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從2000年開始，按照中央的統(tǒng)一部署，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作從點(diǎn)到面正逐步向前推進(jìn)，包括鄉(xiāng)村管理體制改革在內(nèi)的各項(xiàng)配套改革也在不斷深入。為了系統(tǒng)研究農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)和鄉(xiāng)村管理體制改革的總體情況及其面臨的問題，課題組在認(rèn)真學(xué)習(xí)中央有關(guān)政策、查閱大量有關(guān)文獻(xiàn)資料、把握改革試點(diǎn)工作總體進(jìn)展情況的基礎(chǔ)上，先后到江蘇、安徽、黑龍江、貴州等地就相關(guān)問題進(jìn)行了深入調(diào)研。可以說，各項(xiàng)改革試點(diǎn)工作的進(jìn)展是順利的，成效是顯著的，但暴露的矛盾和問題也是突出的，需要進(jìn)一步完善方案，深化改革。

一、農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作取得新進(jìn)展

（一）試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大

2000年初，中央決定在具有代表性的農(nóng)業(yè)大省安徽省進(jìn)行全面試點(diǎn)，標(biāo)志著全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)；2001年，江蘇省依靠自身財(cái)力在全省自主進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，其他省份大都選擇了部分縣（市）進(jìn)行了局部試點(diǎn)；2002年，中央在總結(jié)安徽、江蘇等地兩年來(lái)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將試點(diǎn)范圍又進(jìn)一步擴(kuò)大到河北、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、江西、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏等16個(gè)省份，同時(shí)，經(jīng)過國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，浙江、上海兩個(gè)發(fā)達(dá)省份也依靠自身財(cái)力進(jìn)行了自費(fèi)改革。至此，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作已經(jīng)在全國(guó)20個(gè)省份全面展開，其余11個(gè)省份繼續(xù)在部分縣（市）進(jìn)行局部試點(diǎn)。根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2002年全國(guó)進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的地區(qū)，農(nóng)業(yè)人口達(dá)到6.2億，約占全國(guó)農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?/4。

（二）試點(diǎn)政策進(jìn)一步明確和完善

關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)政策，2000年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》（2000年3月2日，中發(fā)[2000]7號(hào)）明確了以“三項(xiàng)取消”、“兩項(xiàng)調(diào)整”、“一項(xiàng)改革”為主體內(nèi)容的改革措施。在此基礎(chǔ)上，2001年國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》（2001年3月24日，國(guó)發(fā)[2001]5號(hào)），有關(guān)部門也出臺(tái)了一些相關(guān)文件，對(duì)有關(guān)政策進(jìn)行了完善和具體化。主要內(nèi)容包括：

1、關(guān)于農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地面積的核定，除強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持按照中發(fā)[2000]7號(hào)文件規(guī)定、以二輪承包土地面積為依據(jù)外，明確提出“對(duì)新增的耕地或因征占、自然災(zāi)害等減少的耕地，可按照實(shí)際情況進(jìn)行個(gè)別調(diào)整”，但“經(jīng)過核定的土地面積和常年產(chǎn)量要征求農(nóng)民意見，得到農(nóng)民認(rèn)可，并張榜公布”。

2、將“如何均衡農(nóng)村不同從業(yè)人員的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)”的權(quán)限賦予省級(jí)人民政府，強(qiáng)調(diào)“對(duì)不承包土地的務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民，是否需要和具體采取什么形式收取一定的資金用于發(fā)展村級(jí)公益事業(yè)，由省級(jí)人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定”。

3、進(jìn)一步調(diào)整和完善了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策，減輕生產(chǎn)環(huán)節(jié)稅收負(fù)擔(dān)。在2000年調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)并、調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品應(yīng)稅品目，調(diào)整部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品稅率的基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步降低了部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品（如茶葉、水果、原木、原竹等）稅率，并將部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品（如煙葉、牲畜產(chǎn)品）的征收環(huán)節(jié)由生產(chǎn)環(huán)節(jié)改為收購(gòu)環(huán)節(jié)。

4、關(guān)于解決村級(jí)三項(xiàng)費(fèi)用缺口問題。國(guó)務(wù)院明確，“可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)貼，也可以按照中發(fā)[2000]7號(hào)文件精神在農(nóng)業(yè)稅及其附加總體負(fù)擔(dān)水平不超過8.4%的前提下，通過適當(dāng)降低農(nóng)業(yè)稅稅率，相應(yīng)提高農(nóng)業(yè)稅附加比例的辦法，增加村級(jí)收入”。

5、關(guān)于取消統(tǒng)一規(guī)定的“兩工”后農(nóng)田水利等基本建設(shè)和維護(hù)所需要的資金投入問題。國(guó)務(wù)院規(guī)定，“今后凡屬于長(zhǎng)江、黃河、松花江、遼河、淮河、洞庭湖、鄱陽(yáng)湖、太湖等大江大河大湖地區(qū)，進(jìn)行大中型水利基礎(chǔ)修建和維護(hù)，所需資金應(yīng)在國(guó)家和省級(jí)基本建設(shè)投資計(jì)劃中予以重點(diǎn)保證；農(nóng)村小型水利建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)從地方基本建設(shè)計(jì)劃中安排資金。堅(jiān)決取消基本建設(shè)投資中要求農(nóng)民出資出勞進(jìn)行配套的做法”。

6、進(jìn)一步改革農(nóng)村義務(wù)教育管理體制。由過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民集資辦學(xué)，改為由縣級(jí)政府舉辦和管理農(nóng)村義務(wù)教育，教育經(jīng)費(fèi)納入縣級(jí)財(cái)政，并建立和完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加強(qiáng)縣級(jí)政府對(duì)教師管理和教師工資發(fā)放的統(tǒng)籌職能，將農(nóng)村中小學(xué)教師工資的管理上收到縣，由縣級(jí)財(cái)政按國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)足額發(fā)放。各省級(jí)政府要參照改革前農(nóng)村中小學(xué)實(shí)際公用經(jīng)費(fèi)，核定本地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)和定額，扣除學(xué)校適當(dāng)收取的學(xué)雜費(fèi)，其余部分由縣級(jí)地方政府在預(yù)算中予以安排。中央和省級(jí)政府要加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的支持力度。

7、按照“財(cái)力向下傾斜，缺口上移”的要求，調(diào)整縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)因改革出現(xiàn)的收支缺口，由縣財(cái)政予以彌補(bǔ)；中央轉(zhuǎn)移支付資金要全部?jī)冬F(xiàn)到鄉(xiāng)，省和有條件的市縣也要加大對(duì)改革的支持力度。

（三）試點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)一步拓展

近兩年，各試點(diǎn)省份的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作大都是按照中發(fā)[2000]7號(hào)文件精神和國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定及其政策措施進(jìn)行的，但與2000年安徽省試點(diǎn)方案相比，一些省份的試點(diǎn)內(nèi)容又有進(jìn)一步拓展，浙江省的試點(diǎn)方案和內(nèi)容與中央的統(tǒng)一規(guī)定相比有較大改變。主要包括：

1、安徽省。2001-2002年，安徽省在原有方案基礎(chǔ)上，一是堅(jiān)決制止向農(nóng)民亂收費(fèi)：詳細(xì)規(guī)定了農(nóng)村中小學(xué)的收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并在國(guó)家級(jí)貧困縣對(duì)農(nóng)村初中和小學(xué)實(shí)行“一費(fèi)制”；二是對(duì)農(nóng)民建房、結(jié)婚登記和計(jì)劃生育等，除按規(guī)定向農(nóng)民收取證件工本費(fèi)和其他合法費(fèi)用以外，行政事業(yè)性收費(fèi)一律取消，并不得代收任何費(fèi)用，不得強(qiáng)行服務(wù)收取費(fèi)用；三是將毛茶、水果、干果的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率由2001年的10%下調(diào)到8%，并選擇蕭縣、碭山兩縣進(jìn)行將水果等生產(chǎn)環(huán)節(jié)的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅全部改征農(nóng)業(yè)稅的試點(diǎn)；四是取消基本水費(fèi)，一律實(shí)行計(jì)量收費(fèi)，不用水不交費(fèi)，并詳細(xì)規(guī)定計(jì)量水費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)；五是選擇天長(zhǎng)、五河兩縣進(jìn)行給農(nóng)民直接補(bǔ)貼試點(diǎn)，即在放開糧食收購(gòu)價(jià)格、放開糧食購(gòu)銷市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，取消在流通環(huán)節(jié)對(duì)新收購(gòu)糧食的補(bǔ)貼，不再按保護(hù)價(jià)收購(gòu)農(nóng)民余糧，將國(guó)家實(shí)行按保護(hù)敞開收購(gòu)農(nóng)民余糧政策間接給農(nóng)民的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為直接補(bǔ)貼。

2、山東省。一是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，新的農(nóng)業(yè)稅稅率按照最高不超過6%，農(nóng)業(yè)稅附加不超過正稅40%的比例執(zhí)行；二是改革后的農(nóng)業(yè)稅由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門負(fù)責(zé)征收，并不再征收實(shí)物，一律征收代金，具體可委托糧食部門在收購(gòu)糧食、結(jié)算糧款時(shí)代扣代交；三是關(guān)于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，對(duì)在大田中生產(chǎn)西瓜、甜瓜、甜葉菊3種農(nóng)產(chǎn)品改征農(nóng)業(yè)稅，不再征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，對(duì)原在生產(chǎn)、收購(gòu)兩個(gè)環(huán)節(jié)征收特產(chǎn)稅的應(yīng)稅產(chǎn)品，屬于一個(gè)納稅人的，合并在一個(gè)環(huán)節(jié)生手，稅率要略低于原兩個(gè)環(huán)節(jié)適用稅率之和，屬于兩個(gè)納稅人的，暫維持生產(chǎn)和收購(gòu)兩個(gè)征收環(huán)節(jié)不變，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加的比例暫定為正稅的10%-20%；四是取消一切不利于控制和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的干部考核制度，各級(jí)黨委和政府不得對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得對(duì)村級(jí)組織下達(dá)不利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的指令性政績(jī)考核指標(biāo)，不得出臺(tái)與財(cái)政支出掛鉤或規(guī)定支出比例的政策和措施。

3、黑龍江省。對(duì)在農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地上種植（養(yǎng)殖）農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的，只征收農(nóng)業(yè)稅，不征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，對(duì)在非農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地上生產(chǎn)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的繼續(xù)只征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，不征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加。

4、浙江省。從2002年開始，浙江省執(zhí)行以“減調(diào)改穩(wěn)、合理負(fù)擔(dān)、轉(zhuǎn)移支付、配套進(jìn)行”為主要內(nèi)容、與中央制定的改革方案不完全一致的農(nóng)村稅費(fèi)改革，一是實(shí)行“三個(gè)取消”：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、屠宰稅和統(tǒng)一規(guī)定的農(nóng)村勞動(dòng)積累工和義務(wù)工；二是調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策，在計(jì)稅土地上農(nóng)、特兩稅合并只征收農(nóng)業(yè)稅，不征收特產(chǎn)稅；三是改革和規(guī)范村提留，按村民認(rèn)可的辦法向全體村民合理收取一定的村公益事業(yè)資金，收取標(biāo)準(zhǔn)不超過現(xiàn)行村提留負(fù)擔(dān)的數(shù)額；四是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)稅，繼續(xù)按現(xiàn)有的負(fù)擔(dān)水平和征收管理辦法執(zhí)行；五是按照中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法的有關(guān)規(guī)定，省級(jí)自籌資金，加大對(duì)縣市的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，優(yōu)先保證欠發(fā)達(dá)縣市的資金缺口補(bǔ)助，各縣市要對(duì)財(cái)政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行轉(zhuǎn)移支付。

（四）中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度進(jìn)一步加強(qiáng)

農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)剛開始時(shí)，中央在中發(fā)[2000]7號(hào)文件之所以沒有強(qiáng)調(diào)要給試點(diǎn)省進(jìn)行中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，主要是立足于兩點(diǎn)：一是確定7%的農(nóng)業(yè)稅稅率和占農(nóng)業(yè)稅20%的農(nóng)業(yè)稅附加比例較高，已經(jīng)考慮到因“三項(xiàng)取消”給地方財(cái)政收入帶來(lái)的影響；二是中央希望試點(diǎn)地區(qū)能夠立足自身，自我消化。但2000年安徽的試點(diǎn)工作暴露出因地方財(cái)政缺口影響農(nóng)村基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村義務(wù)教育投入等嚴(yán)重問題，引起中央的高度重視。2000年底，“國(guó)務(wù)院已經(jīng)決定，中央財(cái)政每年拿出200億元用于對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，解決農(nóng)村稅費(fèi)改革后出現(xiàn)的基層經(jīng)費(fèi)的正常開支缺口”。按照轉(zhuǎn)移支付辦法，2000年底，中央財(cái)政核定安徽省補(bǔ)助11億元；2001年，針對(duì)安徽方案實(shí)施后新出現(xiàn)的減收因素，將對(duì)該省的補(bǔ)助增加到17億元（包括農(nóng)村教師工資補(bǔ)助），并對(duì)其他省份106個(gè)試點(diǎn)縣（市）轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助16億元，還對(duì)全國(guó)21個(gè)省發(fā)放農(nóng)村教師工資補(bǔ)助50億元（包括安徽省）；2002年，國(guó)務(wù)院新增16個(gè)省份擴(kuò)大改革試點(diǎn)后，中央財(cái)政新增安排165億元用于補(bǔ)助16個(gè)省份改革，使2002年中央財(cái)政安排的轉(zhuǎn)移支付總額增加到了245億元（包括50億元的農(nóng)村教師工資專項(xiàng)補(bǔ)助）。

二、鄉(xiāng)村管理體制改革

伴隨農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作，各地普遍進(jìn)行了以鄉(xiāng)村管理體制改革為核心的配套改革，涉及的內(nèi)容主要包括鄉(xiāng)村撤并與機(jī)構(gòu)改革、基層財(cái)政管理體制改革、農(nóng)村公共品供給體制改革、鄉(xiāng)村教育體制改革等。

（一）鄉(xiāng)村撤并與機(jī)構(gòu)改革和干部精簡(jiǎn)

1、鄉(xiāng)村撤并。在配套改革中，鄉(xiāng)村撤并是力度最大的改革措施。其中有的地方是與農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作同時(shí)進(jìn)行的，有的地方是為了給農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)創(chuàng)造更好的條件先期進(jìn)行的。從全國(guó)看，到2001年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量比1999年底減少了4580個(gè)，減少10.24%，行政村數(shù)量比1999年底減少28172個(gè)，減少3.82%；從2002年進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的20個(gè)省、自治區(qū)、直轄市看，到2001年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量比1999年底減少了3443個(gè)，減少10.32%，行政村數(shù)量比1999年底減少27701個(gè)，減少4.67%。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作力度較大的黑龍江、江蘇、浙江、山東、湖北五省看，到2001年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量比1999年底減少了2525個(gè)，減少29.3%，分別減少21.2%、33%、20.1%、36.5%和28.5%；從行政村撤并工作力度較大的黑龍江、江蘇、浙江、湖北四省看，到2001年底，行政村數(shù)量比1999年底減少22127個(gè)，減少17.8%，分別減少33.6%、40.5%、5.4%和2.75%。

江蘇省鄉(xiāng)村撤并工作力度較大，到2001年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)由1999年底的1922個(gè)減到1287個(gè)，減少635個(gè)，撤并率為33%，行政村總數(shù)由1999年底的34903個(gè)減到20782個(gè)，減少14121個(gè)，撤并率為40.5%。從對(duì)江蘇省3個(gè)縣市的調(diào)查情況看，其鄉(xiāng)村組撤并力度更大。溧陽(yáng)市36個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為18個(gè)鎮(zhèn)，減少了50%；565個(gè)行政村調(diào)整為291個(gè)村和7個(gè)居委會(huì)，合并率為48%，村均行政區(qū)劃面積由調(diào)整前的2.43平方公里增加到4.61平方公里，平均人口由1081人增加為2050人。寶應(yīng)縣30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、427個(gè)行政村、5108個(gè)村民小組調(diào)整為16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、253個(gè)行政村和2909個(gè)村民小組，分別減少47%、41%、43%。沭陽(yáng)縣713個(gè)村委會(huì)（居委會(huì)）、6237個(gè)村民小組調(diào)整為472個(gè)村（居）委會(huì)、3696個(gè)村民小組，分別減少了33.8%、40.7%。安徽省五河縣的村組撤并率分別為49%和44%，村干部減少65%。貴州省湄潭縣行政村和村干部數(shù)量都減少2/3以上（見表1）。

表1江蘇三縣市、安徽五河縣和貴州湄潭縣鄉(xiāng)村組撤并情況表 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 行政村（居委會(huì)） 村民小組 村、組干部

改革前 改革后 減少% 改革前 改革后 減少% 改革前 改革后 減少% 改革前 改革后 精簡(jiǎn) 減少% 溧陽(yáng)市 36 18 50 565 298 48 --- --- --- --- --- --- --- 寶應(yīng)縣 30 16 47 427 253 41 5108 2909 43 7071 3600 3471 49 沭陽(yáng)縣 --- --- --- 713 472 34 6237 3696 41 7864 3297 4567 58 五河縣 --- --- --- 438 225 49 3122 1756 44 3192 1125 2067 65 湄潭縣 --- --- --- 369 120 67 --- --- --- 1746 484 1262 73

注：“---”為缺乏數(shù)據(jù)。

2、改革機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)干部。各省在鄉(xiāng)村撤并過程中加大了機(jī)構(gòu)改革、干部精簡(jiǎn)力度。江蘇省確定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)是，撤并1.7萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，精簡(jiǎn)分流事業(yè)人員11萬(wàn)多人。現(xiàn)已減少7000多個(gè)機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)分流人員4萬(wàn)多人。溧陽(yáng)市將每鎮(zhèn)原有18個(gè)事業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為9個(gè)，人員編制總數(shù)由2061個(gè)縮減到1221個(gè)，減幅為40.8%。沭陽(yáng)縣37個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的659個(gè)事業(yè)單位減少129個(gè)，減少了20%，人員由3255個(gè)（不含中小學(xué)），減少到2806個(gè)；將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文化站、廣播站合并為文化中心，將畜牧站、林果站、水產(chǎn)站、桑蠶站合并為多種經(jīng)營(yíng)管理站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革為民辦民營(yíng)。寶應(yīng)縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層站所采取了四條改革措施：一是理順管理體制，對(duì)農(nóng)科站、農(nóng)經(jīng)站、文化站、衛(wèi)生院等過去由縣主管部門管理的基層站所，下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)行屬地管理，縣主管部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，以解決“上面管不好，下面管不了”的問題；二是合并有關(guān)站所，保留農(nóng)科站，農(nóng)機(jī)站與水管站合并成立水利農(nóng)機(jī)管理站，企管站與農(nóng)經(jīng)站合并成立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)站，獸醫(yī)站、林業(yè)站、桑蠶站、水產(chǎn)站合并成立林牧漁業(yè)技術(shù)指導(dǎo)站；三是重新核定人員編制，編制的標(biāo)準(zhǔn)按其服務(wù)范圍的大小和服務(wù)內(nèi)容確定，農(nóng)科站、水利農(nóng)機(jī)管理站、林牧漁業(yè)技術(shù)指導(dǎo)站按服務(wù)面積每1萬(wàn)畝確定1.5名，經(jīng)管站按每?jī)蓚€(gè)行政村確定1名；四是強(qiáng)化勞動(dòng)人事管理：全縣清退2220名臨時(shí)聘任人員，對(duì)在編人員實(shí)行公開競(jìng)爭(zhēng)上崗，落聘人員分流到企業(yè)單位或?qū)嵭写龒徶贫龋l(xiāng)鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位人員的人事關(guān)系實(shí)行人事代管，凡缺編人員一律面向社會(huì)公開招聘，擇優(yōu)錄取。同時(shí)，溧陽(yáng)、寶應(yīng)、沭陽(yáng)三縣市在村組撤并過程中分別精簡(jiǎn)村組干部1294人、3471人、4567人，寶應(yīng)、沭陽(yáng)的村組干部精簡(jiǎn)比例分別為49%和58%。

安徽省將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)數(shù)量大大縮減，設(shè)1-3個(gè)綜合性機(jī)構(gòu)，控制領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，提倡交叉任職，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制精簡(jiǎn)10%；并著重進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，重點(diǎn)是理順條塊關(guān)系、壓縮機(jī)構(gòu)建制和大力精簡(jiǎn)財(cái)政供給人員，具體內(nèi)容：一是按事業(yè)單位承擔(dān)的職能界定管理主體，理順條塊關(guān)系；二是合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的職責(zé)任務(wù)，實(shí)行政事分開；三是確立事業(yè)單位的法人地位，增強(qiáng)其生機(jī)與活力；四是壓縮國(guó)有事業(yè)單位建制，優(yōu)化事業(yè)單位所有制結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)事業(yè)投資主體和舉辦主體的多元化；五是合理調(diào)整事業(yè)單位布局，統(tǒng)籌規(guī)劃事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置。使全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位（不含中小學(xué)校和衛(wèi)生院）平均由12.2個(gè)壓縮到7個(gè)以內(nèi)，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位財(cái)政供給人員平均由43.2名精簡(jiǎn)至30名以內(nèi)，實(shí)行限額配備，中心建制鎮(zhèn)和城關(guān)鎮(zhèn)限額為30名，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)限額為25名。

河南省決定，在平原3萬(wàn)人以下和山區(qū)2萬(wàn)人以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上撤并的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)由原來(lái)的5個(gè)撤為3個(gè)，行政編制精簡(jiǎn)27%。黑龍江省規(guī)定，為了完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和人員精簡(jiǎn)分流工作，各有關(guān)主管部門不得人為地要求上下業(yè)務(wù)對(duì)口，不得干涉地方機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員去留等具體事務(wù)；同時(shí)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位撤并為四個(gè)中心，事業(yè)編制實(shí)行總量控制，人員編制小鄉(xiāng)30名，大鄉(xiāng)35名。

（二）縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革

盡管我國(guó)從1994年開始進(jìn)行分稅制財(cái)政體制改革，但目前縣鄉(xiāng)財(cái)政體制卻是五花八門，有的安排了復(fù)雜易變的分享制，有的干脆繼續(xù)實(shí)行包干制或帶有包干性質(zhì)的“定額上繳（或補(bǔ)貼），超收分成”體制，與分稅制財(cái)政體制的要求相差甚遠(yuǎn)。實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，幾乎所有的試點(diǎn)省都對(duì)地方財(cái)政體制、尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政體制進(jìn)行了改革與調(diào)整，以江蘇省的做法較為典型。

1、江蘇省調(diào)整了省地（市）縣（市）財(cái)政體制。依據(jù)“堅(jiān)持效率優(yōu)先，兼顧公平”的總體要求，確定了“激勵(lì)蘇南，錦上添花；扶持蘇北，雪中送炭”的調(diào)整財(cái)政體制的指導(dǎo)思想。具體做法如下：

一是調(diào)整省級(jí)財(cái)力集中辦法。取消了省集中12.5%增值稅的政策，取消了省按比例對(duì)印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、資源稅、土地增值稅、排污費(fèi)、水資源費(fèi)等分成的政策，取消了省從稅收返還增量中集中一定比例（5%）的政策，而采取定額上交的辦法，即以2000年為基期，核定各市地方財(cái)政收入基數(shù)和稅收返還基數(shù)，比基數(shù)增長(zhǎng)部分，省統(tǒng)一集中一定比例（20%）；同時(shí)規(guī)定，省財(cái)政不集中農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅收入，金融保險(xiǎn)營(yíng)業(yè)稅、省屬企業(yè)所得稅仍作為省級(jí)收入。

二是建立比較科學(xué)、規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。（1）取消了省對(duì)市縣每年的年終困難補(bǔ)助，通過測(cè)算出的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入、標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人員等數(shù)據(jù)，核定了各地的轉(zhuǎn)移支付基數(shù)，將標(biāo)準(zhǔn)人均財(cái)力低于全省確定的標(biāo)準(zhǔn)的縣（市）列入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付范圍，按照各地標(biāo)準(zhǔn)人均財(cái)力與既定標(biāo)準(zhǔn)的差額，省補(bǔ)助50%。（2）采取了補(bǔ)助增長(zhǎng)與財(cái)政收入增長(zhǎng)掛鉤的辦法，即地方財(cái)政收入每增長(zhǎng)1%，轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助增長(zhǎng)1.1%。（3）對(duì)沒有享受財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的市、縣（市），采取地方上交與獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤的辦法：對(duì)標(biāo)準(zhǔn)人均財(cái)力高于全省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的市、縣（市），按其地方財(cái)政收入當(dāng)年新增上交額給予一定比例的發(fā)展資金，用于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。

三是嚴(yán)格財(cái)政收支制度。（1）明確規(guī)定各縣（市）應(yīng)按照公共財(cái)政理論和“一要吃飯，二要建設(shè)”的原則，確定省級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金的使用方向和支出范圍。（2）推行部門預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算約束力，實(shí)現(xiàn)預(yù)算安排的公平、公正和公開；改革財(cái)政資金繳撥方式，實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度。（3）嚴(yán)格規(guī)范部門參與財(cái)政收入分配的行為，嚴(yán)禁各部門各單位在財(cái)政體制之外調(diào)用不屬于本級(jí)政府的財(cái)力。

2、改革縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制。為了保證農(nóng)村稅費(fèi)改革的順利進(jìn)行，進(jìn)一步理順縣（市）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分配關(guān)系和管理體制，江蘇省出臺(tái)了“縣（市）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革和完善的意見”，劃分了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支范圍。各縣（市）按省文件的精神對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。沭陽(yáng)縣確定了“劃分收支、核定基數(shù)、定額補(bǔ)助（上解）、超收分成”的體制，自2001年起財(cái)政收入實(shí)行環(huán)比超收分成，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制；對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制內(nèi)新分配師范畢業(yè)生工資實(shí)行縣鄉(xiāng)共同負(fù)擔(dān)，縣財(cái)政負(fù)擔(dān)70%。

溧陽(yáng)市2001年實(shí)行了市鎮(zhèn)分稅制分級(jí)財(cái)政體制。具體內(nèi)容如下：

（1）劃分收支范圍。①收入范圍。鎮(zhèn)本級(jí)收入包括市與鎮(zhèn)共享收入和鎮(zhèn)級(jí)收入。共享收入包括：鎮(zhèn)域范圍內(nèi)企業(yè)繳納的增值稅留成25%部分，其中15%歸市財(cái)政，10%歸鎮(zhèn)財(cái)政。鎮(zhèn)級(jí)收入包括：鎮(zhèn)域范圍內(nèi)企業(yè)繳納的營(yíng)業(yè)稅（不含金融企業(yè)）、國(guó)有和集體企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外商企業(yè)所得稅、私營(yíng)企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅、房產(chǎn)稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅、城市維護(hù)稅、地方稅收滯納金和罰沒收入、農(nóng)業(yè)稅及附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及附加等。鎮(zhèn)征收的消費(fèi)稅比照增值稅計(jì)算鎮(zhèn)級(jí)財(cái)力。②支出范圍。鎮(zhèn)財(cái)政支出包括：在鎮(zhèn)的行政、司法、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、農(nóng)機(jī)、文化、衛(wèi)生、廣播、財(cái)政、計(jì)劃生育、民政、經(jīng)管、統(tǒng)計(jì)、漁政畜牧等。

（2）核定收支基數(shù)。①收入基數(shù)：以2000年收入實(shí)績(jī)?yōu)轶w制基數(shù)，按核定遞增比例計(jì)算執(zhí)行期各年收入基數(shù)。②支出基數(shù)：以2000年市財(cái)政按標(biāo)準(zhǔn)下達(dá)各鎮(zhèn)財(cái)政的各類人員經(jīng)費(fèi)包干支出指標(biāo)和超收返還形成的支出為體制基數(shù)，按核定遞增比例計(jì)算執(zhí)行期各年支出基數(shù)；農(nóng)業(yè)稅及附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及附加增量形成的支出，不按核定比例遞增。

（3）收支掛鉤。①定額上解或補(bǔ)助：對(duì)測(cè)算財(cái)力數(shù)大于支出基數(shù)的鎮(zhèn)，實(shí)行定額上繳；對(duì)測(cè)算財(cái)力數(shù)小于支出基數(shù)的鎮(zhèn)，實(shí)行定額補(bǔ)助。執(zhí)行期內(nèi)，各項(xiàng)增支自行消化。②遞增上解或補(bǔ)助：鎮(zhèn)財(cái)政收入遞增所得的財(cái)力增加數(shù)與支出遞增增加數(shù)之差，作為鎮(zhèn)遞增上解或補(bǔ)助數(shù)；超過遞增比例增加的收入形成的財(cái)力鎮(zhèn)自留，形成的支出不進(jìn)入下年支出基數(shù)；達(dá)不到遞增比例影響市級(jí)財(cái)政財(cái)力的，用鎮(zhèn)自有財(cái)力賠足。③農(nóng)村稅費(fèi)改革后實(shí)行轉(zhuǎn)移支付辦法需要鎮(zhèn)匹配的財(cái)力，實(shí)行體制內(nèi)上交。④省集中20%財(cái)力的計(jì)算：根據(jù)省政府《關(guān)于調(diào)整分稅制財(cái)政管理體制的通知》精神，市對(duì)鎮(zhèn)按財(cái)力增加部分集中20%，統(tǒng)一上解省財(cái)政。

（4）幾個(gè)單項(xiàng)財(cái)力分成辦法：①耕地占用稅鎮(zhèn)留成15.2%用于建立農(nóng)發(fā)基金；②契稅收入市鎮(zhèn)三七分成；③農(nóng)業(yè)稅社會(huì)減免和災(zāi)害減免年終由市與鎮(zhèn)統(tǒng)一結(jié)算。

（5）增減人員經(jīng)費(fèi)的辦法。經(jīng)組織人事部門確定的人員進(jìn)出，市財(cái)政于次年按一定標(biāo)準(zhǔn)核增（減）相關(guān)鎮(zhèn)的支出基數(shù)。

3、會(huì)計(jì)集中核算與會(huì)計(jì)委派制相結(jié)合的財(cái)務(wù)管理制度。為有效地對(duì)縣鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)進(jìn)行管理，江蘇省沭陽(yáng)縣、寶應(yīng)縣和溧陽(yáng)市都加大了財(cái)務(wù)管理制度的改革力度。沭陽(yáng)縣在1998年超前實(shí)施政府集中采購(gòu)、會(huì)計(jì)委派制和預(yù)算外資金票款分離等系列改革的基礎(chǔ)上，2001年成立了縣鄉(xiāng)會(huì)計(jì)核算中心，全面實(shí)施了以集中核算為主要內(nèi)容的財(cái)政支出管理制度，做到統(tǒng)一辦理資金結(jié)算、統(tǒng)一發(fā)放工資、統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算、統(tǒng)一管理會(huì)計(jì)檔案、統(tǒng)一辦理財(cái)務(wù)公開和政府采購(gòu)。一是縣會(huì)計(jì)核算中心對(duì)縣直黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體實(shí)施“國(guó)庫(kù)集中收付，會(huì)計(jì)集中核算”；二是鄉(xiāng)會(huì)計(jì)核算中心對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位及村（居）委會(huì)財(cái)務(wù)收支實(shí)行“會(huì)計(jì)集中核算，鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)統(tǒng)管”；三是對(duì)教委系統(tǒng)實(shí)行系統(tǒng)內(nèi)集中核算；四是對(duì)城區(qū)醫(yī)院、部分學(xué)校和有成本核算的單位，實(shí)行會(huì)計(jì)委派制。實(shí)現(xiàn)了“管理一個(gè)渠道，收支一個(gè)口徑”。各村也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)核算中心專戶儲(chǔ)存、專戶使用，統(tǒng)一由會(huì)計(jì)核算中心監(jiān)督管理。寶應(yīng)縣、溧陽(yáng)市也成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)管理站或會(huì)計(jì)服務(wù)中心，對(duì)不同單位分別實(shí)行會(huì)計(jì)委派或會(huì)計(jì)制，并對(duì)村（居）委會(huì)財(cái)務(wù)普遍實(shí)行村賬鄉(xiāng)管。

另外，安徽省五河縣進(jìn)行了縣鄉(xiāng)財(cái)政公共收支制度建設(shè)試點(diǎn)。主要做法是，以綜合預(yù)算編制和管理改革為基礎(chǔ)，以國(guó)庫(kù)單一賬戶制度改革為重點(diǎn)，以預(yù)算統(tǒng)編、會(huì)計(jì)統(tǒng)配、國(guó)庫(kù)統(tǒng)付、采購(gòu)統(tǒng)辦為主要內(nèi)容，做到預(yù)算內(nèi)外“收入一個(gè)口徑，管理一個(gè)渠道，支出一個(gè)漏斗”。一是實(shí)行預(yù)算統(tǒng)編，即在界定支出范圍的基礎(chǔ)上，按照“一要吃飯，二要建設(shè)”的原則，實(shí)行全面綜合預(yù)算，規(guī)定單位收入全額上繳財(cái)政，支出根據(jù)單位預(yù)算情況與財(cái)政供給能力安排撥付；二是實(shí)行國(guó)庫(kù)統(tǒng)收統(tǒng)付，即所有財(cái)政性收入上繳國(guó)庫(kù)和財(cái)政專戶，所有財(cái)政性支出都通過國(guó)庫(kù)單一賬戶集中支付，實(shí)行收入征管與收繳分離，變多頭收繳為國(guó)庫(kù)金融部門統(tǒng)一收繳，收入直達(dá)國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶，實(shí)行經(jīng)費(fèi)使用與撥支分離，變多層次分散撥付為財(cái)政集中及時(shí)統(tǒng)付，支出直達(dá)個(gè)人或商品勞務(wù)供應(yīng)者；三是改革財(cái)務(wù)管理體制，實(shí)行會(huì)計(jì)統(tǒng)配，即在單位財(cái)務(wù)自主權(quán)不變的前提下，取消單位會(huì)計(jì)，改變資金結(jié)算和財(cái)務(wù)核算方式，在縣鄉(xiāng)兩級(jí)分別建立會(huì)計(jì)中心，全面各單位的資金結(jié)算、財(cái)務(wù)核算和會(huì)計(jì)檔案管理；四是改革單位采購(gòu)制度，實(shí)行采購(gòu)統(tǒng)辦，即取消單位自行采購(gòu)，縣鄉(xiāng)分別建立采購(gòu)中心，單位所需商品和勞務(wù)，一律由采購(gòu)中心統(tǒng)一采購(gòu)或定點(diǎn)采購(gòu)。

（三）農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革

1、農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革與政府責(zé)任。

國(guó)務(wù)院決定，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育“實(shí)行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的管理體制”，把農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任從主要由農(nóng)民承擔(dān)轉(zhuǎn)到主要由政府承擔(dān)，把政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)到以縣為主。

政策規(guī)定：中央政府負(fù)責(zé)制定農(nóng)村義務(wù)教育的方針政策和發(fā)展規(guī)劃，指導(dǎo)開展教師培訓(xùn)工作，加大對(duì)困難地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)各地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育協(xié)調(diào)發(fā)展。省級(jí)政府要進(jìn)一步增強(qiáng)統(tǒng)籌發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的作用和能力，發(fā)揮關(guān)鍵性作用，并通過調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大省級(jí)轉(zhuǎn)移支付力度，合理使用中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付資金，重點(diǎn)支持財(cái)政困難縣發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育。地（市）級(jí)政府要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)所轄縣（市）農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，對(duì)財(cái)力不足、發(fā)放財(cái)政供養(yǎng)人員工資確有困難的縣，給予轉(zhuǎn)移支付，對(duì)農(nóng)村中小學(xué)危房改造給予補(bǔ)助。縣級(jí)政府要承擔(dān)起發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的主要責(zé)任，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，逐步調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局，保證義務(wù)教育階段適齡兒童少年按時(shí)入學(xué)；建立規(guī)范、穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制，確保中小學(xué)教職工工資、正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)和危房改造所需資金；核定中小學(xué)學(xué)校的教職工編制，負(fù)責(zé)農(nóng)村中小學(xué)校長(zhǎng)、教職工管理，全面實(shí)施素質(zhì)教育，提高教育質(zhì)量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要繼續(xù)發(fā)揮積極作用，發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育。

2、各地改革農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的主要做法。

一是調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)校布局，重新核定教師編制。首先是調(diào)整學(xué)校布局。江蘇省規(guī)定，一所農(nóng)村完全小學(xué)施教服務(wù)人口為1萬(wàn)人左右，一所農(nóng)村初中施教服務(wù)人口為3－5萬(wàn)人，原則上每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立1所初中，全省已撤并農(nóng)村中小學(xué)4000所左右。南京市計(jì)劃到“十五”末期調(diào)減村小（辦學(xué)點(diǎn)）600所，將減少50%多；沭陽(yáng)縣先后撤并了171所農(nóng)村小學(xué)和12所初中。安徽五河縣先后撤并小學(xué)177所，初中11所。其次是重新核定師生比和教師編制。江蘇省規(guī)定，小學(xué)教師與學(xué)生比為1：27，教學(xué)輔助人員為1：300；初中教師與學(xué)生比為1：20，教學(xué)輔助人員為1：150。據(jù)此，江蘇省已清退編外教師3萬(wàn)余人，沭陽(yáng)縣辭退代課教師1100多人；安徽五河縣精簡(jiǎn)聘用人員1277人，分流富余人員175人。

二是將農(nóng)村中小學(xué)教師工資上收到縣級(jí)財(cái)政管理，確保按照國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的工資項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)足額發(fā)放。根據(jù)調(diào)查，全國(guó)進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的省份，絕大多數(shù)縣市都按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，由縣級(jí)財(cái)政建立工資專戶，優(yōu)先保證發(fā)放農(nóng)村中小學(xué)教師工資。

三是采取有力措施，穩(wěn)定投入，加強(qiáng)監(jiān)管。第一，努力確保按時(shí)足額、統(tǒng)一發(fā)放教職工工資，確保農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)，確保農(nóng)村中小學(xué)危房改造經(jīng)費(fèi)。第二，努力保證農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)高于改革前的水平，努力做到各級(jí)人民政府教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)。第三，加大監(jiān)管力度，建立公示、舉報(bào)和責(zé)任追究制度，努力保障農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)落實(shí)到位和有效使用。對(duì)擠占、挪用農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)，拖欠農(nóng)村中小學(xué)教職工工資，以及不及時(shí)修繕危房造成重大安全事故的，要追究領(lǐng)導(dǎo)和直接管理者的責(zé)任。

四是發(fā)展民辦教育。據(jù)調(diào)查，為了緩解教育經(jīng)費(fèi)、尤其是農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)不足的問題，不少地方都在探索發(fā)展民辦教育、尤其是民辦義務(wù)教育的路子。目前，江蘇沭陽(yáng)縣已有民辦高中9所、初中22所、小學(xué)27所、幼兒園261所、其它教育機(jī)構(gòu)7所，共326所，有教職工2143人，學(xué)生35676人，固定資產(chǎn)達(dá)2億多元。其中民辦小學(xué)學(xué)生10536名，民辦初中學(xué)生7536名，分別占全縣小學(xué)生總數(shù)的4.53%、初中學(xué)生總數(shù)的7.18%；全縣有460多公辦教師到民辦學(xué)校任教，可以為縣財(cái)政節(jié)約開支700多萬(wàn)元。

三、主要成效

首先，農(nóng)民法定負(fù)擔(dān)全面減輕。通過對(duì)20個(gè)全面進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的省份的有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的測(cè)算，改革前的1999年，農(nóng)民承擔(dān)的法定稅費(fèi)負(fù)擔(dān)分項(xiàng)總計(jì)為：農(nóng)牧業(yè)稅及其附加152.1億元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加85億元，屠宰稅25億元，鄉(xiāng)統(tǒng)籌230.4億元，村提留193.5億元，農(nóng)村教育集資62.3億元，6項(xiàng)合計(jì)總額為774.5億元，人均負(fù)擔(dān)約112.6元。根據(jù)這20個(gè)試點(diǎn)省份上報(bào)的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)方案所測(cè)算，改革后的2002年，農(nóng)民承擔(dān)的法定稅費(fèi)負(fù)擔(dān)分項(xiàng)總計(jì)為：農(nóng)牧業(yè)稅306.8億元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅40.1億元，農(nóng)牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的附加72.6億元，3項(xiàng)合計(jì)總額為419.5億元，人均負(fù)擔(dān)約61元。根據(jù)上述統(tǒng)計(jì)計(jì)算，這20個(gè)稅費(fèi)改革試點(diǎn)省份，改革后的農(nóng)民負(fù)擔(dān)水平比改革前減輕約45.8%。

大部分地區(qū)都明確規(guī)定，農(nóng)村稅費(fèi)改革要做到村村減負(fù)，戶戶減負(fù)，人人受益。據(jù)調(diào)查，江蘇省溧陽(yáng)市在稅費(fèi)改革后，有13797個(gè)農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)增加（占農(nóng)戶總數(shù)的7%），增加金額73.16萬(wàn)元；為了達(dá)到村村減負(fù)、戶戶減負(fù)的目標(biāo)，對(duì)增加部分全部減免，由財(cái)政直接補(bǔ)貼。安徽省五河縣在2000年農(nóng)村稅費(fèi)改革后，全縣農(nóng)民人均法定稅負(fù)88.77元，比1999年的138.57元減少49.8元，下降35.94%；2001年，該縣對(duì)不實(shí)的計(jì)稅土地和部分較高的計(jì)稅常產(chǎn)進(jìn)行了核實(shí)和調(diào)整，全縣又少收入176萬(wàn)元，農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)一步減輕。

其次，農(nóng)村稅費(fèi)改革促進(jìn)了農(nóng)村教師工資拖欠問題的解決。為解決農(nóng)村教師工資的按時(shí)發(fā)放問題，中央從農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金中專項(xiàng)安排50億元財(cái)政資金對(duì)地方進(jìn)行補(bǔ)助；各地都采取了一系列有效措施，想了許多辦法，將保證教師工資發(fā)放作為教育經(jīng)費(fèi)投入的重中之重，不少地區(qū)都在縣級(jí)財(cái)政建立教師工資專戶，采取給教師發(fā)放工資卡、到銀行領(lǐng)取工資的辦法。江蘇省委、省政府規(guī)定，實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，新增的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅主要用于農(nóng)村義務(wù)教育；從2001年開始，省財(cái)政對(duì)蘇北和蘇中地區(qū)32個(gè)縣（市）進(jìn)行體制性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付基數(shù)10.8億元，明確規(guī)定其中的6.16億元用于發(fā)放教師工資，稅費(fèi)改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付10.47億元，絕大部分用于發(fā)放教師工資。目前，蘇北、蘇中9個(gè)省轄市44個(gè)縣（市）已全部建立中小學(xué)教師工資縣級(jí)統(tǒng)一發(fā)放專戶，全省已做到按月按國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放教師工資，有效地解決了長(zhǎng)期拖欠教師工資的問題。不少地區(qū)、尤其是一些傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)反映，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教師工資按時(shí)、按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，是除農(nóng)民法定負(fù)擔(dān)全面減輕之外，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作取得的最重要成果。

第三，降低了村級(jí)組織運(yùn)行成本。各地通過村組合并、干部精簡(jiǎn)，提倡干部兼職和交叉任職，加強(qiáng)村級(jí)報(bào)刊征訂管理，取消村級(jí)招待費(fèi)、縣內(nèi)出差補(bǔ)助費(fèi)、學(xué)習(xí)培訓(xùn)費(fèi)等措施，大幅度減少了村組數(shù)量和村組干部數(shù)量，有效地遏制了村組亂開支的現(xiàn)象，從而降低了村級(jí)組織的運(yùn)行成本。江蘇溧陽(yáng)市年節(jié)約村級(jí)開支1300多萬(wàn)元，寶應(yīng)縣年減少工資性支出及其他村級(jí)公用經(jīng)費(fèi)達(dá)4000萬(wàn)元以上，沭陽(yáng)縣僅通過精簡(jiǎn)村組干部就比改革前節(jié)約工資性支出達(dá)566萬(wàn)元，減少47.5%。

四、問題分析：政策檢討

（一）村級(jí)組織行政化傾向進(jìn)一步加強(qiáng)

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，不少地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織，通過“管人、管賬、管干部工資”的辦法，加強(qiáng)了對(duì)村級(jí)組織的行政管理和控制。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、村干部“公職化”。在農(nóng)村稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)村撤并、機(jī)構(gòu)改革過程中，為了精簡(jiǎn)村組干部、減少村級(jí)開支、分流鄉(xiāng)鎮(zhèn)富余人員，安徽、江蘇、貴州、黑龍江等省份的一些縣市實(shí)行了村支書和村會(huì)計(jì)委派制度，將部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（也有縣直機(jī)關(guān)干部）下派到村級(jí)組織，擔(dān)任村干部，并由政府財(cái)政負(fù)責(zé)其工資發(fā)放。據(jù)調(diào)查，安徽省五河縣共選派209名國(guó)家干部下村擔(dān)任村支部書記，全縣只保留了16名農(nóng)民村支部書記，每4-5個(gè)村派1名專業(yè)會(huì)計(jì)擔(dān)任村會(huì)計(jì)，代管村級(jí)財(cái)務(wù)；長(zhǎng)豐縣也派150多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到村組織任支部書記，占全縣363個(gè)行政村的41.3%。貴州省湄潭縣484名村干部中，有300多名是受上級(jí)組織委派到村級(jí)組織擔(dān)任村總支書記、支部書記或支部其他成員。江蘇溧陽(yáng)市天目湖鎮(zhèn)在村組合并過程中，鎮(zhèn)直部門下派27名干部到村里任職，占75名村干部的36%。

2、村級(jí)資金及其賬目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，甚至納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理。農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，全國(guó)許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)資金及其賬目都實(shí)行了“村有鄉(xiāng)管”，但一般都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站負(fù)責(zé)管理，而且多數(shù)只管賬目、不管資金。而在農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，雖然繼續(xù)對(duì)村級(jí)資金實(shí)行“村有鄉(xiāng)管”，但管理主體和管理方式發(fā)生了較大變化，有的地方將村級(jí)資金直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所管理，經(jīng)管站的職能變?yōu)楸O(jiān)督管理；有的地方甚至將村級(jí)資金直接納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理，根本沒有村級(jí)資金乃至農(nóng)業(yè)稅附加的概念；有的地方雖然繼續(xù)由經(jīng)管站管理，但也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政設(shè)立村級(jí)資金專戶，實(shí)行資金、賬目“雙代管”。江蘇某市規(guī)定，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，原由鎮(zhèn)統(tǒng)籌和村提留開支的村干部報(bào)酬、村民小組組長(zhǎng)補(bǔ)貼、村級(jí)辦公經(jīng)費(fèi)、民政優(yōu)撫、五保戶供養(yǎng)等方面的支出，將納入鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理，并通過轉(zhuǎn)移支付的辦法，由市鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌解決。

3、村組干部收入標(biāo)準(zhǔn)和收入水平由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府負(fù)責(zé)確定和考核。從調(diào)查情況看，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府都通過文件的形式，對(duì)村組干部、尤其是享受定額收入和補(bǔ)貼的村干部的待遇標(biāo)準(zhǔn)、收入結(jié)構(gòu)和水平、不同村干部的收入系數(shù)以及經(jīng)費(fèi)來(lái)源和發(fā)放等進(jìn)行明確的規(guī)定，并制定詳細(xì)的考核內(nèi)容、考核辦法和量化指標(biāo)（見案例1、案例2、案例3）。

案例1江蘇A鎮(zhèn)2001年村定額干部年終分配待遇實(shí)施意見（摘要）

一、待遇標(biāo)準(zhǔn)及分配辦法：定額村干部的報(bào)酬由基礎(chǔ)工資、考核工資和效益工資三部分組成。

1、基礎(chǔ)工資：是村定額干部全年的基本報(bào)酬：標(biāo)準(zhǔn)5000元/人。

2、考核工資：按年終崗位考核實(shí)績(jī)計(jì)算，滿分為1000元/人。考核內(nèi)容及計(jì)算辦法為：（1）完成全年稅費(fèi)收繳工作，收繳率在98%以上的，得300元；（2）搞好國(guó)防教育、加強(qiáng)基層人武建設(shè)，完成全年征兵改造任務(wù)的，得200元；（3）完成計(jì)劃生育工作，計(jì)劃生育率達(dá)100%、且達(dá)到合格村標(biāo)準(zhǔn)的，得200元；（4）搞好農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，沒有出現(xiàn)亂砍濫伐或嚴(yán)重火災(zāi)事故的，得100元；（5）建章立制，強(qiáng)化管理，沒有出現(xiàn)違法用地和無(wú)證建房、水利事故、土葬、越級(jí)上訪、矛盾上交的，得100元；（6）班子團(tuán)結(jié)協(xié)調(diào)、政令暢通、村務(wù)公開、開拓創(chuàng)新、沒有違法亂紀(jì)、刑事案件的，得100元。

3、效益工資：按村級(jí)集體到帳凈收入為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，滿分為3000元。計(jì)算辦法為：（1）集體經(jīng)濟(jì)賬戶有盈余且上交到賬凈收入額最高的村，為3000元，其他的村按相應(yīng)的系數(shù)比例折算；（2）集體經(jīng)濟(jì)賬戶虧損的，只能享受按相應(yīng)的系數(shù)比例折算數(shù)的50%。

二、分配比例：定額村干部年終報(bào)酬分配比例為：支書100%，村主任95%，會(huì)計(jì)90%，村副主任85%。

三、經(jīng)費(fèi)來(lái)源：由鎮(zhèn)按定額干部每人5500元轉(zhuǎn)移支付下?lián)艿酱澹蛔悴糠钟纱遄杂匈Y金解決；沒有自有資金的，由村打報(bào)告給鎮(zhèn)政府，經(jīng)審計(jì)后研究解決。

（摘自A鎮(zhèn)鎮(zhèn)委[2001]N號(hào)文件）

案例2江蘇A鎮(zhèn)2001年村定額干部補(bǔ)貼辦法（摘要）

一、補(bǔ)貼范圍和對(duì)象：各行政村享受定額補(bǔ)貼的村支部書記、副書記、村委會(huì)主任、副主任、村會(huì)計(jì)。

二、補(bǔ)貼辦法和標(biāo)準(zhǔn)：

1、基礎(chǔ)補(bǔ)貼：支部書記按每月300元，村主任按每月200元，村副書記、村會(huì)計(jì)按每月150元，村副主任按每月100元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼。

2、集體經(jīng)濟(jì)收入補(bǔ)貼：為鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，有集體經(jīng)濟(jì)收入的村，除享受基礎(chǔ)補(bǔ)貼外，再按集體經(jīng)濟(jì)收入的多少進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼，方法為：以集體經(jīng)濟(jì)收入（企業(yè)年度純上交到賬數(shù)），按三級(jí)分段比率累計(jì)計(jì)提，5萬(wàn)元以下的按5%計(jì)提，5－10萬(wàn)元按15%計(jì)提，10萬(wàn)元以上的按10%計(jì)提，三段計(jì)提數(shù)相加即為計(jì)提總數(shù)，由各村按村書記1的系數(shù)，村主人0.5的系數(shù)，村副書記、村會(huì)計(jì)0.4的系數(shù)，村副主任0.2的系數(shù)比例進(jìn)行分?jǐn)倎?lái)確定每位補(bǔ)貼干部的年終補(bǔ)貼數(shù)。

3、上述補(bǔ)貼實(shí)行總額包干，各村可根據(jù)各自的實(shí)際情況，統(tǒng)一使用單獨(dú)建賬。結(jié)余部分，可按上述比例進(jìn)行分配，也可轉(zhuǎn)入下一年度統(tǒng)一使用，超支部分必須按上述比例當(dāng)年退賠。

4、凡在企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過程中開展正常的業(yè)務(wù)洽談、承包改制、配合上級(jí)業(yè)務(wù)部門檢查等過程中發(fā)生的必要費(fèi)用由企業(yè)列支。5、各村要廣開渠道，增收節(jié)支，大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，積極爭(zhēng)取各方面的支持。凡因爭(zhēng)取條線、掛鉤村或其它部門資金支持而發(fā)生的必須費(fèi)用，經(jīng)鎮(zhèn)主管領(lǐng)導(dǎo)審核后按不超過引資的15%－30%進(jìn)行補(bǔ)貼。

三、補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)來(lái)源：由各村自行解決。

四、補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)發(fā)放：村集體賬戶有盈余的可按月發(fā)放，沒有盈余的年終一次性發(fā)放。

（摘自A鎮(zhèn)鎮(zhèn)委[2001]M號(hào)文件）

案例3江蘇B鎮(zhèn)鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府對(duì)村干部的考核辦法

1、工資構(gòu)成：考核工資——通過在村全體黨員和村民代表會(huì)議上的述職，并由參加會(huì)議人員打分的辦法，90分以上為優(yōu)，85－90分為稱職，80－85分為基本稱職，80分以下為不稱職；不稱職者要由領(lǐng)導(dǎo)談話，以示警告，連續(xù)兩次不稱職者，將被免職（考核結(jié)果作為發(fā)放考核工資的重要參考）；獎(jiǎng)勵(lì)工資——有特殊貢獻(xiàn)者，才可能有；基本工資——根據(jù)基本工資的標(biāo)準(zhǔn)確定。

2、基本工資的確定標(biāo)準(zhǔn)及其幅度：確定標(biāo)準(zhǔn)有2項(xiàng)：一是村級(jí)人口規(guī)模，即5000人以上的村，村干部人均工資為3200－3500元/年，3000－5000人的村，村干部人均工資為2800－3200元/年，3000人以下的村，村干部人均工資為2500－2800元/年；二是村級(jí)稅費(fèi)總額（反映工作量的大小）。

3、不同村干部的工資系數(shù)：同一個(gè)村，不同職務(wù)村干部的工資水平不一樣，工資系數(shù)，村支部書記為1，村委會(huì)主任、會(huì)計(jì)為0.8，支部副書記、村委會(huì)副主任為0.7，其它成員為0.6。

（摘自課題組對(duì)B鎮(zhèn)鎮(zhèn)委書記的訪談筆記）

村級(jí)組織行政傾向的進(jìn)一步加強(qiáng)，有其政策和體制性原因。

第一，農(nóng)業(yè)兩稅附加資金的財(cái)政性質(zhì)。農(nóng)村稅費(fèi)改革措施中，重要的一條就是將原有的具有集體資金性質(zhì)的村提留改為農(nóng)業(yè)稅附加（包括農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加）。雖然政策明確農(nóng)業(yè)稅附加屬于集體資金，但事實(shí)上，不僅農(nóng)業(yè)正稅的附加也是稅，屬于國(guó)家財(cái)政資金，與“正稅”一樣具有強(qiáng)制性，而且“附加”的比例是由地方政府組織逐級(jí)核定、并要求與農(nóng)業(yè)正稅一并“統(tǒng)一收取”的。因此，主要依靠具有財(cái)政資金性質(zhì)的“農(nóng)業(yè)稅附加”資金運(yùn)轉(zhuǎn)的村級(jí)組織，就很難理清與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政和財(cái)務(wù)關(guān)系，難以實(shí)現(xiàn)真正的自治性運(yùn)轉(zhuǎn)。

第二，集體資金“村有鄉(xiāng)管”的政策內(nèi)涵不清。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站的機(jī)構(gòu)受到較大影響：有的地方將其撤消，職能并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所；有的將其與其他機(jī)構(gòu)合并，或直接并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，實(shí)行一套人馬、兩塊牌子。雖然政策明確規(guī)定“用農(nóng)業(yè)稅附加方式收取的村提留屬于集體資金”，但是，由于農(nóng)業(yè)稅附加資金的財(cái)政性，由于對(duì)農(nóng)業(yè)稅附加“實(shí)行鄉(xiāng)管村用，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)管理部門監(jiān)督管理”的政策規(guī)定內(nèi)涵不清楚，很多地方對(duì)“監(jiān)督管理”到底是“監(jiān)督”還是“管理”，存在較大爭(zhēng)論。其結(jié)果，以財(cái)政部門為主導(dǎo)的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作，自然是以財(cái)政部門的意見為主。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多地方的財(cái)政部門都認(rèn)為，“監(jiān)督管理”就是“監(jiān)督”而不是“管理”，財(cái)政部門自然是村級(jí)資金的管理主體。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織存在較大的“分流人員”壓力。精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、壓縮人員，是農(nóng)村稅費(fèi)改革中一項(xiàng)重要的配套改革措施，它關(guān)系到農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的成敗。但多年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織及其部門和事業(yè)單位已經(jīng)形成了龐大的干部隊(duì)伍，積累了諸多矛盾。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說，機(jī)構(gòu)改革相對(duì)容易、人員壓縮極其困難，除了臨時(shí)聘用人員容易清退以外，因沒有科學(xué)的對(duì)國(guó)家干部的精簡(jiǎn)機(jī)制，缺少分流渠道，而面臨巨大的壓力；尤其是在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展緩慢，且收入低、就業(yè)機(jī)會(huì)少，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的吸引力很小，二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織及其所屬的事業(yè)單位就業(yè)，就業(yè)和收入預(yù)期相對(duì)穩(wěn)定，且有較高的身份“比較優(yōu)勢(shì)”，因此在國(guó)家沒有出臺(tái)科學(xué)的人員分流標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)分流人員給予公平、合理的補(bǔ)償措施的情況下，更無(wú)法準(zhǔn)確地核定精簡(jiǎn)對(duì)象。要實(shí)現(xiàn)既壓縮人員，又保留“分流人員”國(guó)家干部身份的雙重目標(biāo)，下派到村級(jí)組織任職是最好的選擇。

村級(jí)組織行政化傾向的進(jìn)一步加強(qiáng)，會(huì)帶來(lái)一系列問題：

一是將具有財(cái)政資金性質(zhì)的農(nóng)業(yè)正稅附加作為村級(jí)資金，動(dòng)搖了村級(jí)組織自治性的存在基礎(chǔ)，自治功能難以發(fā)揮，村級(jí)組織面臨著成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府附屬行政機(jī)構(gòu)的危險(xiǎn)。

二是下派國(guó)家干部到村級(jí)組織任職，使村干部“公職化”，不僅動(dòng)搖了村民自治的組織載體，而且，如果繼續(xù)發(fā)展下去，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和人員精簡(jiǎn)沒有取得突破性進(jìn)展和成效的情況下，在村級(jí)又會(huì)形成一層龐大的國(guó)家干部隊(duì)伍，政府財(cái)政的人員負(fù)擔(dān)將進(jìn)一步加重。

三是由政府財(cái)政供養(yǎng)的國(guó)家干部到村級(jí)組織任職，是代表政府管理村級(jí)事務(wù)的人，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府負(fù)責(zé)確定和考核村組干部的收入標(biāo)準(zhǔn)和收入水平，當(dāng)政府的利益與農(nóng)民的利益發(fā)生短期沖突時(shí)，村級(jí)組織就很難代表和維護(hù)農(nóng)民利益，甚至可能違反和侵犯農(nóng)民利益。

四是對(duì)村級(jí)資金實(shí)行“村有鄉(xiāng)管”，尤其是由財(cái)政部門管理，延長(zhǎng)了農(nóng)民的監(jiān)督距離，增加了監(jiān)督困難，村級(jí)資金（包括“一事一議”資金）的安全性難以得到保證。一些地方借助“村有鄉(xiāng)管”的辦法，用“借”、“墊”、“扣”等手段，將村級(jí)資金變成事實(shí)上的“村財(cái)鄉(xiāng)用”，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民利益和村級(jí)組織的利益。

五是村級(jí)組織的行政性和集體資金收取的強(qiáng)制性，提高了基層政府及其部門“搭車”收費(fèi)的可能性。

（二）農(nóng)民稅費(fèi)尾欠和財(cái)政資金“剛性”結(jié)算雙重?cái)D壓下的村級(jí)資金困境

農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，村級(jí)組織面臨巨大的資金困境：

1、村級(jí)資金存在較大的開支缺口。從江蘇情況看，除了一些二三產(chǎn)業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)的村以外，大部分村級(jí)組織資金入不敷出，存在較大的開支缺口。據(jù)調(diào)查，江蘇A縣村均農(nóng)業(yè)稅附加收入僅有3.85萬(wàn)元。雖然政策明令要壓縮村級(jí)開支，但是，根據(jù)調(diào)查，事實(shí)上必不可少的開支項(xiàng)目有：（1）村組干部報(bào)酬約需4-6萬(wàn)元；（2）村五保戶供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，村均約需2-3萬(wàn)元；（3）辦公經(jīng)費(fèi)，包括電話費(fèi)、賬冊(cè)費(fèi)、電費(fèi)、報(bào)刊費(fèi)等，村均最少需要0.5萬(wàn)元；（4）其他經(jīng)費(fèi)：村組干部黨訓(xùn)補(bǔ)貼費(fèi)、宣傳費(fèi)（村務(wù)公開欄、標(biāo)語(yǔ)、政策宣傳等）、計(jì)劃生育費(fèi)（相當(dāng)于村人均2元/年·人）、征兵費(fèi)、村人（黨）代表選舉經(jīng)費(fèi)、節(jié)日經(jīng)費(fèi)（包括教師節(jié)、6.1兒童節(jié)、三八婦女節(jié)、五四青年節(jié)、八一建軍節(jié)等）、出差補(bǔ)助費(fèi)（計(jì)劃生育、征兵等工作到縣里開會(huì)），最少需要0.5萬(wàn)元。以上總計(jì)，村年均開支至少相當(dāng)于收入的2倍。湖北省監(jiān)利縣紅城鄉(xiāng)反映，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，村平農(nóng)業(yè)稅附加收入只有2萬(wàn)余元，而一個(gè)村正常的費(fèi)用支出平均在5萬(wàn)元左右，支出缺口達(dá)50%。

2、農(nóng)戶稅費(fèi)尾欠不可避免。調(diào)查顯示，無(wú)論農(nóng)民負(fù)擔(dān)有多少，幾乎每個(gè)村都有部分困難戶、外出戶、“釘子戶”的稅費(fèi)任務(wù)無(wú)法完成，稅費(fèi)尾欠達(dá)5%-15%、甚至更多。2001年，寶應(yīng)縣全縣約有5%的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)尾欠，其中，柳堡鎮(zhèn)14000個(gè)農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)稅及其附加任務(wù)有10%的農(nóng)戶近50萬(wàn)元的尾欠。蘇中某縣的上方鎮(zhèn)2001年只完成稅費(fèi)任務(wù)的90%，估計(jì)2002年的稅費(fèi)尾欠更多。即使是相對(duì)發(fā)達(dá)的溧陽(yáng)市天目湖鎮(zhèn)，也有5%的稅費(fèi)尾欠。湖北省監(jiān)利縣某鄉(xiāng)至少有10%左右的特困戶、外出戶和能交不交的“釘子戶”無(wú)法完成稅費(fèi)任務(wù)。

3、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)“上清下不清”。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，雖然農(nóng)戶稅費(fèi)尾欠不可避免，但村級(jí)組織必須完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的稅費(fèi)任務(wù)。假如一村有10萬(wàn)元的農(nóng)業(yè)稅和2萬(wàn)元的農(nóng)業(yè)稅附加任務(wù)，如果有5%即6000元的尾欠，只收上來(lái)11.4萬(wàn)元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的10萬(wàn)元任務(wù)也必須首先完成，村附加只有1.4萬(wàn)元；如果有20%即2.4萬(wàn)元的尾欠，只收上來(lái)9.6萬(wàn)元，村附加不僅一分不剩，村里要么舉債、要么擠占其他村級(jí)資金，也必須完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的10萬(wàn)元任務(wù)。蘇中某村2002年需要農(nóng)民負(fù)擔(dān)稅費(fèi)約80萬(wàn)元，其中農(nóng)業(yè)稅35萬(wàn)元，農(nóng)業(yè)稅附加7萬(wàn)元。到8月中旬，該村共收取的43萬(wàn)元現(xiàn)金（不僅包括部分農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)稅附加，還包括4.3萬(wàn)元的“一事一議”資金和約7萬(wàn)元的“以資代勞”款、抗旱排澇費(fèi)、水費(fèi)等），除了村級(jí)開支一部分和被水利部門拿走4萬(wàn)元作為基本水費(fèi)外，其余的全部上交到鎮(zhèn)財(cái)政（還從個(gè)體戶拆借3萬(wàn)元），農(nóng)業(yè)稅任務(wù)一次結(jié)請(qǐng)。

4、縣鄉(xiāng)財(cái)政用上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付抵扣農(nóng)業(yè)稅和其他上交任務(wù)。按照江蘇省的規(guī)定，中央和省兩級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付必須全部用于補(bǔ)助鄉(xiāng)村兩級(jí)，其中必須劃出15%的資金用于村級(jí)開支。但事實(shí)上，落實(shí)到鄉(xiāng)村的上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付只是賬面上的。以蘇北某鎮(zhèn)為例，縣財(cái)政給該鎮(zhèn)119萬(wàn)元的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，被縣財(cái)政用于抵扣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)上劃的400萬(wàn)元教師工資；該鎮(zhèn)在做賬時(shí)將上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的3萬(wàn)元用于對(duì)村級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，用于抵扣村里的稅費(fèi)尾欠。

村級(jí)組織面臨資金困境，有其政策和體制性原因：

第一，“稅改”政策使村級(jí)收入下降幅度最大。按照中發(fā)[2000]7號(hào)文件精神，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，作為村級(jí)資金的“農(nóng)業(yè)稅附加比例最高不超過農(nóng)業(yè)稅正稅的20%”；雖然國(guó)發(fā)[2001]5號(hào)文件允許各地“在農(nóng)業(yè)稅及其附加總體負(fù)擔(dān)水平不超過8.4%的前提下，通過適當(dāng)降低農(nóng)業(yè)稅稅率，相應(yīng)提高農(nóng)業(yè)稅附加比例的辦法，增加村級(jí)收入”，但從2002年以省為單位進(jìn)行的試點(diǎn)情況看，除山東和自費(fèi)改革的上海、浙江省以外，其他17個(gè)省區(qū)執(zhí)行的都是中發(fā)[2000]7號(hào)文件規(guī)定的農(nóng)業(yè)稅附加比例。有關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，改革前的1999年，這17個(gè)省區(qū)由農(nóng)民負(fù)擔(dān)、屬于政府的法定收入有農(nóng)牧業(yè)稅及其附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加、屠宰稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、教育集資等5項(xiàng)，合計(jì)總額為461.4億元；由農(nóng)民負(fù)擔(dān)、屬于村級(jí)組織法定收入的有村提留一項(xiàng)，合計(jì)總額為162.6億元。改革后，這17個(gè)省、區(qū)測(cè)算的數(shù)據(jù)表明，在取消屠宰稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、教育集資以后，由農(nóng)民負(fù)擔(dān)、屬于政府收入的有農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等2項(xiàng)，合計(jì)總額為292.5億元，相當(dāng)于改革前5項(xiàng)合計(jì)總額的63.4%，減收1/3左右；由農(nóng)民負(fù)擔(dān)、屬于村級(jí)組織收入的有農(nóng)牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的“正稅附加”，總額為57.2億元，相當(dāng)于改革前村提留的35.2%，減收近2/3。

第二，縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府的綜合結(jié)賬。一般地說，縣級(jí)財(cái)政給鄉(xiāng)級(jí)政府下達(dá)的財(cái)政、稅收計(jì)劃和上解計(jì)劃，要由鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政、國(guó)稅、地稅、工商等部門分別完成。其完成程度，一是取決于財(cái)政、稅收計(jì)劃的真實(shí)可靠性，是否有足夠的稅源，二是取決于有關(guān)部門的稅費(fèi)征管力度，能否“據(jù)實(shí)”征收。所謂“縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府的綜合結(jié)賬”，就是指，因沒有足夠的稅源，或者沒有“據(jù)實(shí)征收”，使一些部門完不成征收和上解任務(wù)，形成缺口，縣級(jí)財(cái)政就要求鄉(xiāng)級(jí)政府綜合平衡、補(bǔ)足，由鄉(xiāng)級(jí)政府與縣級(jí)財(cái)政一并結(jié)賬，完成上解任務(wù)。填補(bǔ)缺口的辦法，一是擠占、挪用其他資金（包括“村有鄉(xiāng)管”的集體資金），一是用縣級(jí)財(cái)政給鄉(xiāng)級(jí)政府的應(yīng)撥款（包括上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付資金）直接抵扣。也就是說，不少地方都沒有按照“財(cái)力向下傾斜，缺口上移”的要求，調(diào)整縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，而是“縣把缺口留給鄉(xiāng)、鄉(xiāng)把缺口留給村”。

第三，“村有鄉(xiāng)管”提供了方便條件。在農(nóng)民稅費(fèi)尾欠和財(cái)政資金“剛性”結(jié)算的雙重?cái)D壓下，村級(jí)面臨巨大的資金困境。這種不利局面，會(huì)造成一系列嚴(yán)重的后果：一是村級(jí)組織缺少運(yùn)轉(zhuǎn)資金，會(huì)影響村干部的工作積極性和村級(jí)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至可能導(dǎo)致村干部“撂挑子”和村級(jí)組織癱瘓，直接影響農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)。二是要維持村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)，村干部一定會(huì)想方設(shè)法增加村級(jí)“收入”，要么加碼征收農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加或以各種名目亂收費(fèi)、亂攤派，最終抵消農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)上取得的巨大成效；要么擠占、挪用“一事一議”款、“以資代勞”款等其他村級(jí)資金，直接影響村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)；要么靠舉債度日，形成新的債務(wù)黑洞。三是激化干群矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。

（三）農(nóng)民的“稅外”負(fù)擔(dān)與對(duì)農(nóng)村公共品成本的分?jǐn)?/p>

農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)基本可以分為3個(gè)部分，一是屬于財(cái)政收入的農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，二是屬于村級(jí)資金的“兩稅”附加、“一事一議”款和“以資代勞”款，三是經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)。按政策規(guī)定，農(nóng)業(yè)兩稅及其附加要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅人員嚴(yán)格按照規(guī)定的比例征收，“一事一議”款和“以資代勞”款要在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，按照村民自治的原則收取，經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)要按照誰(shuí)服務(wù)誰(shuí)收費(fèi)、誰(shuí)受益誰(shuí)交費(fèi)的原則收取。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地方在讓農(nóng)民承擔(dān)“稅外”負(fù)擔(dān)和分?jǐn)偣财烦杀痉矫妫嬖谥T多不合理、不符合政策要求的行為。

1、農(nóng)民的“稅外”負(fù)擔(dān)項(xiàng)目多、數(shù)量大。有關(guān)資料表明，2002年進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的20個(gè)省份，除了向農(nóng)民收取農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加以外，多數(shù)省份都收取了“兩工以資代勞”款、“一事一議”籌資，且數(shù)量較大，僅“以資代勞”款就達(dá)154.8多億元，相當(dāng)于兩稅附加的近1.45倍。除此之外，從調(diào)查情況看，一些地區(qū)還要農(nóng)民交納學(xué)生捐資助學(xué)款、二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員交積累以及水圩費(fèi)、抗旱排澇費(fèi)、農(nóng)業(yè)開發(fā)資金還貸、水利工程配套費(fèi)（水利工程水費(fèi)）、大病互助、農(nóng)技畜禽防疫等。從表2（附后）可以看出，2001年和2002年，A縣農(nóng)民承擔(dān)的農(nóng)業(yè)兩稅附加合計(jì)分別為1073.41萬(wàn)元、1068.24萬(wàn)元，“一事一議”籌款分別為1324.79萬(wàn)元、1296.62萬(wàn)元，“以資代勞”籌款分別為1232.12萬(wàn)元、1224.96萬(wàn)元，二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員交積累籌款分別為859.57萬(wàn)元、906.83萬(wàn)元，服務(wù)代辦費(fèi)籌款分別為3271.71萬(wàn)元、3498.78萬(wàn)元。也就是說，A縣農(nóng)民承擔(dān)的“一事一議”款、“以資代勞”款和二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員交積累金3項(xiàng)合計(jì)數(shù)，每年都超過農(nóng)業(yè)兩稅附加總數(shù)的3倍以上，同時(shí)，收取的服務(wù)代辦費(fèi)總數(shù)也是每年都超過農(nóng)業(yè)兩稅附加的3倍以上。另外，該縣村級(jí)組織還要負(fù)擔(dān)計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)150萬(wàn)元。

2、“一事一議”款和“以資代勞”款的跨村平調(diào)使用。從調(diào)查情況看，對(duì)上述兩項(xiàng)資金，很多地方都采取由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌大部分資金進(jìn)行跨村平調(diào)使用的辦法，甚至有的地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌跨村平調(diào)使用的同時(shí)，還有由縣級(jí)統(tǒng)籌一部分資金跨鄉(xiāng)使用的現(xiàn)象。在江蘇某縣一村收取的“以資代勞”款中，每年要被縣里拿走3萬(wàn)元（相當(dāng)于總額的近50%），用于縣城道路建設(shè)。按照蘇北某縣的規(guī)定，農(nóng)民交納的“以資代勞”款，要上交50%給縣里，用于跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水利和公路工程建設(shè)；據(jù)該縣一鎮(zhèn)委書記介紹，2001年，該鎮(zhèn)“以資代勞”款35萬(wàn)元，上交縣里14萬(wàn)元（賴掉3.5萬(wàn)元），2002年恐怕要上交13萬(wàn)元（總額26萬(wàn)元的50%）。據(jù)江蘇某鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)介紹，近兩年該鎮(zhèn)收取的約50萬(wàn)元的“以資代勞”款，全部被市里拿走，用于疏通河流工程。湖北監(jiān)利縣某鄉(xiāng)為在3年內(nèi)實(shí)現(xiàn)村村通路，將各村收取的“一事一議”款中的一部分（10元/人·年），交鄉(xiāng)里統(tǒng)籌使用。

3、經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)按人或按地平攤，并由鄉(xiāng)村干部負(fù)責(zé)與農(nóng)業(yè)稅一起“搭車”征收。從調(diào)查情況看，經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)主要包括水圩費(fèi)、抗旱排澇費(fèi)、農(nóng)業(yè)開發(fā)資金還貸、水利工程配套費(fèi)（水利工程水費(fèi)）、大病互助、農(nóng)技畜禽防疫等，這些費(fèi)用的收取并不是按照誰(shuí)服務(wù)誰(shuí)收費(fèi)、誰(shuí)受益誰(shuí)交費(fèi)的“對(duì)象性”原則、由服務(wù)者向受益者收取，而很多地方都是在年初將其與農(nóng)業(yè)稅征收計(jì)劃一并下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為任務(wù)再分解下達(dá)到村，由鄉(xiāng)村干部負(fù)責(zé)催收（有的地方美其名曰“服務(wù)代辦”），陸續(xù)上交到有關(guān)部門。同時(shí)，在鄉(xiāng)村干部幫助收取服務(wù)代辦費(fèi)時(shí)，基本都是按照土地面積或人頭分?jǐn)偟摹ＬK北某縣規(guī)定的基本水費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)是，旱地3元/畝，水田12元/畝，經(jīng)濟(jì)田8元/畝；蘇中某縣規(guī)定的基本水費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)是，提灌區(qū)8元/畝·年，直灌區(qū)18元/畝·年，抗旱排澇費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)是30元/年·畝；湖北監(jiān)利縣某鄉(xiāng)規(guī)定的基本水費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)是15元/畝。

4、其他收費(fèi)行為。這主要包括兩個(gè)方面：一是向在二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的農(nóng)民收取“積累金”。據(jù)調(diào)查，這一現(xiàn)象在很多地方存在。蘇中某縣規(guī)定，為了在社區(qū)范圍內(nèi)“公平負(fù)擔(dān)”，凡戶口在農(nóng)村社區(qū)并從事二三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力，都要按一定的標(biāo)準(zhǔn)向村集體交納積累，標(biāo)準(zhǔn)是，凡一年在二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)4-8個(gè)月者，每人每年交30元，凡一年在二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)8個(gè)月以上者，每人每年交100元。2001年和2002年，該縣向從事二三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民收取的“積累金”分別為859.57萬(wàn)元和906.83萬(wàn)元。其中一個(gè)被調(diào)查村的收取辦法是，對(duì)在本地就業(yè)的近200人，按工資的2%扣除，每人每年約80元，一年能收1.3－1.4萬(wàn)元；對(duì)外出就業(yè)者，每人每年收50元，一年能收約6000元。二是向中小學(xué)學(xué)生收取“捐資助學(xué)款”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然這一現(xiàn)象不多，但比較典型。江蘇某縣規(guī)定，稅費(fèi)改革后，學(xué)生捐助款生均收取150-300元/年左右，沒有學(xué)生的農(nóng)戶不交。收取辦法是，由學(xué)校印好“自愿捐助書”，由學(xué)生家長(zhǎng)在其中的“自愿捐助”處簽字并“捐款”，不交款者不準(zhǔn)其子女入學(xué)，該項(xiàng)費(fèi)用由學(xué)校代收后交給教育主管部門。2001年該縣全年收取這項(xiàng)費(fèi)用總額達(dá)到3400萬(wàn)元（這還不包括學(xué)生交納的大約1732萬(wàn)元學(xué)雜費(fèi)），該縣某鎮(zhèn)2002年將向每位學(xué)生收取150元。

上述現(xiàn)象的發(fā)生，有政策性原因，也有操作性原因。主要包括：

第一，新的農(nóng)業(yè)稅收入大都進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資專戶，農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)缺少資金來(lái)源。按改革試點(diǎn)的政策規(guī)定，原來(lái)鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大部分開支都要納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的開支預(yù)算，但由于縣鄉(xiāng)財(cái)力下降，那些以農(nóng)業(yè)稅收入為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要實(shí)現(xiàn)保證基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的目標(biāo)，那就首先要保證干部工資。大部分試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)稅收入都被上級(jí)要求統(tǒng)一納入工資專戶。但典型調(diào)查顯示，即使是加上上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入，以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也難以保證干部工資全額發(fā)放。從而使農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)缺少財(cái)政資金來(lái)源。因此，在農(nóng)村公共品供給中，基層政府組織向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁公共品供給成本就不可避免。

第二，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)村公共品供給主體不明確。以鄉(xiāng)村道路建設(shè)為例，政策規(guī)定，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌以后，原由鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)開支的鄉(xiāng)村道路建設(shè)所需資金不再固定向農(nóng)民收取。村級(jí)道路建設(shè)資金由村民大會(huì)民主協(xié)商解決，鄉(xiāng)級(jí)道路建設(shè)資金由政府負(fù)責(zé)安排。問題是，什么是“村級(jí)道路”，什么是“鄉(xiāng)級(jí)道路”；“村級(jí)道路”是否包括“村際道路”；“鄉(xiāng)級(jí)道路”是否包括“鄉(xiāng)際道路”，沒有明確的概念界定和政策說明。因此，各地在具體安排道路建設(shè)資金時(shí)，因難以界定資金供給主體，出現(xiàn)一些扭曲的政策安排。江蘇省《關(guān)于改革和完善縣（市）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的意見》明文規(guī)定，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)通往行政村的村級(jí)道路所需資金由村民大會(huì)討論協(xié)商，通過一事一議的辦法解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可給予適當(dāng)補(bǔ)助。縣城通往鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)級(jí)道路建設(shè)資金由縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政資金予以補(bǔ)助”。這一規(guī)定，一是明顯地將“村際道路”納入“村級(jí)道路”的范圍，并將其建設(shè)資金的供給主體確定為農(nóng)民，這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在全鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)平調(diào)使用村級(jí)“一事一議”道路建設(shè)資金和“兩工”及其“以資代勞”款留下隱患；二是沒有明確縣鄉(xiāng)政府是“鄉(xiāng)級(jí)道路”的資金供給主體，縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政只對(duì)“鄉(xiāng)級(jí)道路”建設(shè)負(fù)有“資金補(bǔ)助”的責(zé)任，這說明，農(nóng)民仍然對(duì)“鄉(xiāng)級(jí)道路”建設(shè)負(fù)有“籌資籌勞”的責(zé)任，這就為縣級(jí)政府在全縣范圍內(nèi)平調(diào)使用村級(jí)“一事一議”道路建設(shè)資金和“兩工”及其“以資代勞”款提供了依據(jù)。

第三，鄉(xiāng)村干部采取與農(nóng)業(yè)稅“搭車”并按人或按地平攤的方式征收經(jīng)營(yíng)性費(fèi)用，原因在于地方政府及其部門仍然擔(dān)負(fù)經(jīng)營(yíng)性職能。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，盡管國(guó)家已經(jīng)明確要求將水利工程水費(fèi)等收費(fèi)由行政事業(yè)性收費(fèi)管理改為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)管理，并按照自愿有償?shù)脑瓌t，在規(guī)定的收費(fèi)范圍和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)對(duì)接受經(jīng)營(yíng)性服務(wù)的對(duì)象據(jù)實(shí)收取。但在地方政府機(jī)構(gòu)改革過程中，由于政府職能轉(zhuǎn)換滯后，很多經(jīng)營(yíng)性職能沒有從政府功能中分離出來(lái)，地方政府和部門及其所屬的事業(yè)單位，仍然利用行政權(quán)力、結(jié)合部門利益從事經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，并繼續(xù)將經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)作為行政事業(yè)性收費(fèi)管理。而擁有經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)業(yè)務(wù)的部門和單位，根本無(wú)法面對(duì)龐大的農(nóng)戶群體，逐戶收取其所謂的“經(jīng)營(yíng)性費(fèi)用”，只有通過上級(jí)政府將其“經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)”作為任務(wù)與農(nóng)業(yè)稅稅收任務(wù)一并下達(dá)給鄉(xiāng)村組織，并依靠鄉(xiāng)村干部作為“服務(wù)性代辦”去完成；對(duì)鄉(xiāng)村干部來(lái)說，要完成“經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)”任務(wù)，采取按人或按地平攤、并與農(nóng)業(yè)稅一起征收的方式是最方便的選擇。

第四，以“公平負(fù)擔(dān)”為理由，向從事工商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村居民收取“積累金”，既有失公平，在操作中也走了樣。有關(guān)政策規(guī)定，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，“對(duì)不承包土地并從事工商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村居民，可以按照權(quán)利義務(wù)對(duì)等的原則，經(jīng)過村民大會(huì)討論確定，在原鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)和新的農(nóng)業(yè)稅附加的負(fù)擔(dān)水平內(nèi)，向其收取一定數(shù)額的資金，用于村內(nèi)集體公益事業(yè)”。這種規(guī)定本身具有不合理性：一是以“戶口”為依據(jù)，向從事工商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村居民收取“積累金”，用于村內(nèi)集體公益事業(yè)建設(shè)，似乎是為了在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)“公平負(fù)擔(dān)”，但卻帶來(lái)了城鄉(xiāng)之間的“不公平負(fù)擔(dān)”，即使是與在同一社區(qū)內(nèi)居住而不需要交納“積累金”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部相比，也有失公平；二是農(nóng)村居民從事的二三產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)交納有關(guān)的工商業(yè)稅收，如果再讓其交納“積累金”，就是一種“雙重征稅”行為；三是即使從事工商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村居民屬于個(gè)人收入所得稅的納稅主體，也要看其收入是否達(dá)到交納個(gè)人收入所得稅的水平，而不能一概都交。即使這一政策規(guī)定有其合理性，在操作中也出現(xiàn)了不符合政策要求的行為：一是按照政策規(guī)定，從事工商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村居民是否交納“積累金”，要“經(jīng)過村民大會(huì)討論確定”，而不能像一些地方采取由政府下達(dá)任務(wù)的方式確定；二是按政策要求，交納“積累金”的對(duì)象是“不承包土地并從事工商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村居民”，不是所有“從事工商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村居民”，而一些地方在實(shí)際操作過程中，卻對(duì)“承包土地并從事工商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村居民”也收取“積累金”，擴(kuò)大了“積累金”的收取范圍；三是一些地方不考慮外出人員是否就業(yè)、是否有收入，而是按照勞動(dòng)力外出時(shí)間的長(zhǎng)短，規(guī)定交納“積累金”的不同標(biāo)準(zhǔn)，更不合理。

以上問題，會(huì)帶來(lái)諸多嚴(yán)重后果：一是對(duì)農(nóng)村公共品供給主體缺少明確的政策界定，地方政府會(huì)推卸其農(nóng)村公共品供給責(zé)任，并容易發(fā)生向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁農(nóng)村公共品供給成本的行為，從而增加農(nóng)民的“稅外”負(fù)擔(dān)；二是鄉(xiāng)村干部采取與農(nóng)業(yè)稅“搭車”并按人或按地平攤的方式征收經(jīng)營(yíng)性費(fèi)用的做法，容易誘使一些涉農(nóng)部門產(chǎn)生新的“三亂”行為；三是向從事工商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村居民收取“積累金”，會(huì)造成新的城鄉(xiāng)不公，也會(huì)影響農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移；四是農(nóng)民承擔(dān)過多的“稅外”負(fù)擔(dān)，尤其是一些新的亂收費(fèi)，不僅會(huì)抵消農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的作用，直接影響改革的順利進(jìn)行，甚至?xí)罐r(nóng)村稅費(fèi)改革面臨陷入“黃宗羲陷阱”的危險(xiǎn)。

五、基本判斷：政策檢討

（一）農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)村干部仍是“征收稅費(fèi)”的主要力量

一個(gè)良好的愿望是，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕，農(nóng)民交納稅費(fèi)的積極性和主動(dòng)性會(huì)大大提高，進(jìn)而會(huì)大幅度減少稅費(fèi)征收工作量；因而，完全可以依靠農(nóng)稅征管人員完成稅費(fèi)征收任務(wù)，其他鄉(xiāng)村干部可以抽身不管。調(diào)查顯示，這個(gè)愿望沒有實(shí)現(xiàn)。

1、單靠有限的農(nóng)稅征管人員，無(wú)法面對(duì)數(shù)量龐大、高度分散、規(guī)模狹小的農(nóng)戶。從調(diào)查情況看，尤其是在一些傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，平均每個(gè)村約有上千農(nóng)戶，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有十?dāng)?shù)個(gè)村、上萬(wàn)農(nóng)戶。農(nóng)村稅費(fèi)改革要實(shí)現(xiàn)村村減負(fù)、戶戶減負(fù)的目標(biāo)，必須在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收之前，對(duì)農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積、稅負(fù)水平進(jìn)行逐村逐戶核實(shí)查對(duì)，還要做到讓所有農(nóng)戶對(duì)各自的計(jì)稅面積、計(jì)稅金額和負(fù)擔(dān)卡簽字；在稅費(fèi)征收過程中，不僅要宣傳發(fā)動(dòng)，還要上門征繳，同時(shí)還要做好困難戶的核查和稅費(fèi)減免、“釘子戶”的說服教育或采取“稅收保全”措施等項(xiàng)工作。如果再加上與農(nóng)稅“搭車”征收的“非農(nóng)業(yè)稅費(fèi)”征收工作，要單靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)稅征管人員保質(zhì)保量地完成，是根本做不到的。

2、主動(dòng)交納農(nóng)業(yè)稅及其附加的農(nóng)戶較少，稅費(fèi)催征工作量仍然很大。江蘇某鎮(zhèn)介紹，在每年農(nóng)業(yè)稅費(fèi)集中征收季節(jié)，幾乎全體鎮(zhèn)直干部都要參加稅費(fèi)征收工作組，派駐各村，并依靠全體村組干部，廣播宣傳，逐戶催繳。即便如此，2001年全鎮(zhèn)1.4萬(wàn)個(gè)農(nóng)戶，真正主動(dòng)向定點(diǎn)農(nóng)稅征管人員主動(dòng)交納農(nóng)業(yè)稅的只有13戶，約有30%的農(nóng)戶主動(dòng)交給村組干部，其余的都需要鄉(xiāng)村干部上門收取（全鎮(zhèn)2001年仍然有約10%的農(nóng)戶尾欠近50萬(wàn)元農(nóng)業(yè)稅及附加）。蘇北某村反映，靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作組和稅收征管人員，同時(shí)還要聘任村會(huì)計(jì)為“代征員”，大概能完成農(nóng)業(yè)稅及附加任務(wù)的60%左右，其余的都要靠村組干部上門催征。有的地方甚至采取讓教師上門追繳農(nóng)業(yè)稅的辦法。值得注意的是，上述反映的只是農(nóng)民交納農(nóng)業(yè)稅及附加的情況，并不包括大量的“非農(nóng)業(yè)稅費(fèi)任務(wù)”。幾乎全部被調(diào)查村干部都證實(shí)，如果沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組干部參與，保質(zhì)保量地完成稅費(fèi)征收任務(wù)是根本不可能的。

3、村組干部是突擊征收“非農(nóng)業(yè)稅費(fèi)任務(wù)”的主要力量。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，除了農(nóng)業(yè)稅及附加和“一事一議”款、“以資代勞”款以外，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)項(xiàng)目還有很多，如上級(jí)政府對(duì)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)的“服務(wù)代辦”，農(nóng)村五小車輛使用稅、計(jì)劃生育費(fèi)等。多數(shù)被調(diào)查村干部都反映，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都將這些“非農(nóng)業(yè)稅費(fèi)”作為必須完成的硬性任務(wù)、并配套一些獎(jiǎng)懲措施下達(dá)給村級(jí)組織，由村組干部突擊完成。依靠有關(guān)部門，是難以完成的。（參見個(gè)案4）

4、稅費(fèi)收繳情況是政府實(shí)施村組干部政績(jī)考核的主要內(nèi)容和獎(jiǎng)罰的主要依據(jù)，是直接影響村組干部收入水平的最主要因素。（見個(gè)案1、個(gè)案4）

個(gè)案4一村支部書記在村組干部會(huì)議上的講話（摘錄）

會(huì)議時(shí)間：2002年1月1日；參加人員：全體村組干部；主持人：村黨支部書記

會(huì)議主要議題：征收2001年的三項(xiàng)稅費(fèi)——計(jì)劃生育費(fèi)、五小車輛稅收、基本水費(fèi)

一、計(jì)劃生育罰款收繳

1、罰款對(duì)象：包括超生的、不夠年齡結(jié)婚的、暗婚暗育的、抱養(yǎng)棄養(yǎng)子女的，以及沒有“三證”的；

2、罰款任務(wù)：與去年一樣，沒有增加也沒有減少；

3、主要措施：（1）各村民小組在4號(hào)以前完成的，第一名獎(jiǎng)300元，第二名獎(jiǎng)200元；（2）在4號(hào)之前不交錢的被罰款戶，后拖一天，加罰20%；（3）2000年以后超生的，罰款不封頂；（4）凡是已懷孕沒生下來(lái)、又屬于超生的，允許株連其親屬，已經(jīng)生下來(lái)的，不要株連其親屬。

二、五小車輛稅收收繳

1、收稅對(duì)象：獨(dú)頭手扶拖拉機(jī)、帶拖斗拖拉機(jī)、營(yíng)運(yùn)車輛、三輪車、摩托車；

2、收稅標(biāo)準(zhǔn)：獨(dú)頭手扶拖拉機(jī)15元/年，帶拖斗拖拉機(jī)40元/年，營(yíng)運(yùn)車輛45元/月，三輪車150元/年，摩托車60元/年；

3、主要措施：（1）村組干部分工負(fù)責(zé)，努力做好五小車輛稅收的征收工作；（2）要按照鎮(zhèn)里下達(dá)的標(biāo)準(zhǔn)征收，不能打折扣。

三、基本水費(fèi)收繳

1、收取依據(jù)：具體由水利部門解釋；

2、收取標(biāo)準(zhǔn)：每畝地7元。

四、工作要求

1、本村這項(xiàng)工作開展較晚，任務(wù)較重，村組干部要分工負(fù)責(zé)，馬不停蹄地進(jìn)入工作狀態(tài)，必須在4號(hào)以前完成三項(xiàng)稅費(fèi)征繳任務(wù)；

2、三項(xiàng)任務(wù)是硬性的，剛性的，沒有彈性，必須不折不扣地完成；

3、在4號(hào)之前完成的有5%的回扣，完不成任務(wù)的要對(duì)組長(zhǎng)罰款；

4、三項(xiàng)稅費(fèi)征繳要先急后緩，先抓計(jì)劃生育罰款，后起基本水費(fèi)和五小車輛稅收；

5、要重點(diǎn)在釘子戶和困難戶上下工夫；

6、不希望哪一個(gè)組長(zhǎng)不在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成任務(wù)，不希望出現(xiàn)村民頂撞現(xiàn)象，出了問題，由各村民小組組長(zhǎng)負(fù)責(zé)。

（摘自蘇北某村《村組干部會(huì)議記錄》）

（二）農(nóng)村稅費(fèi)改革后，土地“稅負(fù)平攤”和“稅負(fù)不公”問題沒有解決

農(nóng)村稅費(fèi)改革前，各地普遍存在少報(bào)、漏報(bào)土地及新開墾土地和沒核減工商開發(fā)、水利工程、修路等非農(nóng)占地的現(xiàn)象，早已出現(xiàn)因“有地?zé)o稅”、“有稅無(wú)地”等土地稅負(fù)“不公”問題，還由于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅本身存在的“五難”、“四多”、“一高”問題，無(wú)法實(shí)施依率據(jù)實(shí)征收，不得不采取按人按地平均分?jǐn)偟霓k法。但農(nóng)村稅費(fèi)改革后，土地“稅負(fù)平攤”和“稅負(fù)不公”問題，仍然沒有解決。

1、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際土地面積是不斷變化的。按照稅費(fèi)改革的政策規(guī)定，農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積要堅(jiān)持以二輪承包土地面積為依據(jù)。雖然政策允許按照實(shí)際情況進(jìn)行個(gè)別調(diào)整，但由于新開墾土地和工商業(yè)開發(fā)、水利工程、修路等非農(nóng)占地不斷發(fā)生，實(shí)際農(nóng)業(yè)土地面積是不斷變化的，不可能對(duì)計(jì)稅面積進(jìn)行準(zhǔn)確、及時(shí)的調(diào)整，因此就不可能從根本上解決因土地面積變化帶來(lái)的“稅負(fù)不公”問題。以湖北監(jiān)利縣某鄉(xiāng)為例，稅費(fèi)改革后，縣里按照鄉(xiāng)里往年上報(bào)土地面積124213畝作為農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積給該鄉(xiāng)下達(dá)農(nóng)業(yè)稅及其附加任務(wù)9623938萬(wàn)元，畝平77.48元，但該鄉(xiāng)實(shí)際只有土地面積119938畝，與上級(jí)核定的計(jì)稅面積相差4275畝，鄉(xiāng)里為了完成稅收任務(wù)，下達(dá)給村里的農(nóng)業(yè)稅及其附加任務(wù)為畝平80.24元，畝平提高3.56%。

2、按地平攤農(nóng)業(yè)稅，帶來(lái)土地“稅負(fù)不公”。從調(diào)查情況看，雖然政策要求實(shí)行地區(qū)差別稅率和計(jì)稅常產(chǎn)，但絕大多數(shù)試點(diǎn)省至少到縣一級(jí)執(zhí)行的都是統(tǒng)一稅率，至少在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)都是執(zhí)行同一計(jì)稅常產(chǎn)。由于不同地區(qū)乃至不同農(nóng)戶之間的土地質(zhì)量不同、經(jīng)營(yíng)水平不同，土地農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出水平差異較大，如果對(duì)不同地區(qū)、不同農(nóng)戶按同一稅率和計(jì)稅常產(chǎn)平攤農(nóng)業(yè)稅收，就會(huì)帶來(lái)土地“稅負(fù)不公”。

3、無(wú)法解決農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅本身固有的缺陷，不能實(shí)現(xiàn)依率據(jù)實(shí)征收，不得不繼續(xù)采取“按地平攤”的辦法加以征收，仍然存在農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅“稅負(fù)不公”問題。

（三）農(nóng)村稅費(fèi)改革后，上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支撐了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕

農(nóng)民法定負(fù)擔(dān)全面減輕是農(nóng)村稅費(fèi)改革后取得的最重要的階段性成效，但基層組織減收也是基本事實(shí)。但中央要求，“農(nóng)村稅費(fèi)改革后，縣、鄉(xiāng)政府因收入減少影響的開支，主要通過轉(zhuǎn)變政府職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、壓縮財(cái)政供養(yǎng)人員、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)等途徑解決”。也就是說，基層政權(quán)“消腫減支”對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)起決定性作用。但從實(shí)際情況看：

1、基層“消腫減支”遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。這主要表現(xiàn)在：一是縣鄉(xiāng)政權(quán)組織“消腫”不夠。從調(diào)查情況看，鄉(xiāng)村撤并和村干部精簡(jiǎn)力度較大，成效顯著，但大多數(shù)縣市級(jí)機(jī)構(gòu)改革不夠，力度不大；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，除了清退部分臨時(shí)聘用人員和讓部分到退休年齡的干部退休外，其財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量沒有太大變化，有的地方甚至還在繼續(xù)增加。江蘇省3縣市的統(tǒng)計(jì)結(jié)果驗(yàn)證了我們的看法（見圖表2）。二是縣鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)換不夠。從調(diào)查情況看，各地在機(jī)構(gòu)改革中，比較注重機(jī)構(gòu)撤并和人員精簡(jiǎn)，但對(duì)政府職能轉(zhuǎn)換普遍不夠，政府仍然承擔(dān)過多的經(jīng)營(yíng)性職能，政企不分嚴(yán)重；自上而下的農(nóng)村公共品供給決策體制沒變，農(nóng)民被動(dòng)出資、投勞太多，且平調(diào)使用現(xiàn)象嚴(yán)重；縣鄉(xiāng)村職能劃分不清，財(cái)權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)垂直部門改革不夠。從各地進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的情況看，被下放管理權(quán)限或被撤并的機(jī)構(gòu)主要是一些與“三農(nóng)”密切相關(guān)的涉農(nóng)部門，如農(nóng)經(jīng)管理、畜牧、水產(chǎn)、林果、農(nóng)機(jī)、農(nóng)技等，而對(duì)人、財(cái)、物等管理權(quán)限均在上級(jí)管理部門的垂直單位，普遍沒有涉及，即使有，力度也不大。縣鄉(xiāng)政府職能不轉(zhuǎn)變，自然就難以真正地精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，更難以精簡(jiǎn)人員，從而就使減少開支和調(diào)整開支結(jié)構(gòu)極其困難，縣鄉(xiāng)政府組織運(yùn)轉(zhuǎn)成本就難以降低?/p>

年份 沭陽(yáng)縣 溧陽(yáng)市 寶應(yīng)縣 1999 26864 19262 22908 2000 28015 19954 24085 2001 28919 19388 23919 2002 29045 19502 23919

2、中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)了縣鄉(xiāng)政府組織因稅費(fèi)改革而減少的合法收入。除江蘇、浙江、上海3省市外，2002年進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的17個(gè)省份，在改革前，其農(nóng)牧業(yè)稅及其附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加、屠宰稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、教育集資5項(xiàng)收入約為484.4億元，稅費(fèi)改革后，其農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅收入約為312.4億元，實(shí)際減收約172億元。

有關(guān)政策要求，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，要“通過中央和省兩級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的辦法給以適當(dāng)補(bǔ)助，有條件的市（地）一級(jí)政府也應(yīng)安排一定的資金支持這項(xiàng)改革”。事實(shí)上，撇開省地兩級(jí)財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的作用不論，僅中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付就彌補(bǔ)了縣鄉(xiāng)政府組織因稅費(fèi)改革而減少的合法收入。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，中央財(cái)政給這17個(gè)省份的轉(zhuǎn)移支付可分為2個(gè)部分，一是農(nóng)村稅費(fèi)改革專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付約191.53億元，二是農(nóng)村教師工資專項(xiàng)補(bǔ)助約40.74億元。2項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總額約為232.27億元。

按照中央有關(guān)政策要求，中央財(cái)政關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，要有一定比例用于村級(jí)組織開支缺口。但從調(diào)查情況看，能夠落實(shí)到村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金極少，即使有，也主要是賬面上的。這里就按江蘇省有關(guān)政策要求的15%的比例，計(jì)算中央財(cái)政對(duì)這17個(gè)省份191.53億元的農(nóng)村稅費(fèi)改革專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，約有28.73億元要落實(shí)到村。也就是說，加上農(nóng)村教師工資專項(xiàng)補(bǔ)助，上述17個(gè)省份的縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府應(yīng)得到中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金總額為203.54億元；再加上農(nóng)村稅費(fèi)改革后這些省份312.4億元農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅2項(xiàng)合法收入，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府收入總額已達(dá)515.94億元。這已經(jīng)比其改革前484.4億元合法收入多出約31.54億元。也就是說，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金不僅彌補(bǔ)了這些地區(qū)因稅費(fèi)改革減收的172億元合法收入，還多出31.54億元。

（四）農(nóng)民負(fù)擔(dān)有反彈的可能

目前各界普遍關(guān)心的一個(gè)問題是農(nóng)民負(fù)擔(dān)會(huì)不會(huì)反彈。這主要取決于以下幾個(gè)方面：一是基層組織是否“消腫”，不合理開支是否減少；二是隨著農(nóng)民減負(fù)，改革前一些必要的農(nóng)村公共品供給資金是否有新的制度安排予以保證；三是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度和可持續(xù)性；四是農(nóng)村稅費(fèi)改革是不是一種可持續(xù)性的制度安排。從我們調(diào)查的情況和有關(guān)文獻(xiàn)的反映的問題看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)有反彈的可能。

1、基層組織沒有“消腫減支”。從前面的分析可以看出，在進(jìn)行稅費(fèi)改革試點(diǎn)的不少地區(qū)，沒有能夠按照政企分開和精簡(jiǎn)、效能的原則，真正轉(zhuǎn)換政府職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，即使是對(duì)分流、輪崗人員，也缺少可持續(xù)性的制度安排，財(cái)政負(fù)擔(dān)沒有減輕。

2、農(nóng)村公共品供給缺少資金來(lái)源。按照有關(guān)政策規(guī)定，改革前由鄉(xiāng)統(tǒng)籌開支的大部分項(xiàng)目，都要納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算開支。但為了確保基層組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的正常需要，在大部分地區(qū)尤其是農(nóng)業(yè)稅收比例較大的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的一些縣鄉(xiāng)組織，都首先將農(nóng)業(yè)稅和上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的絕大部分納入工資專戶，用于發(fā)放干部和教師工資。即使這樣，不少地區(qū)仍然不同程度的存在欠發(fā)工資的現(xiàn)象。不少地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)政都很難對(duì)農(nóng)村公共品供給資金做出必要的資金安排，即使有預(yù)算安排，也難以落實(shí)。

3、中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金已實(shí)行包干使用。也就是說，即使是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金能夠持續(xù)、穩(wěn)定的撥付，但不可能再加大力度。

4、一些地方已經(jīng)出現(xiàn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)“加碼”和“亂收費(fèi)”行為。據(jù)湖北某鄉(xiāng)黨委書記反映，經(jīng)過調(diào)查摸底，為了彌補(bǔ)村級(jí)資金不足和部分農(nóng)戶的稅費(fèi)尾欠，該鄉(xiāng)各村在鄉(xiāng)政府下達(dá)農(nóng)業(yè)稅收任務(wù)的基礎(chǔ)上，平均每個(gè)村約加碼5萬(wàn)元，全鄉(xiāng)近400萬(wàn)元。蘇中的部分縣鄉(xiāng)為彌補(bǔ)教育經(jīng)費(fèi)不足，強(qiáng)行向農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生收取“捐資助學(xué)款”。安徽某村村民反映，稅費(fèi)改革后，初中、小學(xué)學(xué)雜費(fèi)收取實(shí)行的“一費(fèi)制”，現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)已提高，稅改第一年標(biāo)準(zhǔn)分別為生均110元和80元，第二年提高到220元和120元。

六、政策建議

（一）繼續(xù)完善農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)方案

完善農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)方案，必須堅(jiān)持以下基本原則：一是實(shí)行有利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)民休養(yǎng)生息、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的輕稅政策；二是有利于促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；三是有利于土地稅負(fù)公平、公正、公開；四是有利于農(nóng)民監(jiān)督；五是簡(jiǎn)便易行。

在堅(jiān)持上述基本原則的基礎(chǔ)上，我們對(duì)完善農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)方案，提出如下要點(diǎn)：

1、取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，改征土地資源稅。按照現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)出水平，土地只能是農(nóng)民的生存保障資料，農(nóng)業(yè)尤其是種植業(yè)根本沒有能力承擔(dān)稅費(fèi)任務(wù)，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用地的所有稅費(fèi)負(fù)擔(dān)理應(yīng)全部取消。但是，考慮到國(guó)家財(cái)政尤其是中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)能力，我們建議，采取一個(gè)向全面取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的過渡辦法，過渡期為5年，即在過渡期內(nèi)，在取消現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的基礎(chǔ)上，從輕確定稅負(fù)水平，改征單一的土地資源稅。

第一，以村為單位，全面據(jù)實(shí)核查現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用地資源，據(jù)實(shí)核定土地資源稅的計(jì)稅面積，多的增、少的減，徹底消除“有稅無(wú)地”或“有地?zé)o稅”現(xiàn)象，從根本上夯實(shí)“公平稅負(fù)”的基礎(chǔ)。

第二，按照簡(jiǎn)便易行的原則，不考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)品種、種植結(jié)構(gòu)和產(chǎn)出水平，主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)，參考土地質(zhì)量，分區(qū)域?qū)r(nóng)業(yè)用地分等定級(jí)，并采取定額稅的辦法，確定畝均土地資源稅稅負(fù)；但要對(duì)畝均稅額實(shí)行上限控制：如對(duì)產(chǎn)出一季的農(nóng)業(yè)用地，畝征土地資源稅10元，產(chǎn)出兩季的，畝征20元，產(chǎn)出三季的，畝征30元。

第三，已經(jīng)確定的土地資源稅稅收標(biāo)準(zhǔn)，畝均稅額保持長(zhǎng)期不變，以村為單位的稅收總額可隨農(nóng)業(yè)用地?cái)?shù)量的增減，每3年調(diào)整一次；其間增減的農(nóng)業(yè)用地，其土地資源稅任務(wù)由土地實(shí)際使用者承擔(dān)。

第四，制定土地資源稅減免政策，具體可按現(xiàn)有農(nóng)業(yè)稅減免比例執(zhí)行。

第五，村級(jí)集體組織為土地資源稅的納稅主體，禁止任何單位和個(gè)人以任何名義直接向農(nóng)戶收取土地資源稅。

2、嚴(yán)格按照村民自治原則，籌集、管理和使用村級(jí)資金。

第一，繼續(xù)采取村提留的辦法，向承包土地的農(nóng)戶收取村干部報(bào)酬、五保戶供養(yǎng)、辦公經(jīng)費(fèi)三項(xiàng)費(fèi)用。村提留的比例，不超過土地資源稅正稅的40%；村級(jí)組織只負(fù)責(zé)組織村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)，村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金，嚴(yán)格執(zhí)行“一事一議”制度，是否收取、如何收取、收取多少，均由村民代表大會(huì)討論決定，真正實(shí)行民主決策；村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金，只對(duì)承包土地的人口收取，按照“無(wú)償籌資、有償用工”的原則，在確定投資數(shù)量和用工數(shù)量的基礎(chǔ)上，實(shí)行投資、投勞兩線運(yùn)行，分別算賬。

第二，除農(nóng)稅征管部門有權(quán)按照政府核定的標(biāo)準(zhǔn)和稅額向村級(jí)組織收取土地資源稅以外，各級(jí)政府組織及其部門無(wú)權(quán)以任何形式給村級(jí)組織下達(dá)包括服務(wù)性收費(fèi)在內(nèi)的任何籌資籌勞任務(wù)；村提留和村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)資金屬于集體所有，由村級(jí)組織負(fù)責(zé)管理和使用，任何單位和個(gè)人無(wú)權(quán)以任何形式和名義跨村平調(diào)使用村級(jí)資金，不得實(shí)行“村有鄉(xiāng)管”或“資金、賬目雙代管”；除遇特大洪澇災(zāi)害和其他突發(fā)性事件以外，跨村使用勞動(dòng)力一律根據(jù)自愿、有償?shù)脑瓌t，由用工單位或個(gè)人與農(nóng)民協(xié)商解決。

第三，村級(jí)組織使用集體資金，實(shí)行村務(wù)公開、村民監(jiān)督和上級(jí)審計(jì)。村提留和村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金的使用，實(shí)行專款專用、分別做賬，嚴(yán)禁將“一事一議”資金作為村提留使用；對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)實(shí)行“雙公開”，一方面向村民公開，定期公布收支賬目，一方面對(duì)上級(jí)政府公開，將村級(jí)收支賬目報(bào)送農(nóng)經(jīng)管理部門；由村民大會(huì)選舉產(chǎn)生村民理財(cái)小組，負(fù)責(zé)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行全過程監(jiān)督管理；賦予政府農(nóng)經(jīng)管理部門村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)職能，負(fù)責(zé)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行定期審計(jì)或抽查審計(jì)，并根據(jù)群眾反映進(jìn)行有針對(duì)性的審計(jì)。

3、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的交納。

第一，承包土地的農(nóng)民在村社區(qū)內(nèi)部從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不再作為納稅主體直接向政府納稅，只向土地集體所有者的代表——村級(jí)組織交納土地承包費(fèi)(即地租)，土地承包費(fèi)包括土地資源稅和村提留兩部分，村級(jí)組織作為土地資源稅的納稅主體，按照上級(jí)政府核定的標(biāo)準(zhǔn)和稅額，用土地承包費(fèi)的一部分向農(nóng)稅征管部門交納土地資源稅。

第二，對(duì)只保留土地承包權(quán)力而不直接承包土地，并與村級(jí)組織簽訂契約5-10年的農(nóng)民（具體期限由村民大會(huì)事先討論決定），不承擔(dān)土地承包費(fèi)和村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金任務(wù)；對(duì)與村級(jí)組織簽訂土地承包合同，而又將承包地轉(zhuǎn)讓出去的，要由土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，明確土地承包費(fèi)和村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金的承擔(dān)主體，村級(jí)組織按照協(xié)議規(guī)定收取土地承包費(fèi)和村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金。

第三，農(nóng)民交納土地承包費(fèi)和村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金，可采取或“交錢”或“交糧”或“錢糧并行”的辦法，如果需要農(nóng)民交糧，必須事先公布糧食收購(gòu)價(jià)格，與愿意交糧的農(nóng)民簽訂收購(gòu)合同，并實(shí)行農(nóng)戶與購(gòu)糧單位、農(nóng)戶與村級(jí)組織、村級(jí)組織與農(nóng)稅征管部門四方分別結(jié)算的辦法，不允許代扣、代繳、代結(jié)。

第四，在以下3種情況下，村級(jí)組織有權(quán)收回農(nóng)民的承包地：承包土地而又拋荒土地達(dá)一年者；承包土地而又不交納土地承包費(fèi)和村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金達(dá)一年者；轉(zhuǎn)出承包地而又因不簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議、造成無(wú)人交納土地承包費(fèi)和村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)資金達(dá)一年者。對(duì)被村級(jí)組織收回承包地的農(nóng)民，只保留其承包土地的權(quán)力，5-10年內(nèi)不得重新直接承包土地（具體期限由村民大會(huì)事先討論決定）；村級(jí)組織有權(quán)對(duì)收回的承包地實(shí)行集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或重新發(fā)包經(jīng)營(yíng)。

（二）配套改革要連動(dòng)進(jìn)行

1、取消鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政，建立縣鄉(xiāng)一體的、由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌的公共財(cái)政體制。一是將鄉(xiāng)級(jí)政府的人權(quán)、財(cái)權(quán)和事權(quán)統(tǒng)一收歸縣級(jí)政府，取消鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政，建立由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌預(yù)算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的財(cái)政管理體制，縣級(jí)政府及其部門給鄉(xiāng)級(jí)組織下達(dá)的所有事項(xiàng)、安排的所有人員，全部由縣級(jí)財(cái)政預(yù)算開支，不得留任何缺口；二是轉(zhuǎn)換縣鄉(xiāng)政府職能，按照“政企分開”原則，將其現(xiàn)在承擔(dān)的經(jīng)營(yíng)性職能全部剝離，推向市場(chǎng)，完全脫離與政府行政和財(cái)務(wù)的關(guān)系；三是經(jīng)過嚴(yán)格核定、由政府及其部門負(fù)責(zé)收取的、帶有“對(duì)象性”的行政事業(yè)性收費(fèi)，一律作為縣級(jí)財(cái)政預(yù)算收入，其人員工資和征收費(fèi)用納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算開支，實(shí)行收支“兩條線”；四是由縣級(jí)政府按區(qū)域合理設(shè)置地稅征管部門，并作為農(nóng)稅征收主體，按照政府核定的標(biāo)準(zhǔn)和稅額，具體負(fù)責(zé)向村級(jí)組織收取土地資源稅，上交縣級(jí)財(cái)政部門，除此之外，農(nóng)稅征管人員不得借征收土地資源稅的名義，“搭車”代征任何其他稅費(fèi)。

2、進(jìn)行縣鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革連動(dòng)，做到全部“消腫減支”。一是在轉(zhuǎn)換政府職能、由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌預(yù)算收支的基礎(chǔ)上，合理確定鄉(xiāng)級(jí)組織的機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員編制，鄉(xiāng)級(jí)組織無(wú)權(quán)通過自收自支，自設(shè)機(jī)構(gòu)、自聘人員；二是徹底改革鄉(xiāng)級(jí)組織用人制度，全部實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗，對(duì)落聘人員，由縣級(jí)財(cái)政給其發(fā)放3年基本工資、購(gòu)買失業(yè)保險(xiǎn)后，自謀出路，真正使鄉(xiāng)級(jí)組織改革做到既“消腫”又“減支”；三是在轉(zhuǎn)換縣級(jí)政府職能的基礎(chǔ)上，按照減事、減人、減機(jī)構(gòu)、減開支的原則，進(jìn)行縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革，并真正做到既“消腫”又“減支”。

3、按照“政府拿錢做政府的事，農(nóng)民拿錢做社區(qū)的事”的原則，嚴(yán)格劃分農(nóng)村公共品供給責(zé)任。一是合理確定村級(jí)組織的公共品供給責(zé)任，將村級(jí)供給責(zé)任界定為“村內(nèi)公益事業(yè)”，由村級(jí)組織按照“一事一議”的辦法向農(nóng)民籌集建設(shè)資金；二是跨村跨鄉(xiāng)的道路、水利工程等公益事業(yè)建設(shè)資金，由縣鄉(xiāng)政府財(cái)政和爭(zhēng)取上級(jí)投資及外部投資統(tǒng)籌解決；三是鼓勵(lì)民間資本投資農(nóng)村公共品建設(shè)，緩解縣級(jí)財(cái)政壓力，如在縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)農(nóng)村中小學(xué)九年義務(wù)教育主要責(zé)任、統(tǒng)籌解決大部分教育經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上，吸引民間投資、鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)村中小學(xué)民辦教育，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院管理體制，實(shí)行“民投、民管、民營(yíng)”。

注：1、本表2001年和2002年數(shù)字來(lái)源于當(dāng)年A縣農(nóng)村稅費(fèi)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室所制《農(nóng)民負(fù)擔(dān)稅費(fèi)和勞務(wù)歸戶匯總表》；需要說明的是，原來(lái)的兩個(gè)表格分別形成于2001年3月31日和2002年4月26日，都處于農(nóng)村稅費(fèi)征收工作還沒有開始的階段，也就是說，該縣“一事一議”籌款“兩工及其以資代勞籌款”、“二、三產(chǎn)業(yè)交積累金數(shù)”、“抗旱排澇費(fèi)”、“水圩費(fèi)”、“農(nóng)技畜禽防疫”等費(fèi)用的數(shù)量，都是事先計(jì)劃好的，不僅量大，且由縣里將計(jì)劃下達(dá)到每個(gè)鄉(xiāng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將計(jì)劃下達(dá)到每個(gè)村，分配具體、詳細(xì)，數(shù)量精確到小數(shù)點(diǎn)以后兩位數(shù)，使計(jì)劃變成了必須完成的任務(wù)。

2、該縣提供的上述兩表格中的各項(xiàng)指標(biāo)，在表格中都已經(jīng)具體落實(shí)到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

3、該縣一位參與農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的同志私下告訴我們，上述表格所列6、7、8、9都是根據(jù)實(shí)際經(jīng)費(fèi)缺口倒推出來(lái)的，也是必須完成的任務(wù)。

表2A縣2001－2002年農(nóng)民負(fù)擔(dān)稅費(fèi)和勞務(wù)歸戶匯總表 年度項(xiàng)目 2001 2002 1、基本情況 戶數(shù) 196653 193768 人口 666607 649902 勞力 356994 351239 2、農(nóng)業(yè)稅 計(jì)稅面積（畝） 785571 751863 稅額（萬(wàn)元） 4806 4599.34 3、農(nóng)業(yè)稅附加（萬(wàn)元） 961.22 916.82 4、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅 面積（畝） 98347 131534 稅額（萬(wàn)元） 561.38 757.09 5、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加（萬(wàn)元） 112.19 151.42 6、村級(jí)“一事一議”籌款（萬(wàn)元） 1324.79 1296.62 7、勞動(dòng)義務(wù)工和積累工 工日合計(jì)（個(gè)） 6353442 5619500 7.1、其中：以資代勞 工日（個(gè)） 1232119 1223600 金額（萬(wàn)元） 1232.12 1224.96 8、二、三產(chǎn)業(yè)人員交積累金額（萬(wàn)元） 859.57 906.83 9、全年應(yīng)承擔(dān)稅費(fèi)總額（萬(wàn)元） 9857.5 9853.08 10、附表：服務(wù)代辦 小計(jì)（萬(wàn)元） 3271.71 3498.78 10.1、水圩費(fèi)（萬(wàn)元） 998.78 10.2、抗旱排澇費(fèi)（萬(wàn)元） 2133.68 2317.25 10.3、農(nóng)業(yè)開發(fā)資金還貸（萬(wàn)元） 26.01 126.95 10.4、水利工程配套費(fèi)（萬(wàn)元） 113.24 10.5、水利工程水費(fèi)（萬(wàn)元） 981.82 10.6、大病互助（萬(wàn)元） 66.58 10.7、農(nóng)技畜禽防疫（萬(wàn)元） 6.18 “2+4”合計(jì)（萬(wàn)元） 5367.38 5356.43 “3+5”合計(jì)（萬(wàn)元） 1073.41 1068.24 “6+7.1+8”合計(jì)（萬(wàn)元） 3416.48 3428.43 “10”各項(xiàng)合計(jì)（萬(wàn)元） 3271.71 3498.78