業(yè)財(cái)物、更無(wú)權(quán)扣人而眼看著準(zhǔn)備逃匿者拉走設(shè)備、財(cái)物，而公安部門對(duì)欠薪者也不能扣人扣物，因?yàn)橥锨饭べY不屬于可以拘留的行為。有的逃匿者被農(nóng)民工抓回來(lái)送為公安部門，公安部門也沒(méi)辦法處理，只好放人。

3、行政處理程序的時(shí)間過(guò)長(zhǎng)。勞動(dòng)部門接到欠薪投訴舉報(bào)后，先向企業(yè)勸說(shuō)、協(xié)商。協(xié)商不成的，在立案后1個(gè)月內(nèi)發(fā)出限期整改責(zé)令書，責(zé)令企業(yè)15天內(nèi)支付工資。到期如果企業(yè)不執(zhí)行，再作出行政處理決定書。按規(guī)定，行政處理決定有3個(gè)月的復(fù)議期，到期企業(yè)既不申請(qǐng)復(fù)議又不執(zhí)行的，農(nóng)民工再向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。2003年各地對(duì)農(nóng)民工欠薪案件從快從優(yōu)處理，把執(zhí)法部門調(diào)查取證的時(shí)限縮短了一半，但“整改期”和“復(fù)議期”是法定的，不能隨意減少。所以，僅僅一個(gè)行政處理程序，至少要四個(gè)月才能完成，農(nóng)民工們根本拖不起。

（四）解決欠薪糾紛的仲裁和訴訟程序不適宜

通過(guò)法律途徑追薪本該是我們這個(gè)向法治邁進(jìn)的社會(huì)里人們首選的辦法。但解決勞動(dòng)爭(zhēng)議的仲裁和訴訟之路卻使農(nóng)民工們望而卻步。首先是仲裁。勞動(dòng)爭(zhēng)議發(fā)生之后，農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)在60天內(nèi)向勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)提出書面申請(qǐng)，超過(guò)60天的，仲裁庭不予受理。但由于農(nóng)民工大多是在施工企業(yè)允諾的年底付薪不能兌現(xiàn)、尋求行政干預(yù)無(wú)效之后，才走仲裁之路的，且不說(shuō)時(shí)效問(wèn)題往往過(guò)了期限，就是仲裁的方式是否為農(nóng)民工們所選擇都是問(wèn)題，在行政干預(yù)都無(wú)效的情況下，憑著樸素的心理，農(nóng)民工們還能相信仲裁嗎？何況連工資都沒(méi)有的時(shí)候，拿什么來(lái)交仲裁費(fèi)？而若進(jìn)入訴訟程序，按規(guī)定要先經(jīng)仲裁，否則法院不受理。況且訴訟成本昂貴，農(nóng)民工打不起官司，因而鮮見(jiàn)追討欠薪的案子走上法庭。可見(jiàn)，訴訟和仲裁都不是農(nóng)民工可以選擇和愿意選擇的討薪途徑。

二、法治對(duì)策

治理拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題是一項(xiàng)大工程，需要全社會(huì)共同努力。針對(duì)上述法治層面的原因，筆者提出如下幾點(diǎn)對(duì)策：

（一）落實(shí)建設(shè)資金到位制度，杜絕墊資工程

墊資工程從一開(kāi)始就埋下了拖欠工程款和農(nóng)民工工資的隱患。要從源頭上堵住拖欠工資現(xiàn)象，必須杜絕墊資工程。《建筑法》第8條規(guī)定，申請(qǐng)領(lǐng)取施工許可證，應(yīng)當(dāng)具備8個(gè)條件，其中之一就是“建設(shè)資金落實(shí)”。要嚴(yán)格項(xiàng)目管理程序，對(duì)建設(shè)資金不到位的工程項(xiàng)目，不予頒發(fā)施工許可證。但目前墊資施工的現(xiàn)象普遍存在，建設(shè)單位利用自己的優(yōu)勢(shì)往往對(duì)施工單位提出墊資施工的要求，施工單位為了攬到工程也甘愿如此，這都違反了《建筑法》的有關(guān)規(guī)定。但問(wèn)題是，墊資施工行為在《建筑法》中沒(méi)有直接的規(guī)定，《建筑法》第17條只是籠統(tǒng)地規(guī)定，發(fā)包單位及其工作人員在建筑工程發(fā)包中不得收受賄賂、回扣或者索取其他好處，承包單位及其工作人員承攬工程時(shí)不得向發(fā)包單位及其工作人員行賄、提供回扣或者給予其他好處，使得禁止和處罰缺乏直接的依據(jù)。在對(duì)《建筑法》的修改不能立即進(jìn)行的情況下，可考慮以法規(guī)、規(guī)章或司法解釋的形式對(duì)建設(shè)單位和施工單位予以規(guī)制和處罰，使墊資施工的行為得到遏止。

（二）落實(shí)《勞動(dòng)法》規(guī)定的“月薪制”，避免年終討薪大行動(dòng)

《勞動(dòng)法》第50條明確規(guī)定：“工資應(yīng)當(dāng)以貨幣形式按月支付給勞動(dòng)者本人。”這里的勞動(dòng)者沒(méi)有任何身份和地域的差別，也就是說(shuō)，對(duì)農(nóng)民工同樣必須按月足額支付工資。而欠薪現(xiàn)象的發(fā)生與沒(méi)有對(duì)農(nóng)民工實(shí)行“月薪制”有一定的關(guān)系。如果能采取堅(jiān)決有效的措施，確保農(nóng)民工按月足額領(lǐng)工資，年終討薪大行動(dòng)將不復(fù)再有。要做到這一點(diǎn)，有必要建立工資保證金制度，比如，可從工程項(xiàng)目中劃撥一部分資金進(jìn)入專門賬戶，成為農(nóng)民工的預(yù)備工資，農(nóng)民工按約定到銀行領(lǐng)取，這樣就減小了包工頭等拖欠或者攜款出逃的可能。還可運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制預(yù)防新增欠款，按照國(guó)際通行做法，逐步在所有工程項(xiàng)目推行業(yè)主支付擔(dān)保和承包商履約擔(dān)保制度，一旦業(yè)主或承包商不按合同約定履行支付工程款義務(wù)，將由為業(yè)主或者承包商提供擔(dān)保的保證人代為履約或賠償，以確保工程款能得到支付，避免發(fā)生拖欠工人工資的現(xiàn)象。

（三）落實(shí)勞動(dòng)合同制度，規(guī)制用人單位

《勞動(dòng)法》第16條規(guī)定：“建立勞動(dòng)關(guān)系應(yīng)當(dāng)訂立勞動(dòng)合同。”有相當(dāng)一部分農(nóng)民工與用人單位之間沒(méi)有簽訂合同。由于目前的勞動(dòng)力市場(chǎng)是買方市場(chǎng)，農(nóng)民工找工作較難，但如果把合同問(wèn)題歸咎于農(nóng)民工法律意識(shí)淡薄，恐怕是極不公平的。雖然進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工們不愿因一紙合同而舍棄眼前的掙錢機(jī)會(huì)，但根本原因在于企業(yè)不愿與農(nóng)民工簽定勞動(dòng)合同而受其約束。為了保護(hù)勞動(dòng)者的合法利益，法律有必要規(guī)定強(qiáng)制企業(yè)與之建立勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工簽定勞動(dòng)合同，對(duì)拒絕簽定勞動(dòng)合同的用人單位要予以應(yīng)有的處罰。要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工勞動(dòng)合同的管理，在檢查勞動(dòng)合同制度的執(zhí)行情況時(shí)，對(duì)于合同中的不合理不合法條款應(yīng)當(dāng)予以糾正，而且在處理勞動(dòng)糾紛時(shí)這些不合理不合法的條款也不能作為依據(jù)。

（四）《刑法》上增設(shè)“拖欠工資罪”

對(duì)拖欠農(nóng)民工工資行為的打擊力度不夠，與法律缺少相應(yīng)的規(guī)定有著一定的關(guān)系。《勞動(dòng)法》對(duì)惡意拖欠工資的單位僅規(guī)定了“責(zé)令支付勞動(dòng)者的工資報(bào)酬、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并可以責(zé)令支付賠償金”，卻沒(méi)有對(duì)嚴(yán)重的欠薪行為可以給予刑事制裁的措施。不少用人單位正是利用了這個(gè)法律漏洞肆意欠薪，因此通過(guò)修改法律條款，按照拖欠的時(shí)間、數(shù)額、涉及的農(nóng)民工的數(shù)量、拖欠造成的后果對(duì)欠薪者加大處罰很有必要。在香港，依照相關(guān)法規(guī)，雇主不按時(shí)支付工資給雇員，可被檢控，一經(jīng)定罪，最高可被罰款20萬(wàn)港元及監(jiān)禁一年。內(nèi)地有必要在相關(guān)法律中更多地采用一些刑法要素，達(dá)到震懾此類違法行為的目的。建議在《刑法》中增設(shè)“拖欠工資罪”，對(duì)拖欠工資嚴(yán)重者予以刑事懲罰。公務(wù)員之家版權(quán)所有

（五）解決糾紛應(yīng)當(dāng)適用簡(jiǎn)易程序，為農(nóng)民工建立一條“維權(quán)綠色通道”

從理論上講，拿不到工錢，可以去勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，可以去法院起訴。可是諸多的費(fèi)、仲裁費(fèi)、訴訟費(fèi)，漫長(zhǎng)的審理時(shí)限、期間在城里的生活花費(fèi)等等，還有“裁決容易執(zhí)行難”的尷尬，使多少本來(lái)想依靠法律維權(quán)的人退避三舍！農(nóng)民工不愿去仲裁打官司，合法權(quán)益受到侵害時(shí)不找仲裁司法部門，是因?yàn)檗r(nóng)民工們沒(méi)有時(shí)間沒(méi)有錢去仲裁打官司。農(nóng)民工索要工錢的時(shí)間性很強(qiáng)，他們一般是在家里夏收和春節(jié)時(shí)開(kāi)始索要工錢，由于回家時(shí)間緊，因而耗時(shí)耗力、程序煩瑣的“法律途徑”對(duì)他們來(lái)講并不現(xiàn)實(shí)。為快速處理農(nóng)民工欠薪案件，有關(guān)仲裁司法部門應(yīng)為農(nóng)民工建立一條“維權(quán)綠色通道”，快立案、緩費(fèi)用、速審理、快執(zhí)行。