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土地制度是我國農(nóng)村最基本的社會經(jīng)濟制度。觀諸歷史，王朝更替、社會生產(chǎn)力的興衰，莫不與之有著直接或間接聯(lián)系。查考現(xiàn)實，新中國成立前后的、合作化運動這些引發(fā)社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系劇烈變革的重大事件都緣自于土地制度變遷，20世紀80年代以來中國經(jīng)濟社會翻天覆地的變化，也正是肇始于農(nóng)村土地制度的變革。無疑，土地家庭承包經(jīng)營制度的確立，極大釋放了我國農(nóng)村生產(chǎn)力，對我國農(nóng)業(yè)增長的作用是巨大的，但必須明確的是：土地的家庭承包經(jīng)營制并沒有也不可能窮盡農(nóng)地制度創(chuàng)新的極限，制度的成功的同時也包含著其缺陷因素，土地的家庭承包經(jīng)營制度仍遺留了若干需要解決的問題，需要不斷創(chuàng)新。而且，近年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)生的一系列深刻變化，不僅改變了農(nóng)地制度變遷的外部環(huán)境，也對農(nóng)地制度的變革提出了新要求，農(nóng)地制度創(chuàng)新的必要性和可能性日益凸顯。本文擬就當前農(nóng)地制度建設(shè)有關(guān)問題作一些概要的評述，并對土地制度創(chuàng)新作出框架性的簡要分析。

一、家庭承包經(jīng)營仍然是我國農(nóng)村最重要的基本制度

土地是我國農(nóng)村最基本的生產(chǎn)資料，在一定的產(chǎn)權(quán)制度安排和生產(chǎn)經(jīng)營方式下，承載著向農(nóng)民提供收入、滿足就業(yè)、穩(wěn)定預期和社會保障等幾大功能。近年來，隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展及外部環(huán)境的變化，在不同區(qū)域和不同的農(nóng)戶經(jīng)營水平的約束下，土地承載的收入、就業(yè)、保障和預期幾大功能有消有漲，產(chǎn)生作用的機理和表現(xiàn)形式也出現(xiàn)了很大的變化，但這并不意味著土地制度的重要性有所降低。事實上，家庭承包經(jīng)營基本制度安排及在此基礎(chǔ)上建立的次級農(nóng)地使用制度，目前仍是我國農(nóng)村最具生命力、最基本的制度安排，農(nóng)村其他相關(guān)制度的產(chǎn)生、變遷及其效率無不受制于此。

1．土地提供了農(nóng)民生產(chǎn)生活的基本保障。解決農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村等“三農(nóng)”問題，是當前黨和政府工作的重中之重。但“三農(nóng)”問題的解決繞不開土地問題。就農(nóng)民收入問題而言，農(nóng)民增收緩慢的根本原因在于農(nóng)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化滯后于農(nóng)業(yè)GDP結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)民經(jīng)營土地規(guī)模狹小，較少的土地承載較多的農(nóng)業(yè)勞動力，相對于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率過低，使從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的收入功能弱化。就農(nóng)業(yè)增效而言，在數(shù)量眾多的農(nóng)民從事小規(guī)模經(jīng)營土地的情況下，土地細碎化程度高，而且土地流轉(zhuǎn)難以大規(guī)模推進，農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)機裝備無法全面推廣應用，難以達到規(guī)模經(jīng)濟狀態(tài)，土地和勞動力的配置效率低下導致農(nóng)業(yè)效益無法大幅度提升。簡言之，農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量眾多，家庭經(jīng)營規(guī)模有限，致使農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低，土地產(chǎn)出效率不高，從而使土地承載的收入功能弱化。盡管如此，由于農(nóng)村尚未建立完備的社會保障體系，目前，土地還是廣大農(nóng)民的基本生產(chǎn)生活保障，甚至大量轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)村勞動力也因無法獲得穩(wěn)定的就業(yè)，并享受到城市的社會保障，因而無法割舍與土地的聯(lián)系，農(nóng)村土地以凸現(xiàn)的保障功能為城市的發(fā)展做出另一種形式的貢獻，仍然具有社會“穩(wěn)定器”的功能，短時期內(nèi)這一功能還無法被完全替代。

2．農(nóng)地制度制約著農(nóng)村改革發(fā)展多種制度安排。縱覽改革開放二十多年我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村乃至整個國民經(jīng)濟的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)地制度的創(chuàng)新是國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)。在確立了以土地家庭經(jīng)營為核心的雙層經(jīng)營體制，重塑農(nóng)村經(jīng)濟的微觀基礎(chǔ)后，農(nóng)村基本資源要素的配置效率大大提高，使得農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞動力流動轉(zhuǎn)移成為可能，推進了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，進而又推動了國民經(jīng)濟各行業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定增長。迄今為止，以家庭承包經(jīng)營為核心的農(nóng)地制度依舊是影響和制約其他多種制度安排的最重要因素。僅以農(nóng)村金融制度和農(nóng)業(yè)科技服務為例，目前農(nóng)民難以獲得有效服務的原因固然是多方面的，但農(nóng)民擁有土地產(chǎn)權(quán)的殘缺和經(jīng)營規(guī)模狹小，農(nóng)業(yè)資源不能有效配置無論怎樣也是癥結(jié)之一。農(nóng)民要獲得有效金融服務，必須擁有相應的抵押財產(chǎn)，但農(nóng)民承包的土地不能成為貸款抵押的擔保物；對農(nóng)民的科技服務最大的問題是農(nóng)民很難享受到面對面的服務，其原因也在于現(xiàn)有農(nóng)地制度框架下，農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模超小，政府有限公共資源與數(shù)以億計農(nóng)戶之間信息溝通、中介服務成本過高，交易費用問題難以解決。反之，也可發(fā)現(xiàn)農(nóng)地制度與其它制度安排之間又互為制約，農(nóng)地制度的創(chuàng)新、農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)明晰和權(quán)利膨脹以及農(nóng)民經(jīng)營土地規(guī)模擴張又有賴于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，有賴于農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、人口遷移，有賴于農(nóng)村社會保障制度的完善等。農(nóng)地制度的創(chuàng)新同樣取決于外部環(huán)境的變化。

3．土地關(guān)系仍是農(nóng)村最基本的經(jīng)濟社會關(guān)系。上世紀90年代中期以來，由于收入來源的多元化趨勢，土地作為財產(chǎn)在農(nóng)民財產(chǎn)總額中所占分量有所下降。研究資料表明，從1995年到2002年間，農(nóng)村人均土地價值由4944．6元下降到了3974．3元，實際下降26％。但這并不意味著土地對農(nóng)民的重要性的降低，土地仍占農(nóng)民總財產(chǎn)的31％，是房產(chǎn)之外所占比例最大的財產(chǎn)基礎(chǔ)。同時考慮到土地承載著就業(yè)、保障等其他財產(chǎn)所不具備的功能，可以認為，土地依然是農(nóng)民最重要財產(chǎn)。同時，在農(nóng)民之間、農(nóng)村不同經(jīng)濟組織之間以及國家、集體和農(nóng)民之間，圍繞土地形成了錯綜復雜的利益關(guān)系，仍是農(nóng)村最基本的社會經(jīng)濟關(guān)系之一。它并沒有因為過去承包經(jīng)營土地，要繳納相應的稅費，而隨著稅費體制改革，農(nóng)民承包經(jīng)營土地還會獲得相應的政府補貼而發(fā)生性質(zhì)上的改變。當然由于既定制度的路徑依賴特征，圍繞土地形成的各種利益關(guān)系不斷自我增強和固化。農(nóng)地制度創(chuàng)新需要尊重現(xiàn)有利益格局，在保障既得利益者權(quán)益的基礎(chǔ)上實現(xiàn)帕累托改進，使土地制度創(chuàng)新具有現(xiàn)實可能性。

4．產(chǎn)權(quán)明晰是農(nóng)地制度創(chuàng)新最核心的內(nèi)容。產(chǎn)權(quán)明晰是農(nóng)地制度的核心，占有、經(jīng)營、收益、處置等土地權(quán)利束的集中或分割，對農(nóng)地制度安排的公平性與效率有著深刻影響。目前，農(nóng)民所擁有的土地使用權(quán)不完整，是引發(fā)土地糾紛等諸多問題的主要原因，一方面農(nóng)民對土地只有使用、經(jīng)營和產(chǎn)品收益權(quán)，而缺乏相應的租賃、抵押等財產(chǎn)處置權(quán)，從而喪失了完整意義上的承包經(jīng)營權(quán)；另一方面，農(nóng)村土地集體所有權(quán)也是殘缺的，土地進入一級市場、土地征占用，社區(qū)并不能憑借土地所有權(quán)獲得相應的談判地位，加上社區(qū)和地方政府的行為不規(guī)范，必然導致大量的尋租行為產(chǎn)生，導致侵占農(nóng)民土地權(quán)益的事件大量發(fā)生，農(nóng)民擁有的土地權(quán)益得不到相應保護。因此，從當前和今后一個時期看，農(nóng)民擁有完整意義的土地承包經(jīng)營權(quán)，是農(nóng)地制度創(chuàng)新的核心和主要方向。

二、外部環(huán)境變化使農(nóng)地制度創(chuàng)新成為可能

作為我國農(nóng)村最基本的制度安排之一，農(nóng)地制度的變化調(diào)整影響眾多利益主體，涉及許多相關(guān)制度的重新安排，即使是微小的調(diào)整也體現(xiàn)著深刻的邏輯內(nèi)涵。進入新世紀以來，我國經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)的階段性特征，國家經(jīng)濟社會發(fā)展理念的調(diào)整，涉農(nóng)政策的重大變化，都催生著農(nóng)地制度創(chuàng)新的要求，經(jīng)濟社會的發(fā)展為農(nóng)地制度的調(diào)整創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。從趨勢上看，農(nóng)地制度創(chuàng)新的可能性大大增加。

1．從發(fā)展理念和政策取向看。黨的十六大提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展理念，在十六屆四中全會上，總書記進一步提出了“兩個趨向”重要論斷，這標志著我國農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供積累、農(nóng)村支持城市的發(fā)展階段已經(jīng)基本結(jié)束，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新階段正在到來。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方略和“兩個趨向”的重要論斷是我國發(fā)展戰(zhàn)略和指導思想上的重大轉(zhuǎn)折，它要求處理好新階段的工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，強化農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，調(diào)整國民收入分配格局，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的體制機制。可以預見，隨著新的發(fā)展觀念和政策取向的轉(zhuǎn)變，特別是土地、勞動力、資本等要素資源在城鄉(xiāng)間自由流動的速度加快，資源配置效率的提高，以及城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、社會保障制度的健全和完善，將使農(nóng)村土地承載的就業(yè)和保障功能進一步弱化，要求農(nóng)地制度變遷做出新的制度安排。

2．從經(jīng)濟發(fā)展的階段性看。到2003年，我國GDP總量突破11．67萬億元，財政收入達到2萬億元，以人均GDP達到1090美元為標志，我國已經(jīng)進入了工業(yè)化中期階段。一方面，農(nóng)業(yè)在GDP構(gòu)成份額中已經(jīng)降到15％左右，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易額已降到進出口商品總量的5％左右，在農(nóng)民收入的來源構(gòu)成中，家庭經(jīng)營純收入的比例也由1990年的76％下降到2003年的59％，這表明農(nóng)業(yè)特別是土地經(jīng)營的收入功能出現(xiàn)了下降；另一方面，我國的城市化水平已上升到40％以上，盡管農(nóng)業(yè)勞動力仍占城鄉(xiāng)勞動力總數(shù)的50％左右，但如果把從事農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)以及數(shù)以億計的農(nóng)村外出務工人員計算在非農(nóng)勞動力份額中，則產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)偏差由30％左右降為15％左右，這說明農(nóng)業(yè)特別是土地經(jīng)營的就業(yè)功能也大大弱化了。因此，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)出功能的弱化，農(nóng)村土地所承載的收入和就業(yè)功能是下降的，這客觀上降低了農(nóng)地制度創(chuàng)新的成本。

3．從國家、社區(qū)和農(nóng)民的土地關(guān)系看。最近幾年，我國農(nóng)村稅費改革迅速推進，目前全國已有27個省取消了農(nóng)業(yè)稅，到2006年可以提前實現(xiàn)取消農(nóng)業(yè)稅的目標。全面取消農(nóng)業(yè)稅后，國家不收農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民種地不納糧，中國幾千年來以農(nóng)養(yǎng)政的時代即將終結(jié)，其意義是怎么估價也不為過。然而，更重要的是取消農(nóng)業(yè)稅，從根本上改變了通過土地經(jīng)營體現(xiàn)的國家、社區(qū)與農(nóng)戶之間的傳統(tǒng)關(guān)系。國家不必再把土地作為“編戶齊民”的主要依據(jù)和索取農(nóng)業(yè)剩余的載體，農(nóng)民經(jīng)營土地不但不需要繼續(xù)向國家納稅，向社區(qū)繳費，反而會因為經(jīng)營土地獲得補貼等多項政府支持。相應的土地收入、就業(yè)和保障功能也會出現(xiàn)此漲彼落的變化。加上城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，土地等要素資源的進一步優(yōu)化配置，使農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的可能性大大增加。

4．從區(qū)域發(fā)展不均衡性上看。我國經(jīng)濟社會發(fā)展表現(xiàn)出明顯的不均衡特征，東、中、西幾大經(jīng)濟帶的差異很大。2002年，我國東部地區(qū)人均GDP已相當于中部的2．08倍和西部地區(qū)的2．63倍，上海市的人均GDP是貴州省的12．89倍，農(nóng)民人均純收入是貴州省的4．18倍。這種由區(qū)域位置、資源稟賦、發(fā)展戰(zhàn)略等多方面原因引起的發(fā)展不平衡，對土地制度的變遷影響也是明顯的。在東部發(fā)達地區(qū)已經(jīng)率先基本實現(xiàn)了現(xiàn)代化，部分農(nóng)村居民已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，農(nóng)地相應承載的就業(yè)和保障功能弱化，但土地集約利用的收入功能以及潛在的財產(chǎn)價值，使農(nóng)地作為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農(nóng)村最大的財產(chǎn)載體地位卻更加顯現(xiàn)。而在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)地承載的就業(yè)、收入和社會保障功能在可以預見的時期內(nèi)將繼續(xù)潛存。換言之，區(qū)域發(fā)展的不均衡性，為不同區(qū)域農(nóng)地制度創(chuàng)新的不同范例提供了很好的基礎(chǔ)和條件。

5．從土地資源的配置效率看。當前農(nóng)業(yè)的效益不高，主要原因在于土地的配置效率低下。一方面，土地資源極為稀缺，2004年我國耕地只有18．37億畝，人均耕地僅1．41畝，不到世界平均水平的一半；另一方面，盡管農(nóng)業(yè)勞動力中大量是從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動力，但從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的勞動力絕對數(shù)仍然偏高，我國有農(nóng)戶接近2．5億戶，平均每戶經(jīng)營土地不到半公頃，導致土地細碎化問題嚴重，資源配置效率不高。目前，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率為第二產(chǎn)業(yè)的1／8和第三產(chǎn)業(yè)的1／4。因此，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效率，提高農(nóng)業(yè)勞動力生產(chǎn)率，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，需要一方面隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是工業(yè)化、城市化的推進大量轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力，分工分業(yè)，減少直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是土地經(jīng)營的勞動力數(shù)量；另一方面，提升土地資源的配置效率，形成專業(yè)化、區(qū)域化和規(guī)模化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)格局，千方百計地發(fā)揮土地的收入和就業(yè)功能。

三、農(nóng)地制度創(chuàng)新關(guān)鍵是推進農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

任何時期，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)束的完整性，以及構(gòu)成完整產(chǎn)權(quán)的占有、使用、收益、處分權(quán)在不同行為主體間的調(diào)整和分配都是農(nóng)地制度的核心。當前，強化農(nóng)民的土地承包權(quán)益，在國家、社區(qū)與農(nóng)戶之間形成清晰而有保障的產(chǎn)權(quán)邊界，是農(nóng)地制度變遷的基本方向。就具體途徑而言，使農(nóng)民的土地權(quán)益能夠通過市場經(jīng)濟的辦法得到優(yōu)化配置，進一步推動農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是當前農(nóng)地制度創(chuàng)新和提高土地資源配置效率的突破口。

1．進一步明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的重要性。縱觀我國上千年來的土地制度變遷，橫看世界各國基本的土地制度安排，一個最基本的事實是：土地產(chǎn)權(quán)的核心在于使用權(quán)和所有權(quán)的合理分離。從我國的農(nóng)地制度安排看，所有權(quán)和使用權(quán)兩權(quán)分離的關(guān)鍵在于強化農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，在承包經(jīng)營權(quán)下分離使用權(quán)。只有享有充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民才會有真正意義上的土地占有、經(jīng)營、收益、處置權(quán)。當前，要進一步明晰農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)界限，探索進一步強化農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的途徑和辦法，賦予農(nóng)民充分的土地權(quán)利。所謂強化農(nóng)民土地的承包經(jīng)營權(quán)，一是土地承包期限要保持相對長的時期，使農(nóng)民具有穩(wěn)定的預期；二是承包權(quán)要可以繼承、抵押、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓、互換；三是承包經(jīng)營權(quán)要逐步市場化，農(nóng)民可以憑借承包經(jīng)營權(quán)，轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)進土地使用權(quán)，促進土地資源配置效率提高。

2．推進農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)勢在必行。多年來，由于各種原因，我國農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，包括規(guī)模經(jīng)營的擴張，各方面的爭議很大。實踐中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)生率一直在5％左右徘徊，沒有大的進展。但是，隨著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展外部環(huán)境的變化，特別是農(nóng)地經(jīng)營承載的功能變化，使農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性和可能性更為凸現(xiàn)。事實上，在現(xiàn)階段所謂農(nóng)地制度創(chuàng)新，在很大程度上是對土地使用權(quán)在更大范圍，在不同行為主體間的權(quán)利配置的重新認識。特別是在我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新階段后，農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，客觀上加大了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)在經(jīng)營收益上的差距，如何提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，進而提高土地的收入功能，必須推進土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。從另外角度分析，推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)的必要性體現(xiàn)在以下幾點。首先，使用權(quán)不流轉(zhuǎn)，家家戶戶經(jīng)營小塊土地，極不利于勞動力的充分利用，收入也有限，同時小塊土地經(jīng)營還抑制農(nóng)業(yè)機械化的發(fā)展，制約了農(nóng)業(yè)科技的推廣應用，甚至會因土地破碎導致耕地的棄荒等，而土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，從事農(nóng)地經(jīng)營的農(nóng)戶有較大的經(jīng)營規(guī)模，顯然是解決上述問題的有效途徑。其次，從微觀分析，土地小塊經(jīng)營，是農(nóng)村資金、勞動力、技術(shù)等資源配置效率低下的根本原因。比如，國內(nèi)外的實踐都表明，相對于城市金融服務而言，農(nóng)村獲得金融服務普遍困難。而這種困難在我國遠甚于其它國家，其根本原因不外乎三點：一是我國農(nóng)戶數(shù)量巨大，全國2．5億個農(nóng)戶，每個農(nóng)戶都是潛在的金融需求服務對象，這決定了資金需求總量巨大，但要對每個農(nóng)戶提供同樣的服務又幾乎不可能；二是農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模狹小，這又決定了單個農(nóng)戶的資金需求是有限的，有的農(nóng)戶困難時，幾十、幾百元都可以成為借貸理由，為近2．5億個農(nóng)戶提供需求數(shù)額很小的資金，操作成本又是巨大的；三是我國經(jīng)濟區(qū)域特征明顯，農(nóng)戶間金融需求的層次差異大，用簡單的方法不加區(qū)別平等對待非常困難。因此，推動土地流轉(zhuǎn)，促進規(guī)模經(jīng)營，擴張農(nóng)戶生產(chǎn)和經(jīng)營的數(shù)量空間，可能是解決土地資源配置效率不高和農(nóng)村諸多問題的突破口。

3．推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)所必須具備的條件。土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，受一系列因素的制約，需要具備一定基礎(chǔ)條件：一是推進工業(yè)化和城市化，加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，減少滯留于農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)的勞動力，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，淡化土地的就業(yè)功能；二是分區(qū)域、分階段構(gòu)建和完善農(nóng)村醫(yī)療、失業(yè)、低收入救濟等社會保障制度，淡化農(nóng)戶土地經(jīng)營的保障功能；三是分工分業(yè)，在推進城市化的進程中促使現(xiàn)在的兼業(yè)農(nóng)戶逐步分解，實現(xiàn)身份和職業(yè)的多種轉(zhuǎn)變，讓留存農(nóng)業(yè)內(nèi)部的農(nóng)民，逐步分解為專門務農(nóng)的農(nóng)民企業(yè)家和農(nóng)業(yè)工人，在為農(nóng)民創(chuàng)造脫離土地的就業(yè)機會的同時，也為土地經(jīng)營的集中提供條件，強化土地的收入功能；四是推進農(nóng)業(yè)機械化，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的活勞動成本，促進農(nóng)村勞動力資源的充分利用；五是發(fā)育專門為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供服務的中介機構(gòu)，開辟土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，為農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供良好的外部環(huán)境。

四、用法律法規(guī)引導農(nóng)地制度創(chuàng)新

改革開放的初期階段，我們主要通過政策規(guī)范，主導農(nóng)地制度變遷的基本走向，而隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，人們民主法制觀念的不斷增強，法制化應逐漸成為農(nóng)地制度進一步完善的方向，這是降低市場交易成本，提高資源配置效率和維系社會公正的必然選擇。目前，我國涉及農(nóng)村土地關(guān)系的界定，有關(guān)土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)的劃分及土地征占用方面的法律法規(guī)主要有《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《草原法》、《林業(yè)法》和《基本農(nóng)田保護條例》等多種法律法規(guī)。在新的形勢下，這些法律法規(guī)需要不斷修訂完善，以逐步形成類似日本的《農(nóng)地法》、《國土利用計劃法》、《農(nóng)促法》那樣體系完善、內(nèi)容細致的土地法律制度體系。當前，最重要的是完善最直接影響農(nóng)地制度變遷和創(chuàng)新的三部法律法規(guī)。

1．《農(nóng)村土地承包法》的完善要擴大農(nóng)民土地承包權(quán)益。2003年我國正式實施的《農(nóng)村土地承包法》，賦予了農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，包括集體經(jīng)濟組織成員依法承包農(nóng)村土地的權(quán)利、利用承包土地自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利、承包期內(nèi)依法流轉(zhuǎn)承包土地的權(quán)利、承包土地被征占用獲得補償?shù)臋?quán)利等，在我國農(nóng)地法律制度建設(shè)進程中具有里程碑式的意義。然而，《農(nóng)村土地承包法》不可能，也沒有必要要求其解決好農(nóng)地法律制度建設(shè)中的所有問題。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是國家、社區(qū)和農(nóng)民的土地關(guān)系調(diào)整，必然要求《農(nóng)村土地承包法》在修訂完善中，要充分顧及農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)利束的完整，要維護好農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的利益，明確界定農(nóng)民對承包土地的處分權(quán)。換言之，《農(nóng)村土地承包法》完善的重點在于進一步明晰土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵和外延，使債權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營權(quán)向具有物權(quán)化傾向轉(zhuǎn)變，對農(nóng)戶承包經(jīng)營的土地在抵押、使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式等方面擁有的權(quán)利做出進一步說明，明晰農(nóng)民擁有的土地產(chǎn)權(quán)利益，擴大農(nóng)民土地承包有關(guān)權(quán)益。

2．《土地管理法》的完善要強化對農(nóng)民土地權(quán)益的保護。目前，農(nóng)村土地由于征占用引發(fā)的糾紛已成為影響我國農(nóng)村不穩(wěn)定的最重要的因素。由于法律、制度上的不完善，地方政府和征占用土地的企業(yè)都有從土地征占用過程中獲取超額利潤的沖動。而與政府部門和企業(yè)相比，社區(qū)和農(nóng)民在絕大部分情況下都居于弱勢地位。因此，《土地管理法》完善和修訂的目標應當是維系社會公正、維護農(nóng)民的權(quán)益。國家作為公眾利益的代表，盡管享有土地征用的終極權(quán)利，但這種權(quán)利必須嚴格限定在公共利益的范疇內(nèi)。《土地管理法》要明確土地征收和征用的范圍和程序，明確土地征占用必須維護好失地農(nóng)民有關(guān)權(quán)益。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃和有關(guān)法律依法批準，控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的數(shù)量和用途。在土地征占用過程中，被征占用土地的農(nóng)民要參與土地出讓價格確定等事關(guān)切身利益的談判博弈，從法律上明確農(nóng)戶的行為主體地位。公務員之家版權(quán)所有

3．《基本農(nóng)田保護條例》的完善要提高法律效力。隨著工業(yè)化、城市化進程的加快，我國耕地數(shù)量減少的問題日益突出，1997－2003年7年時間，我國凈減少耕地1億畝。2004年，國家在宏觀調(diào)控中高度重視耕地保護，但全國耕地仍然凈減少1200萬畝。為建立城市化、工業(yè)化與農(nóng)業(yè)爭地矛盾化解的長效機制，從制度層面解決問題，加強法律制度建設(shè)顯然是必然的選擇，而法律制度建設(shè)的著力點則應放在確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有足夠的耕地資源為保障上。因此，《基本農(nóng)田保護條例》等相關(guān)法規(guī)應適應經(jīng)濟形勢不斷發(fā)展變化的特點，逐步上升為法律，提高其法律約束力，從事前的規(guī)范到事后監(jiān)督追溯各環(huán)節(jié)，提高基本農(nóng)田被征占用的制度成本，確保農(nóng)地不受工業(yè)化、城市化的過度侵蝕。