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失地農民現狀及存在的問題，因為各地的經濟發展水平各異而呈現出不同的特征。因而國家在制定方針和政策時必須根據各地的實際，因地制宜。研究作為欠發達地區的典型代表——甘肅省的失地農民現狀及存在的問題，無疑為國家在西部地區采取措施和制定方針提供了重要的政策依據。

根據甘肅省農調隊在2003年做的一項統計和調查表明：甘肅省失地農民的生活總體保持穩定，主要存在的問題是圍繞著征地安置和補償的。

一、甘肅失地農民現狀

2003年，甘肅省農調隊在全省抽選了五個縣區的十個鄉鎮，對100戶農戶進行了“失地農民現狀”的專題調查。調查的主要內容涉及到：（1）2000年（含）以來，失地農民的基本情況：失地前后的人均耕地、人均收入、人均消費等情況對比，失地補償及安置情況，失地后現從業情況。（2）占用耕地對農戶收入和農村勞動力就業的影響。失地農民生活中有哪些困難，他們最急需解決什么問題。（3）當前失地農民的心態是什么樣的，最真實的想法是什么。從調查的具體情況來看，甘肅省失地農民的基本生活狀況是：

（一）人均耕地占用0.77畝。在100戶農戶中，共有家庭人口467人，目前，農村勞動力270人，平均每戶4.67人，勞動力2.7人。家庭原有耕地面積658.63畝,平均每戶6.59畝，平均每人1.41畝。從2000年至今，這些農戶的耕地共被占用298.59畝，平均每戶3.60畝，平均每人0.77畝。

（二）0.74%的勞動力賦閑在家。在270名勞動力中，征地時安置就業4人，從事農業149人，從事二、三產業67人，外出務工48人，分別占勞動力總數的1.48%、55.19%、24.81%和17.78%，賦閑在家2人，占勞動力總數的0.74%。

（三）34%的失地農戶的收入水平下降。在接受調查的100戶農戶中，耕地被占用前的年人均純收入為2139.3元，耕地被占用后的年人均純收入2128.6元，減少10.7元，下降0.5%。其中，年人均純收入持平和增加的分別有25戶和41戶，分別占調查總戶數的25%和41%，下降的34戶，占調查總戶數的34%。

而浙江省統計局在2003年作的一項調查表明：（一）土地征用前、后相比，失地農戶的人均純收入總體水平有所下降，低收入戶增加。（二）剩余勞動力比例較高。目前基本賦閑在家。尤其是土地被全部征用的農戶，基本賦閑在家的富余勞動力比例更大，占調查戶全部富余勞動力的68.5%。在58.1%已經就業的勞動力中，其就業結構為：31%的勞動力外出務工，33%的勞動力在本地從事農業，36%的勞動力在本地從事二、三產業。（三）個別地方土地征用后按一定比例返回土地的政策落實不到位。遼寧省統計局在2003年作的一項調查表明：（一）在100戶失地農民中，人均純收入比失地前增加的有43戶，人均增加772元；收入下降的有36戶，人均減少520元；收入持平的有21戶。失地農戶的收入總體水平下降的占調查總數的36%。（二）在100戶調查戶中，有187名勞動力已經就業，只有24人賦閑在家，勞動就業率達88.6%。

從上述調查的數據顯示，失地對甘肅省這樣經濟相對比較落后的內陸省份的農民來說，影響要遠遠小于沿海和經濟相對較發達的其它省份的農民。與上述兩個比較典型的省份相比，我們可以作如下的分析：“人均耕地占用0.77畝”這個數據表明，甘肅省的農民失地失去的不是所有的土地，而是土地的一部分。也就是說，甘肅失地的農民還不是完全的“三無農民”（務農無地、就業無崗、低保無份），最起碼他們還有剩余的土地。只有“0.74%的勞動力賦閑在家”的統計數據表明，甘肅省失地農民的就業安置工作做的是比較好的。相對于其它省份來說，由于甘肅失地農民主要集中在城鄉結合部，而且他們的就業意識和擇業觀念比較開放，就業渠道多種多樣，同時他們的就業機會比遠郊和偏遠地區農民就業機會和就業選擇性要大，所以賦閑在家的人口數并不多。“34%的失地農戶的收入水平下降”表明，失地對生活沒有太大影響的農戶，其本身的收入來源中，絕大部分來源于非農收入，企事業單位工資、外出打工、家庭開店辦廠等收入已經占整個家庭收入的絕大比例，再加上已拿到土地補償費，眼前手頭相對有了較多的可支配收入；而生活水平略有下降的農戶，主要是原有的家庭收入主要來自土地經營，土地被征用后，收入來源減少。而且一部分農戶搬進樓房，取暖費、電費、水費、物業費、飲食費等支出增加。土地被征用前，農民家庭食品消費如糧、菜主要依靠自產自食，現在基本上靠從市場購入，食品支出增加也導致了失地農民的收入水平下降。另外，那些失地前基本上完全依靠土地為生的農戶，失去土地以后如果無就業門路，加之觀念落后、就業意識差，其收入呈下滑趨勢。還有些農戶是因主要勞動力患病無法從業導致收入下降。

二、甘肅失地農民存在的主要問題和困難

補償和安置以及與補償和安置相關聯的失地農民的保障是整個甘肅失地農民所有問題中的核心問題。鑒于學界對“補償”和“安置”概念的模糊，因此要對“補償”和“安置”作一個簡單的區分。盡管無論是土地補償費還是安置補助都屬于土地征用補償的內容，但筆者認為所謂“補償”是特指土地補償、青苗補償、附著物補償，“安置”則特指對被征地人員的安置。根據筆者對失地農民的實地走訪和問卷調查，認為甘肅失地農民的補償和安置問題主要存在著以下幾個方面的問題：

（一）征地補償費分配機制混亂

我國《土地管理法》第四十七條規定:“征用耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。征用耕地的安置補助費,按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征用的耕地數量除以征地前被征用單位平均每人占用耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準,為該耕地被征用前三年平均年產值的四到六倍。”

根據全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會在《中華人民共和國土地管理法釋義》所作的解釋：“土地補償費是因國家征用土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補償。”“安置補償費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。就目前來講，主要安置的應當是耕地的土地使用者或承包經營者，因征地使之終止了土地承包經營合同或土地使用權，應當由國家予以安置或發給安置補助費。”“地上物的補償費，包括地上、地下的各種建筑物、構筑物如房屋、水井、道路、地上地下管線、水渠的拆遷和恢復費用，被征用土地上林木的補償或砍伐費等。”“青苗補償費是指農作物正處于生長階段而未能收獲的，因征用土地需要及時讓出土地而致使農作物不能收獲而使農民造成損失的，應當給予土地承包者或土地使用者以經濟補償。”從字面上來理解的話，土地補償、青苗補償、地上附著物補償都可以被視為是一種對所有者和使用者的所有權和使用權的補償。

從這樣的法律規定來看，征地補償安置費用可以分為三部分：即土地所有權補償、土地使用權補償、地上附著物和青苗的補償。土地補償費應該歸土地所有者和土地使用者即集體經濟組織和農民所有；安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費應該完全歸土地承包者或土地使用者——失地農民所有，用于生活安置和安排生產。不過，法律并沒有明確規定三部分補償費用的具體受益對象。從現實來看，這些受益對象是農民、集體、政府及政府各部門。按照《土地管理法》的補償安置標準推算，即使不算地上附著物和青苗的補償費，僅安置補助費按底線算也能占到征地總費用的40%，若加上地上附著物和青苗的補償費，被征地農民應能得到至少占征地總費用的50%的安置和補償費用。可實際情況卻是，最擁有發言權和受益應該最大的群體——失地農民擁有的收益卻最少——據有關資料統計：各補償對象所占的比重為:農民5%-10%,農村集體25%-30%,政府及各部門60%-70%。顯然，現實中這樣的補償和安置是違背《土地管理法》規定的征地補償原則的，即保證被征用土地的農民不因失去土地而降低生活水平。①

（二）“貨幣安置”或者是“一次性補償”形式單一，沒有考慮到失地農民的長遠利益

按照國土資源部的規定，對于失地農民的安置形式應該是多種多樣的，主要包括但不限于：貨幣安置、農業生產安置、重新擇業安置、入股分紅安置、異地移民安置等多種方式。可是在實踐中，農業生產安置、重新擇業安置、入股分紅安置、異地移民安置等方式所占的比例是微乎其微的，80%—90%是“一腳踢”式的貨幣安置。有學者作過這樣的粗略估計：以一個5口之家為例，一年至少要3000斤糧食合3000元；100斤食用油合300多元；每人每日吃菜1元錢，一個5口之家一年就得1800元。這三項開支，對于有承包地的農民來說糧食、蔬菜和食用油都是自己地里種的，不需花錢。而失去土地以后，這5100元就變成了硬性支出。假使“貨幣安置”或者是“一次性補償”即便是都給到位了，以一畝地3000-30000元計算，農民沒幾年就用完了。再加上農民本身具有的狹隘性，決定了他們不可能自己進行長遠的打算和籌劃。所以，從現實的角度來考慮，這樣的補償和安置是一個沒有充分重視農民權益的方案。

從理論上進行分析，失地農民失去的不僅僅是土地，還包括一系列權利和利益，如財產權利、基本生活保障的權利、就業機會的權利以及與土地相關的一系列相關權利如政府支持的權利、政治權利、教育和文化的權利等等。一次性補償和貨幣安置的最大弊端就是只考慮了失地農民的眼前利益而沒有考慮失地農民的長遠利益和基本的生活保障，沒有充分考慮農村土地上依附的多重社會功能。同時，缺乏相對應的政策制度安排，從而使得沒有任何生產資料、沒有任何社會保障、就業技能低的失地農民，成為了城市化進程中最脆弱的社會群體。

而且對失地農民來講，失去了土地,也就失去其基本生活保障,而微不足道的安置費是難以保證失地農民重新置業的,更不要說以其作為生活保障和養老保障的終極資源。這些長遠利益和基本保障是現行實際補償款——每畝3000-30000元所無法彌補的。這種補償費與成本之間的差距，“既不能保障農民重新置業,更不能保障農民基本生活,也剝奪了農民的發展權,是極不合理的。”②

（三）“同類同質”農地和“不同類不同質”農地補償與安置費差異較大，人為地造成不平等待遇。

在實際征地過程中，經營性用地和國家重點建設項目用地，補償安置的費用差距懸殊。國家和省重點建設項目付給農民的征地補償費偏低，每公頃一般只有9萬元左右，有的甚至低于7萬元。而郊區的農地，由于城市的擴展輻射，政府對配套基礎設施的投入，造成了相應地段的土地升值。在經濟較發達地區和大城市的城鄉結合部,征地費用尤其高,有的征地費每公頃已達到375萬元。這種高價征地與低價征地現象并存的局面,甚至于發生在同一地區的不同征地項目上。同時，隨著我國由傳統農業向現代農業的過渡和科學技術發展，使得不同農作物、不同種植手段、不同生產方式和不同地塊之間的農業產值差距也很大，從而人為地形成了不平等待遇。

（四）產值計算不準確，補償安置顯失公平。

大部分農戶認為補償標準偏低，對土地日后的經濟潛力評估不夠——因為耕地一經征用后，其用途的改變通常會使地價升值，但是在制定征地補償標準時卻沒有考慮增值因素，而且沒有考慮到糧食等農作物價格上漲的因素。從經濟學的角度進行分析，我們發現耕地的“平均年產值”是一個不確定的內容,既不是地價,也不是地租,而是以生產資料的使用價值代替了生產資料的價值，這樣就掩蓋了土地的稀缺程度及對農民的重要性,由此計算出的價格并不能真正反映實際情況。更何況這種典型的指令性計劃,與市場經濟體制下的價格形成機制相違背。公務員之家版權所有

（五）實現角色轉換的各種機制缺失。

失地農民的角色轉換是指失地農民市民化的過程，即失地農民從農民的角色定位向市民的角色定位的轉換。這個過程需要各種機制的共同作用和支持，其中失地農民觀念的更新、對其進行職業培訓、基層管理體制的完善、政府的大力支持以及社會保障機制和土地管理機制的完善是支持角色轉換的重要因素。而現今上述的各種因素對大部分失地農民來說是基本缺失的。

（六）保障機制不健全。

眾所周知，土地是農民最基本的生活和生存保障，農民失去土地也就意味著失去了土地的基本保障以及與其相關聯的各種權利。現有的一次性補償方式即貨幣安置方式并不能為失地農民提供長久有效的保障。為此，就需要結合農民的實際主觀愿望來探索合理有效的安置新途徑，多樣化安置失地農民。同時建立補償費保障新機制，建立基本生活保障機制。