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根據國務院發展研究中心農村經濟研究部韓俊領導的課題組最近做的調查顯示：土地增值部分的收益分配，有20%-30%留在鄉以下，其中，農民的補償款占5%-10%；城市政府拿走土地增值20%到30%；各類城市房地產公司、開發區、外商投資公司等等，拿走土地增值收益的大頭，占40%到50%.而從我們雜志社近兩年直接接觸到的投訴、上訪案例看，即使是與土地溢價懸殊巨大的征地補償款，農民最后也不一定能拿到手。對此現象，中財辦副主任陳錫文一針見血地概括為"拿別人的地，發自己的財"。征地狂潮，"經營城市"，由此濫觴。

這幾年，大家有一個共識："解決農民問題的根本出路在于減少農民"。也就是說，通過加快城鎮化、城市化、工業化，有望使我國日益嚴峻的三農問題有所緩解。然而，在新一輪城市化和工業化的熱潮中，農民再次成為被剝奪者，近四千萬農民成為無地、無業、無社保的"三無"農民。一些學者由此提出要"叫停城市化""反對市場化"，其實，問題不在城市化、工業化、市場化本身，問題在于我們的土地制度。

上世紀九十年代初，經過法學家們的論證，土地使用權的可交易問題得以解決，各類土地開發活動迅速成燎原之勢；至上世紀九十年代末，實踐者們又從香港引進土地批租和城市土地儲備制度，城市政府開始圍繞"地根"開辟第二財政。但就在土地要素迅速市場化的時候，從上世紀八十年代就被懸置起來的土地產權問題始終被繞開了。給農民最高30年承包使用權的"補償"怎么算也無法與土地的真實"價格"聯系起來。此種情形下，只能由國家壟斷土地交易市場，先向農民征用，而后再面向土地開發人，或轉讓、或批租、或拍賣。就這樣，農民與土地市場的直接聯系被生生隔開，農民土地權益也就消于無形。近年來，我們看到土地市場上的饕餮大餐愈演愈烈，我們還看到了為數眾多的不法官員"倒在地上".這一切不能不說與這種土地交易中缺乏真正產權所有者利益制約的隔開式操作有關。

有關土地權益的法律，包括憲法和即將出臺的《物權法》，大約不下六部。但法律規定含糊不清，靈活掌握的空間太大，操作起來相互撞車。由于缺乏有效的制度性保障，"小鬧小解決，大鬧大解決"，中央政府對解決土地問題也只好采取"貼膏藥"的辦法。要么緊急發出安撫性文件，但即使"一號文件也只管一年"；要么干脆狠下一劑"加強行政管理，嚴格土地審批"的猛藥。而此時，尋租又開始大行其道，甚至發展到即使村民們在自己的土地上辦工廠也需要在北京找關系。去年以來的宏觀調控中，我們發現一個帶有普遍性的經濟增長套路：地方政府紛紛與企業聯手，"以地根撬動銀根"，用土地做抵押，貸款上大項目。中央、地方、開發商、農民，宏觀調控一時成為圍繞土地而展開的博弈。當農民對自己土地權益的保護意識猛然覺悟過來的時候，中央政府"抽緊地根"的政策與農民"保護地根"的要求緊緊靠到了一起。"地根政治"成為中國當今政治的一道特殊景觀。

其實，"地根政治"是土地制度的集中反映。我們的土地制度是一個什么樣的制度？簡而言之，是一個服從城市產業集團利益的制度，是一個由城里人主宰的制度，是一個需要農民做貢獻的制度，是一個在傳統的保護農業的理想目標與依靠行政手段快速積累城市財富現實需要的矛盾中扭曲了的制度。中國社會科學院農村發展研究所黨國英教授算了一筆帳：從"一五"開始，農民通過剪刀差為國家的工業化做出30萬億貢獻之外，農民在土地的收益上又為城市化貢獻將近30萬億。當然，這兩個30萬億，說好聽，叫"貢獻"，說得不好聽，就是"剝奪".上月中旬，河北定州、甘肅張掖先后傳來被征地農民遭到大規模圍毆、甚至致死人命的惡性事件。事實表明，個別地方對農民土地權益已經不再是剝奪，而是明火執仗地搶劫了。

最近以來，中國經濟體制改革研究會副會長石小敏做了一個比喻，他說："正在崛起的中國，形象多少有點畸形。有兩塊胸大肌特別突出，一塊城市房地產，一塊出口加工。這兩塊胸大肌之所以發育超前，是因為把農民的土地增值收益和農民工的剩余勞動及社保扣除當成豐乳劑，抹在了上面。"這個比喻清澈透亮，對當前中國宏觀經濟和社會矛盾的描述達到了入木三分的程度。

圍繞土地問題，本刊登載過大量報道及理論文章。如"土地權益保衛戰"、"征地恩仇錄"、"京郊失地農民調查報告"等。就在上期登載的一個關于會議的綜述文章中，我們特意用了一個引人注目的題目：《成也土地，敗也土地》。什么意思呢？就是想把土地問題提高到關乎共產黨領導的社會主義革命和建設成敗得失的高度。可以說，土地制度的變革已經到了一個臨界點。

當前，征地補償辦法確實要改，而且要盡快地改，把中央的規定落到實處。但技術性手段無助于問題的根本解決，必須從根本上變革土地制度。隨著中國工業化、城市化進程的加快，土地需求進一步增大，農業稅免除之后，農村土地升值。要讓農民分享到土地市場的收益，要讓農業乃至于附著于土地之上的林業、畜牧業真正完成產業化，需要的是土地權益法制化和土地要素市場化。土地產權不明晰，農民不能作為土地所有者參與土地市場交易，不僅難以從根本上保護農民利益和實現土地資源的合理配置，而且，低價獲取土地的短期效率收益，必將帶來巨大的社會資源扭曲和損失，以及越來越尖銳的社會沖突和風險。這背離了社會主義市場經濟的發展方向，更不符合科學發展觀與建設和諧社會的要求。

情況正在發生變化。今年三月"兩會"的記者招待會上，溫總理強調，要賦予農民長久的土地使用權，永遠不變；有消息說，醞釀中的《物權法》正在謀求農民承包地的質押權，農民的土地使用權將有望物權化；去年底《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）、今年4月《國務院關于2005年深化經濟體制改革的意見》（國發[2005]9號），都提到了土地征用的"區片綜合地價補償辦法".這是一個重要的信號。這預示著在土地價格的市場化以及土地要素的市場化配置，也預示著農民將有權分享土地要素市場化之后的級差收益。

但是土地制度的改革，僅有專家學者的呼吁及中央的政策文件還遠遠不夠，這是一個龐大的系統工程，或許還牽涉到包括憲法在內的有關法律的修改完善。可以斷定，土地制度的改革既十分迫切，同時，也將是一個歷史性的變遷過程。

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征地蒙太奇

調研篇

我們宏觀經濟的發展，有將近70%是靠房地產，即靠金融支持的城市化，而城市化又取決于土地市場的發展，土地市場的發展又取決于房地產市場的發展，這是一個像多米諾骨牌一樣的發展結構。

□本刊記者王平

在過去的幾年時間里，《中國改革》雜志一直在關注著土地問題，圍繞著土地制度變革及失地農民狀況等熱點，發表了大量文字。以下是從我刊以往的相關報道中攝下的幾組鏡頭。

鏡頭一："國家、集體和個人，誰的利益更重要？"

一邊是全副武裝的公安、城管人員，后面跟著開足馬力的挖掘機、推土機，一邊是情緒激動而又無助無援的農民。這時，電視臺記者采訪淚流滿面的房屋主人："老大爺，您說，國家、集體、個人三者的利益哪個更重要？"老大爺無言以對。于是，接下來的鏡頭就是挖掘機和推土機上下其手，房屋七零八落。電視旁白：這位老大爺連國家、集體和個人三者的利益哪個重要這樣簡單的問題也搞不懂，難怪他想不通！

這是某年某日，一家地方電視臺正在放映的一組"××市汽車交易市場"建筑工地房屋拆遷中"拔釘子戶"的鏡頭。在現實中，這組鏡頭絕對有典型性和代表性。

鏡頭二：農民在現代化中獲得了什么？

1995年金秋，天高氣爽，福建省福州市閩侯縣重要的農業生產基地青口鎮的很多村子里，人們奔走相告一個令人振奮的消息："臺商投巨資興建的東南汽車城要在青口鎮落戶！咱們可以成為汽車城的工人啦！"

接下來是縣里、鎮里和村里的一撥一撥的宣傳員和工作隊，帶來了具有極大誘惑力的承諾：村里每個人可以得到1萬元的就業安置費，村里60歲以上的老人每月可以拿60元的養老金，每戶至少有一兩個人可以在汽車城就業……

如此誘人的條件，村民們自然就高高興興地放棄了土地，汽車城的征地工作進行得極為順利。然而，當一座座現代化的廠房在青口鎮農民世代耕種的土地上拔地而起之后，對農民的承諾卻以當初的1萬元縮水到了800～1000元。

根據閩侯縣的相關文件顯示，東南汽車城支付土地出讓價為每畝3.3萬元，其中農民補償費每畝1萬元，其他地價收入由閩侯縣統籌集中用于汽車生產基地的配套基礎設施建設。

那1萬元與800元之間的巨額差價款哪里去了？一位不愿意透露姓名的福州市紀委干部說："農民土地的補償費都被閩侯縣和青口鎮截流了。其中閩侯縣的在任領導為了政績，把農民的錢大多用在該汽車城項目的股份投資了。因為在東南汽車項目首期投資的13億元中，閩侯縣集資參股5%，可是當時閩侯縣財力積弱，沒有出資能力，只好把應該給農民的土地補償款的絕大部分截留下來，用于參股。"

青口鎮的黨委書記陳伙金則另有說法：當時考慮相當一部分農民素質不高，如果把全部的補償款發給農民，恐怕有的農民幾天就揮霍光了，所以，我們把絕大部分錢給農民入了縣農業基金項目了，其中有生產扶持基金、口糧基金、提留基金、養老基金等。可該書記對"是否同農民商量過？基金的年利息是多少？農民是否有入會和退會的自由？基金會如果賠錢了損失由誰來負擔？"這樣的問題卻無言以對。

1996年底，絕望的農民開始到省市、中央有關部門上訪，卻遭到了莫名的威脅、恐嚇，甚至招致了牢獄之災。如今東南汽車城的二期開發土地也已被規劃，每天載重的大卡車源源不斷地向外輸送著現代化的汽車，可失去土地的農民，仍然衣食無著。

鏡頭三："造福工程"？"坑農工程"？

浙江省麗水市的碧湖平原，一塊大牌子搶眼地立在地邊，上面赫然寫著"麗水市石牛生態農業示范區".筆直的馬路的一邊是郁郁蔥蔥、一望無際的柑橘林，另一邊則是一千多畝剛剛經過一場"浩劫"的土地，推土機留下的一道道壓痕仍然清晰可見，一畦畦莊稼被毀后留下的枯枝敗葉四處散落。

地處浙江西南山區的麗水市蓮都區碧湖鎮，是浙江省的經濟欠發達地區，是"麗水市石牛生態農業示范園區"的項目點。當地工商業發展緩慢，農民對土地的依賴性很大。但當地政府卻認為這里搞大規模土地流轉時機已到，于是從2001年11月開始對一塊一千余畝的旱地作了土地平整，之后沒有按原來承諾的將土地交還原農戶耕種，而是包給了麗水緊水灘電站、麗水農貿城和市農科所等單位建農業生態示范園區。村民們一致反對將土地租賃出去，但是區、鎮、村干部和全市各地調集了近300人，拉起了警戒帶，讓兩臺大鏟車開進正長著莊稼的地里，不顧當地村民的反對和哀求，將一畦畦長得青翠茂盛的豇豆、西瓜和毛豆推為平地。

在當地政府看來，他們正在做的是"造福工程"，在一些干部眼里，農民的反抗和阻攔都是"無理取鬧".而在農民們看來，這真的更像一項"坑農工程".

鏡頭四：土地補償費是塊"唐僧肉"

土地補償費到了，白花花的銀子，誰不眼饞？于是，區里、鎮里、村里的領導不約而同地把餐巾掖到了襯衫的領口上，左手拿叉、右手操刀，咽下一口口水低聲說："區里（鎮里、村里）財政緊張，咱從土地補償費里''''弄點''''？……"

2001年6月，遼寧市人民政府根據市總體規劃，將市污水處理廠選址在楊林子村原春暉鵝業綜合開發有限公司征用的285.23畝土地上。經過議定，市污水處理廠承擔了"春暉"當時征占土地時應付而未付的有關費用和部分在建工程成本費共計1705.94萬元，各項費用包括：土地補償費1425萬元（每畝5萬元）、征地手續費59.95萬元、罰款20萬元、耕地占用稅104.6萬元、"春暉"部分在建項目補償費96.39萬元。

但是到了楊林子村黨支部書記于連江告訴村民的時候，就成了征地"指揮部"同村委會簽訂協議的補償標準是每畝4萬元。于是，感覺情況不對勁的村民們開始了不得不用、也是唯一可以用的抗爭方式——上訪。

村民們從市土地管理局和區政府領導那里得到的明確答復是：每畝土地補償費4萬元。在上訪過程中，村民代表偶然在市土地規劃管理局得到了一份協議，協議清楚地寫著：每畝土地補償費5萬元！后來，村民們又在區政府、村委會和征地"指揮部"拿到三份簽字和公章都不同的每畝地4.5萬元的協議。

楊林子村黨支部書記于連江向村民代表這樣解釋協議的簽訂過程：每畝5萬元的協議是3月30日簽的。4月6日征地"指揮部"即轉到區里720萬元，于是，區里扣下了71.5萬元，鎮里又扣了70萬元。6月21日，區長把他叫到辦公室，說區里的財政緊張，想從土地補償費里"弄點"，接著就又簽了每畝4.5萬元的協議，但日期還是簽的3月30日。這起征地的數量和補償金額都不算大，但是，其中的操作手段卻頗有代表性。

鏡頭五：最后一塊耕地的消失

2002年9月26日，南昌市近郊的一個農村的村委會租來3臺推土機，在村負責人的帶領下開進了就要收割的稻田。轟鳴的機器碾壓過正在成熟的稻田。這個城郊農村的最后85畝耕地，就這樣消失了，近5萬斤稻谷也同時埋進了土里……

施堯村是南昌市近郊的一個農村，隨著南昌城市建設的擴展，這個村的土地大部分被企業和政府所征用。到2002年8月，這個村僅剩下最后約85畝的一塊耕地。

2002年8月20日，村委會突然召集十幾戶耕地承包人開會，宣布政府將在這塊土地上興建農民公寓，同時宣布了對承包戶按每畝4000元給予補償。這一決定立即遭到村民們的強烈反對。

從2002年8月28日到9月16日，村民主要就補償費過低和事前沒有向他們協議、公示的問題多次向村委會交涉，但沒有結果。于是，十天后，轟鳴的推土機開進了稻田。"還有十來天就收割了，連讓我們把稻子收起來都等不及？這一季的稻子長得真好，有這么長的穗子。"推土機開進田里去的時候很多人都流了眼淚。并且他們根本無從知道這塊地的審批手續辦沒辦。

接下來的，自然還是村民們聯名向各級政府上訪，未果。2003年4月7日，43名村民以行政訴訟的形式向南昌市青云譜區人民法院提起訴訟，被告是該村的村委會，訴訟要求施堯村村委會召開村民會議，公布村務、財務，撤銷此次占地的補償決定。兩個月后，青云譜區人民法院將村民起訴駁回。法院在行政裁定書上稱，根據《中華人民共和國村民委員會組織法》等有關法律規定，被告施堯村村委會是群眾性自治組織，是不合適的被告。

此后，村民們又向南昌市中級人民法院狀告村委會，被法院以同樣的理由駁回。2004年1月，村民們再次向南昌市中院提出起訴，這次起訴不僅被告改成了青云譜區政府、青云譜鄉政府，訴訟請求也改變為只要求兩級政府出示征地、土地補償和安置方案。2月11日，南昌市中院第三次駁回村民起訴，理由是農民公寓用地沒有改變土地所有權性質，不屬于政府征地；現有法律、法規并未規定農用地轉用也需有關政府對征地和安置補償方案進行公告。

鏡頭六：城市漂亮了，老百姓上訪去了

一邊是城市舊貌換新顏：寬敞整潔的大道，嶄新漂亮的大橋，青翠欲滴的草坪，拔地而起的現代化高樓，噴泉和雕塑裝點的廣場。

另一邊是因衣食無著而打著橫幅，在市政府門前靜坐的上訪農民……

為了獲取改造的建設資金，陜西綏德縣委縣政府劃走了農民大片的土地，雖說也做了不少工作，城市道路修好了，市容變樣了，寬敞整潔的休閑大道，嶄新漂亮的大橋。從2001年至2003年，縣政府投入數億元人民幣，綏德縣舊貌換新顏只用了短短的3年時間。一個地處陜北黃土高原北部的國家級貧困縣，怎么會有這么大的財力來實現如此闊綽的"城市經營"建設呢？

以綏德縣辛店村為例。辛店村位于縣城南兩公里處，該村原在龍鳳橋以北有水澆耕地90余畝，這是村上800多人賴以生存的口糧田。1998年，修建三零七國道時占用了約50畝。2002年1月17日，綏德縣政府決定修建神農大道，需要占用40畝水澆耕地。按照當時縣政府的規劃，修建神農大道占用僅15畝，剩余25畝修建廣場和草坪。縣政府向辛店村村民們承諾，要在龍鳳橋以南從龍鳳橋至裴家峁村修筑河堤造地，為辛店村開發農貿市場，可建兩層店面600多間，每戶至少可分得一間門面和一套住房，并減免辛店村人的28項費用。縣政府將這一承諾公布后，辛店村人奔走相告，認為這是縣政府為辛店村人辦實事，是辛店村人盼望已久的大好事。村委會征集群眾意見并制定表格，要求群眾在意見表上簽字，群眾爭先恐后地簽了"同意".

他們沒想到，綏德縣政府將該村40畝水澆耕地征用后，除15畝用作修建神龍大道外，剩余的約25畝并未按當時計劃修建廣場和草坪。縣政府承諾在此修建廣場和草坪的規劃成為泡影，也把在龍鳳橋以南開發商貿市場的建設拋在了一邊。盡管村民上訪告狀，然而，時至今日他們仍是種田無地，就業無門。

鏈接：《關于完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發〔2004〕238號摘要）

一、關于征地補償標準

（一）統一年產值標準的制訂。省級國土資源部門要會同有關部門制訂省域內各縣（市）耕地的最低統一年產值標準，報省級人民政府批準后公布執行。制訂統一年產值標準可考慮被征收耕地的類型、質量、農民對土地的投入、農產品價格、農用地等級等因素。

（二）統一年產值倍數的確定。土地補償費和安置補助費的統一年產值倍數，應按照保證被征地農民原有生活水平不降低的原則，在法律規定范圍內確定；按法定的統一年產值倍數計算的征地補償安置費用，不能使被征地農民保持原有生活水平，不足以支付因征地而導致無地農民社會保障費用的，經省級人民政府批準應當提高倍數；土地補償費和安置補助費合計按30倍計算，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，由當地人民政府統籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。經依法批準占用基本農田的，征地補償按當地人民政府公布的最高補償標準執行。

（三）征地區片綜合地價的制訂。有條件的地區，省級國土資源部門可會同有關部門制訂省域內各縣（市）征地區片綜合地價，報省級人民政府批準后公布執行，實行征地補償。制訂區片綜合地價應考慮地類、產值、土地區位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等因素。

（四）土地補償費的分配。按照土地補償費主要用于被征地農戶的原則，土地補償費應在農村集體經濟組織內部合理分配。具體分配辦法由省級人民政府制定。土地被全部征收，同時農村集體經濟組織撤銷建制的，土地補償費應全部用于被征地農民生產生活安置。

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政府壟斷土地一級市場真的一本萬利嗎

土地問題的核心，是一個制度問題，是一個在土地級差收益上漲過程中，誰有權及誰應該分享多大收益的問題。但這一看似簡明的問題，卻因已經形成的利益格局而使之復雜化。

□劉守英

不同的利益，不同的主張

這十幾年我國經濟的高增長，既是地方政府所追求的，也是中央政府所需要的。在推動高增長的因素中，土地起了發動機的作用，但由此也引發農民土地權益的被侵犯。政策層面解決農民權益的企圖，容易被維護高增長的"大道理"所稀釋。

目前關于土地問題的討論基本上有兩種角度：一個是關注農民的失地、失業狀況，從維護農民的權利出發來討論土地問題；一個是講地方政府不理性，追求政績，搞形象工程，以地生財。這兩種角度都有道理，但我們卻很容易陷入一種無解的狀態。

站在農民的立場上為農民的權益呼吁是正義的，因為按照《土地承包法》，農民有30年長期的、有保障的土地使用權。但是我們同時還有另一部《土地管理法》，即在搞城市化和工業化的時候，農業用地要變成城市建設用地，國家就必須將土地由村集體所有變成國家所有，同時給農民一定的補償。農民想不通，于是抗爭上訪，但是這些作為在法律上卻是合法的。因為我們對農用地是一套法律，對非農用地卻適用著另一套法律。這兩套法律是不銜接的，是相互矛盾的。客觀地說，很多由征地引發的問題，其深層次原因就是由這兩套相互矛盾的法律導致的。

更為要害的問題是，在已經形成的既得利益格局下，為農民土地權利奔走呼喊的聲音，更容易被如下"大道理"所淹沒：我們體諒失地農民的生存狀況堪憂，我們也了解目前給失地農民的補償標準太低、補償款不到位。但是，如果只是保護了失地農民的權利，那我們現在的工業化、城市化以及整個中國經濟高增長的大好局面到底還要不要維持？如果征地的補償能實現讓農民衣食無憂，地價到底會有多高？那樣的話，工業化成本不就上去了？成本上去了經濟建設不就下來了嗎？對于這一套理由，誰也沒有去追究其邏輯正確與否，但差不多所有人都相信：與"中國崛起"的大格局相比，失地農民的命運是慘了些，但中國歷來不就是"小利"服從"大利"嗎？所以，這就自然沖淡了國家為保護農民權利準備采取徹底措施的決策。

另外一個指責是，土地問題之所以如此尖銳，主要是因為地方政府為了政績而大搞形象工程，征地賣地是他們實現政績目標的手段。于是，近期的政策措施主要在于扼制地方政府的行為。這個說法有一定的道理，地方政府現在確實有其利益最大化的傾向。但是我們再往深究，卻發現問題也沒有那么簡單。首先，在地區之間競爭日趨激烈、而地方政府的作為對當地發展具有舉足輕重影響的現實下，一個無所事事的地方政府能為老百姓所接納嗎？還有，誰都知道，這些形象工程和政績工程勞民傷財，為什么地方政府又如此熱衷呢？更具體點，地方政府為何又如此熱衷于賣地呢？盡管中央政府三令五申，可地方政府征占土地仍然屢禁不絕？看來地方政府的"不理性"行為，肯定有其符合他們目標的內在動因和制度原因，如果不在這方面找原因，盡管我們可以靠行政手段抑制地方政府的行為，但并不能使問題得到根本解決。

土地：在城市化中究竟扮演著什么角色？

土地問題的核心，是一個制度問題，是一個在土地級差收益上漲過程中，誰有權及誰應該分享多大收益的問題。但這一看似簡明的問題，卻因已經形成的利益格局而使之復雜化。為此，我們不得不將土地問題放在一個大的背景下去考慮。那么，這個大的背景是什么？1998年以后中國經濟的增長，動力來自哪里？土地在這里到底扮演了什么樣的角色？它扮演的角色哪些是有問題的？這些問題折射出的深層次原因是什么？

從上世紀80年代中期至今，我國宏觀經濟的增長一直在靠工業化推進。不過，到了90年代末以后，又出現了另一只引擎，那就是由政府主導的城市化對宏觀經濟的增長做出了越來越大的貢獻。所以，我國整體經濟的增長從上世紀90年代末到現在，實際上是兩個力量在推動，一個是工業化，另一個就是城市化。那么，土地在工業化和城市化中扮演了一個什么樣的角色？我們這里主要看看土地在城市化中扮演的角色。

90年代末以后，無論是發達地區還是不發達地區，各地政府都開始介入城市化，它不僅作城市規劃，還直接參與投資，地方經濟的增長中城市化越來越起著重要的作用。當然，按照現代經濟發展的經驗和路徑，工業化發展到一定階段，城市化跟進，這是一個趨勢。但與其他國家相比，我們國家的城市化具有幾個特點：

第一個特點是，政府主導城市化。這和原來自發的城市化有本質的區別。

比如，浙江是在上世紀80年代中期開始工業化的。當時一些小型鄉鎮工業企業相繼發展，后來漸漸地發展到縣級。與這小工業化相匹配的城市化，就是小城市的興起，縣與縣之間的區域城市化，基本上是為了解決小型的工業企業產品市場的專業化而形成的。所以，浙江起初的城市化是自動自發的過程。直到90年代中期，它的城市化進程都是與其工業化市場化相配套的。但是到了1998年以后，浙江的城市化就發生了明顯變化，政府開始全面介入城市化的開發與投資。

第二個特點是：我國的城市化更主要地表現為"攤煎餅"式的外延擴張。城市基本上不進行內涵的改造和舊城的改造，而是都在城市的外圍去動作，要么建新城，要么在城市的邊上建開發區。無論是東部還是西部，都有相同的現象。

第三個特點是：城市的發展越來越依賴房地產的產業效益。本來城市首先具有集聚功能。其核心是農村人口進城，轉變成城市人口，通過生產力的提高和效益的提高來促進整個經濟的增長；其次是服務業的興起。但是我國的城市卻沒有明顯地看到這些特征。沒有人口的集聚，沒有服務業的興起，沒有第三產業的壯大，我們城市的發展完全依托于房地產市場的發展。

為什么我國的城市化會表現為這些特點？城市為什么要"攤煎餅"？政府為什么積極地介入城市化的進程？政府為什么會主導城市化？

地方政府靠什么活？靠稅收。所以，地方政府追求的就是稅收最大化。我國在1994年進行了分稅制改革，新的稅制結構為：地方工業增值稅的75%上交中央政府，另外的25%留給地方。如果繼續推進工業化，給地方政府帶來的稅收收入就大大降低。地方政府為了保證財政收入自然就會努力尋找可以使地方稅源不被分享、能夠留在地方的稅源。于是，就找到了城市化，城市化所帶來的稅收增加，緩解了地方政府的財政緊張。

城市化的稅收，第一個是建房子，搞建筑；第二個是房地產業的營業稅；第三個就是跟土地相關的稅收。

房地產稅和建筑業稅差不多占地方稅收的50%，在所有的城市差不多都是這個比例。另外，城市化所帶來的產業稅收效應大大增加，表現為建筑稅、房地產稅和耕地占用稅，土地稅收差不多占地方稅收的10%，這樣兩者相加就有60%.

我們的稅收分為預算內稅收和預算外稅收兩塊。其中預算內收入中，有將近50%以上是來自于城市化中占地帶來的稅收。而預算內的收入主要是解決地方政府吃飯和過日子問題的。這也就是說，一個地方政府要想把飯吃得好一些，就必須在地方稅源上去動腦筋。工業化的稅收中大頭要上繳中央政府，而城市化帶來產業擴張的稅收收入則能夠使地方政府預算內的財政收入增長，解決地方政府的吃飯問題。

財政結構的另外一塊是預算外的收入。預算內的稅收是解決吃飯問題的，而預算外收入是搞建設的。地方政府要想把日子過得更好一點，就必須要搞建設。如果不搞建設，預算內稅收的增量部分出不來，這個地方的發展也就上不去。

根據以上的分析不難看出，地方政府直接介入城市化很重要的原因，第一個是謀取新的稅源，第二個是擴張其預算外的收入。所以，地方政府推進城市化是跟我們現在的稅制結構有絕對的關系的。

地方政府選擇了城市化，城市化又用什么樣的手段來做？

他們現在唯一的手段只有土地，因為現在地方政府手里擁有的資源和城市里多數國有企業一樣，除了地什么都不值錢了。真正被政府壟斷的資源是土地，這就是為什么地方政府都打土地的主意的主要原因。

但是僅有土地還不行，還得考慮怎么才能變成錢而且很穩定地獲得極高的利潤，這就和我們現行的土地制度有關系了。我國現行的土地制度客觀上給地方政府操作城市化提供了一種便利。因為我國現在的土地制度是二元的，二元的土地制度加上二元的土地法律體系，另外，我們還有一套很嚴格的把農耕地變成建設用地的制度和法律規定，這種土地制度為地方政府擴張城市化利用土地來增加收入提供了一個制度上的保障，這就是我們所講的土地一級市場壟斷。

當農民的農用土地變成城市建設用地的時候，土地性質由原來的集體所有變成國有，也就是說原來的農民失去了土地的集體所有權，國家和當地政府則變成了非農建設用地的所有者。我們現在法律規定的對失地農民和集體的補償，是根據土地產值確定的，其主要依據是土地在作為農業用地時的價值。這就意味著政府給農民土地補償時，只承認農民把土地作為農用地時的產值，而認為土地作為非農用地以后巨大的級差地租與農民無關。而且，農民在失地過程中沒有任何談判和討價還價的余地。

在一定意義上，城市化和工業化的過程，就是土地由原來的農業用地變成工業建設用地的過程，這個過程的核心就是土地價值幾十倍、幾百倍地升值，地方政府則在此過程中成了真正的地主和土地級差收入的合法所有者。農民則被完全排出了利益的分享。所以，在征地過程中才會出現那么多的糾紛和那么多的集體上訪事件。

顯而易見，地方政府之所以會用土地這種資源作為城市化進程中的工具，實際上是現行的土地制度導致的。

土地經營：并非一本萬利

政府主導城市化，會有什么后果？土地從農業用地變成建設用地，并由地方政府來統一供應，政府壟斷一級市場，有何利弊？

我們一般在批評地方政府壟斷土地一級市場的時候，說政府真是一本萬利。我們現在要回答的是地方政府是不是真的一本萬利？回答清楚了這個問題以后，才能講清楚這個一級市場的壟斷，要不要打破它。

土地一級市場壟斷以后，政府把農用土地變成建設用地，之后土地是怎樣供應出去的？這些土地都干什么去了？

現在地方政府征來的土地基本上是這樣分配的：30%～40%左右的是用作基礎設施、道路、學校等公共目的用地；35%左右作工業用地，各個地區不大一樣，南方城市可能多一些，有40%左右，西北地區少一些，30%多點；另外大約還有30%，就是商業和住宅用地，這里面還有一半要建經濟適用房，另外的一半，也就是15%才是真正的商業用地和房地產。

地方政府成了地主，不管是搞房地產、工業用地，還是搞基礎設施，所有的用地都是政府來供應。實際上地方政府成為地主的另外一個概念，就是土地開發者的概念。也就是說，生地變成熟地都需要政府投錢進去的，這投資是巨大的。

那政府這地究竟是怎樣供出去的？

首先是基礎設施用地。這部分用地是為了公共目的，要通過行政劃撥。行政劃撥的含義是什么？就是用地者只要拿出給農民補償的錢就夠了，幾乎等于白用；另外35%～40%的工業性用地是通過協議方式供給的。例如，一個企業要用地，它就會找地方政府，然后雙方坐下來談，談成是什么價就是什么價，這個價格又是一個非市場的價格。一般來講，這些中小企業的用地，正好是跟土地開發的成本持平。經濟適用房也是這樣，政府也是沒有利益的。所以，政府能夠供應的土地里面，只有15%的地是可以掙錢的。這樣就有了一個等式，就是地方政府要從土地上獲取利益，就必須拿占總數15%的商業用地，賺大于另外85%的非營業性用地的成本才能有利潤——真的是一本萬利嗎？所以，地方政府自然要拼命地炒房地產，因為當地房地產市場的發展決定了土地價格的高低。只有房地產價格高，土地市場的價格才會升起來。

一個地方的房地產市場的發展取決于兩個因素：一個是房地產的供應者和消費者能不能獲得金融支持以及有沒有獲得金融支持的能力；另外一個就是本地的經濟發展水平。所以我們看到的情況就是：經濟發展水平高的東部地區，政府能夠從15%的土地里面獲取利潤。但是西部地區，由于房地產市場不是很完善，所以其土地市場也不發展，政府經營土地并不是一本萬利，而是隱藏著巨大的風險，因為不知道誰會成為最后的買單者。

以金融為依托的城市化

政府在主導城市化，基礎設施的投資自然也要以政府為主。東部地區一個新城市差不多需要15到20年才能夠具備一定的規模，在這個發展階段差不多每年基礎設施投資需要十來個億，那么10年就是100多個億。

這巨額的基礎設施投資從哪里來？政府的資金從哪里來？

第一個，我們先講一講預算內的財政，因為政府能夠開支的資金就是財政。我們在前面已經講了預算內的財政是解決吃飯問題的，是不會用來做城市化投資的。這樣城市化的投資主要是靠預算外財政。預算外財政我們前面講主要靠土地。在東部城市大約有30%的土地可以創收，西部則不到10%——這個錢肯定不夠。那東部搞城市化投資還有70%的錢、西部的90%的錢從哪來呢？說到這里，就找到銀行去了。于是就得出這樣一個結論：整個城市化是一個以金融為依托的城市化。

但是，政府也不可以隨便到金融機構拿錢吧？那就得以土地作抵押去貸款。那么，土地在整個城市化過程中究竟起了什么作用呢？

在東部，土地出讓收入支持了政府1/3左右的城市化投資，另外2/3的錢則是以土地抵押的形式獲得的貸款。那西部是一個什么概念呢？西部只有不到10%的土地出讓收入，另外的90%的錢從哪來的？其中30%的錢是欠工程隊的，另外還有60%也是以土地抵押的貸款——這樣，說到底，政府是用土地作為工具去銀行"杠"出來的錢支持了城市化，我們的城市化也就是以土地抵押的金融為依托的城市化。

東部以土地使用權作抵押，當農用地變成建設用地后就到了政府的土地儲備中心，土地儲備中心持有土地證，找評估公司對土地作評估，于是銀行就按評估值的70%給政府放貸。接下來就要看這個地方的地價上漲是不是能夠真實地與評估值相對應。

那么，西部土地的上漲空間到底怎么樣？與東部不同，西部是以土地的收益權來抵押的，因為這個地還沒有變成建設用地，只是規劃作建設用地，政府需要投資搞基礎設施建設。這樣對地方政府來講，土地的未來升值是不是會按照評估的預期上漲并且能上漲到那個程度則有很大的風險。

我們宏觀經濟的發展，有將近70%是靠房地產，即靠金融支持的城市化，而城市化又取決于土地市場的發展，土地市場的發展又取決于房地產市場發展。這是一個像多米諾骨牌一樣的發展結構。

我們再來看房地產市場的結構：房地產業中有20%是房地產商自有的資金，另外的80%是以房產和土地抵押的貸款。房地產的消費者75%的房款則是以其收入為抵押的貸款，也就是整個房地產市場的發展幾乎又完全取決于金融。這樣，我們整個城市化中房地產這塊的資金有75%到80%的資金依托于金融；政府的投資部分，也有70%是靠金融。也就是說，我們整個城市化是一個預支未來的城市化過程。這意味著什么？

這意味著，我們預期未來的經濟發展會并且必須要一馬平川地持續增長；其次，是我們把未來個人及中國經濟增長增加的資金總量分攤到每一年提前消耗了。

結語：解決的根本出路在于土地制度改革

所以，中國的城市化必須得繼續，經濟高增長也必須要繼續，要化解這種全局性的不良債務采取的政策一定要十分謹慎，這跟海南的房地產是不一樣的，因為那是區域性的，規模很小。

我們已經知道政府壟斷土地一級市場，遠遠不是一本萬利的好事，而是隱藏著讓人觸目驚心的巨大危機。所以，我們建議首先要對土地一級市場進行分解，比如工業用地的那一塊是不是可以直接進入市場，讓農民直接參與經營，讓農民直接去供給，直接參與到工業化的過程中去？企業可以按年交土地的租金，不一定非要買斷。這樣地方政府用于基礎設施和公共設施的投資包袱不就化解了嗎？

我們整體經濟增長里面由于制度所導致的不良問題，不能靠行政打擊和壓制解決，那樣的結果是要以土地市場一下子死掉，地方政府紛紛破產作為沉重代價的。

鏈接：臺灣的土地制度改革

在臺灣的經濟發展過程中，農業起了重要的作用，為工業的快速發展積累了資本。而在農業的發展過程中，經歷了兩次土地制度的改革，對臺灣農業的發展起了巨大的推動作用。

第一次是在1949至1953年間，在美國經濟與技術的支持下，臺灣當局進行了農業發展的改革。這次改革分三個階段進行：第一階段，實行農地三七五減租；第二階段，舉辦公地放領，將公有耕地的所有權陸續轉移為農民所有；第三階段，實行耕者有其田。

第一次是土地分配制度的改革，目的是通過將土地分配到廣大的農民手上，從而調動起他們的積極性，增加農業產出，為工業發展積累資本。

1981年到1985年，臺灣當局推行第二次，其核心是積極擴大家庭農場的面積，逐漸達到適當經濟規模。主要內容有：第一，為實現擴大農場規模和專業化、機械化的要求，規定提供擴大農場經營規模之耕地貸款，以有志于農的自耕農為核心，貸給他們資金，從附近愿棄農的小農戶處購買土地；第二，推行共同經營、合作經營，委托經營三種經營方式，以此作為擴大農場經營規模的重要手段；在不影響土地所有權的條件下，組織農民擴大經營規模；第三，加速辦理農地重劃，將土地劃零為整。

第二階段的農地改革是臺灣土地利用（或經營）制度的改革，其目的是解決小農戶小規模經營造成農業低效率的問題，從而實現專業化、企業化和機械化的農業經營方式。

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土地要素市場化與收益分享

在新時期，土地被征用已經成為農民利益流失最嚴重的一條途徑，征地引發的一系列問題已經影響到國家的安定和團結。目前，全國每年新增征地大約300萬畝左右，每年有200至300萬農民失去賴以生存的土地，全國失去土地、淪為"三無"狀態的農民總數已經達到4000、5000萬——遠遠超過下崗工人的人數！但是，雖然相關的討論不絕于耳，土地制度的改革卻一直處于膠著狀態。

農村稅費改革的同時，如何保證農民依法享受土地帶來的合法收益，真正構建一個和諧發展的國家和社會，是擺在中國改革與發展道路上一道無法繞開的門檻。為此，中國經濟體制改革雜志社于2005年5月20日舉辦了"土地要素市場化與收益分享"研討會，以期引起相關領域對土地制度改革的討論。

□本刊記者王平

石小敏（中國經濟體制改革雜志社）：就中國的經濟全局來講，對外匯率是一個焦點，對內則土地是一個焦點。2003年，中央花了很大的氣力把"三農"問題列為全部工作的重中之重，解決了減免農業稅的問題。再加上糧價上漲，中央大概給農民的好處總值在千億元以上，確實緩解了一些社會矛盾。我們在講到和諧社會的建立，特別是講到鄉鎮以下的治理結構的時候，會發現這里還缺少條件：就是沒有土地作為經濟支撐的平臺，沒有一個以金融作支持的要素流轉和利益轉移。很顯然，縣鄉以下很多問題的解決，光有減免稅是不行的。

國務院發展研究中心的韓俊做了調查，得出一個基本的數字：去年全國耕地減少總量是80萬公頃，進入建設使用的15萬公頃，其中的1/3、即近5萬公頃進入拍賣，拍賣總價是3000多個億，15萬公頃就應該是大約1萬億。那么土地增值部分的收益是怎么分配的呢？包括農民的補償在內，只有20%～30%留在村一級；而各種各樣的公司，主要是各種城市的建筑公司、土地儲備公司、開發區外商投資公司等等，拿走了土地增值收益的大概40%到50%，最后就是城市政府拿走了20%到30%.

這個調查非常關鍵，它顯示出全國一年中被轉移的上萬億土地收益是如何被分配的。所以，土地問題實際上成了國內在決策討論中各方利益博弈的真正焦點，也是中央希望解決的最重大的問題之一。

什么是土地資產

黃小虎（國土資源部中國土地規劃院，中國土地協會）：

土地資產與其他資產有許多重大的區別：

首先，土地價格不是自身價值的表現形式，它主要由地租所決定，是地租的轉化形式。而地租的本質，是土地產權人憑借土地權利分享一份生產成果，屬于社會分配范疇。

第二，資本利率變化，會直接影響地價的升降，利率降低，地價上升；利率升高則地價下降。相比而言，資本利率變化對一般資產價格也會發生影響，但這種影響是間接性的，時效也要滯后一些。

第三，與一般資產的使用價值會隨著使用過程中的損耗逐漸消失，其價值也會逐漸折舊，最終為零不同，土地可以永續利用，只要商品經濟和土地所有權存在，地價就不會消失。并且，隨著經濟發展，土地不斷得到改良，地價還有長期上漲趨勢（這并不排除一定時期內下降的可能）。

土地資產的特殊性，決定了它在社會經濟中既對社會基本經濟制度起保障作用，又配合生產價格對市場經濟起到調節的重要作用。同時，土地資產也有兩重性，在有的情況下，它對經濟與社會的發展會起阻礙甚至破壞作用。例如地租與信用結合在一起，會導致"泡沫經濟".由于大量資金涌向地產業，導致經濟結構嚴重失調，最終"泡沫"破滅。在這過程中，大批企業和個人破產，眾多金融機構倒閉。我國在發展社會主義市場經濟過程中，也出現過類似情況。1992年－1993年間的房地產熱所造成的后果，至今在海南、北海等地仍未能消化。

土地資產之所以能對經濟社會起破壞作用，與前述土地資產的特性有很大關系。由于地價受資本利率影響起伏波動，并且有長期上漲趨勢，因而很容易成為投機的對象。而地價本質上屬于分配范疇，是對未來收益的預支，一旦投機過度，飚升太高，就會導致現實中的擴大再生產甚至簡單再生產因資金不足而中斷，從而引起經濟與社會的混亂。

土地資產在社會經濟中發揮積極作用還是成為消極因素，從根本上取決于土地收益的分配是否適度。地租或地價太高和太低都不行。太低，一部分土地超額利潤就會被某些企業占有，不利于平等競爭和投資的合理分布，土地所有權也不能在經濟上得到實現；太高，產業資本也會受到傷害，難以正常運轉。如何使土地收益分配保持在一個恰當的水平上，是各國政府土地管理職能所共同面臨的一個難題。

我國政府的雙重身份：

既是運動員，又是裁判員

黃小虎：在我國社會主義市場經濟條件下，合理分配土地收益，必須著重處理好以下幾個方面的關系：首先，國家與國有土地使用者的土地收益分配關系；其次，國家與農村集體經濟組織之間的土地收益分配關系；最后，是各級政府之間的土地收益分配關系。

土地收益分配問題與土地使用制度和土地管理是相互聯系的。我認為土地基本制度框架首先是土地規劃，第二個就是產權保護。合理的土地規劃管理模式應當是：國家負責土地規劃的部門，負責規劃和編制、調查評估等前期工作，以及規劃批準頒布以后的實施工作；土地規劃的批準和頒布應該交同級人民代表大會通過。

土地管理部門的第二個職能就是要進行產權保護。不管國有土地還是集體的土地，在法律上應該是平等的。并且，國家的土地管理職能和經營職能應相對分開。這是我認為成熟的和理想的社會主義市場經濟應該具有的土地管理模式。

然而我們的現實情況卻是：土地管理部門既管規劃、又管產權，并且關于土地如何利用的規劃是自上而下的，是指標分解的規劃——我們都知道土地都在市、縣，省級和中央政府手里沒有土地，但是卻負責制定規劃，這個規劃當然就只能是一個指標分解，就是耕地能用多少，農地能夠占多少，然后把這個指標層層分解下去。這就是很多問題產生的根源。

另外，在我國國有土地所有權和集體土地所有權是不平等的，這樣的制度設計就使得政府具有了雙重身份，加上管理職能和所有者職能的合一，導致了政府既是裁判員又是運動員。裁判員運動員不分，是這些年來地方政府管制中許多問題的一個直接根源。

由于這種制度設計，政府就有權力把農民的地拿過來變成自己的，不允許土地進入一級市場，而是國家壟斷土地一級市場。地方政府為了眼前利益大肆進行圈地，圈地又有悖于其保護耕地的目標，所以又要依法監察。保護耕地和征地都是政府的任務，顯然政府管理上的目標是自相矛盾的。

從現實出發的改革

黃小虎：今后的改革得從現實出發。我認為首先要規范國有土地的有償使用制度。土地能夠帶來的收益是由多種因素決定的，很難納入預算，它受經濟發展趨勢以及整個供求關系的影響，所以只能作為預算外財政來管理。

第二，就是現在城市土地還有至少60%～70%的劃撥土地，如何把原來無償劃撥的這部分納入到有償的軌道中。用出讓的辦法，用地單位很難接受和承受，我覺得用年租制的辦法可能具有一定的可操作性。

第三，就是要在適當的時機，應當允許土地進入一級市場，建立城鄉統一的用地市場，這點很關鍵。

第四，可以從試點入手，考慮把國有土地的經營職能從管理部門分離出去。可以考慮成立若干個諸如土地投資公司之類的部門，或者參照國資委的模式成立資產管理委員會，然后在下邊成立公司。對這些公司，要有統一的規則，不論土地是誰的，都要統一納稅，并且要上繳一定份額的經營利潤。

第五，就是要逐步改革我們的土地規劃體制。如果同級人大通過土地規劃以后，還要對這個規劃的實施進行監督。人大的監督比上級監督肯定要靈敏得多，也有效得多，因為同級人大畢竟了解當地的情況。

第六，就是要清理土地取得環節的稅費。目前在取得土地的環節稅費太多太濫，很多是重復的，但是一旦獲得了土地就不需要付任何代價。這件事要實施起來并不簡單。現在建設房子在建設部門登記，土地登記只管土地地皮，地上附著的樹木則是在林業和農業部門，都在不同的部門，所以也沒法估價。但清理土地取得的稅費是一個改革的方向。

土地制度是否進入創新時期

張紅宇（農業部產業政策與法規司）：

從農業部的角度來講，我有以下幾個想法：

第一，最近形勢發展確實變化很快，整個國民經濟進入了新的發展時期。對農業來講，盡管在GDP中所占的比例在下降，但是土地作為農民最大的財產，它的幾大功能由于不同的階段和不同的區域，有很大的差異。在沒有解決溫飽之前，可能土地的就業收入功能很重要。在解決了溫飽之后，則保障功能就顯得很突出。農業結構的調整，農業現代化的發展都跟土地及土地制度變革有密切的關系。

第二，外部環境對土地制度的創新或變遷的影響和約束。隨著中央一系列新的理論提出，我們確實感覺到中央對農業、農村和農民問題，是從處理問題的角度考慮了。具體到土地問題來講，稅費改革之前農民對土地的確沒有多少興趣，因為收入也不靠它，土地的收入功能和就業功能都淡化了。雖然他們進了小城鎮，但并不放棄土地，但是卻沒有指望依靠土地就業和增加收入。然而近兩年來，農民開始對土地越來越看重了。土地的保障功能和收入功能又開始逐漸顯現。另一個現象是土地的就業功能也逐漸增加，這些似乎在預示著土地制度將會有一個新的氣息。

袁崇法（中國小城鎮改革發展中心）：

我最近做了一個關于9個省市流動人口的調研，總體判斷可以說流動人口實際上是供需兩旺。我們在調研過程中發現，外出務工的農民在絕對數量上是增加的，但是在增幅上有減緩的趨勢。另外一個現象是，供需雙方開始出現了討價還價的局面，也就是說，勞動力的供需雙方開始交涉了。如果沒有交涉，那個地方就用工緊缺。而且，勞動力的流向開始多元化，不光是流向長三角、珠三角，也不是一次性地流動到哪兒就是哪兒，這些都是值得研究的農村勞動力轉移趨向。

人口流動長期以來一個最基本的局面是流而不均，為什么流而不均？因為跟人口流動相反，他們的資產是不流動的。那么，要到什么時候農民才能進城呢？只有當他有足夠的收入能夠放棄土地資產的時候，也就是說在城里當小老板，或者獲得相當于城市的社保之后才可能在城市定居。剩下絕大部分的以工薪為主的勞動力是不可能在城鎮定居的，這也是中國城鎮化最大的特征：農村的地他不能舍棄，城里面還要享受居住、教育以及各種各樣的市政和衛生保障設施等公共資源。從2000年以后，東部城市突然每年有額外的幾萬學齡兒童需要入學，于是地方政府只好拼命地建學校，可更多的人擔心，假如這些人走了這個學校怎么辦？拆了？可這些人如果回來又要上學怎么辦？還得留著。我們光講重復建設，實際上由于流而不均而導致的重復建設要占到一定的比例。但這個板子不能打在農民身上。

以上這些現象似乎跟土地沒有很大的關系，但是假如土地的產權以及土地能夠給這些數量巨大的流動人口帶來一些這樣那樣的保障，是不是這些問題會有一定程度的緩解？

在土地級差收益分配上做文章

黨國英（中國社科院農村發展研究所）：

為穩定農村社會，使喪失土地的農民獲得生活保障和就業支持，必須在土地級差收益的分配上做文章。說到底，耕地流失，開發區大量興起，是利益驅動的結果。

一、耕地流失的制度弊端在哪里？

狹義地講，土地的級差收益是土地肥力差異引起的土地報酬的差異。在農業生產中，這種差異不大，特別在投入農業生產的土地中，這種差異很小。但如果考慮到土地的其他用途，由于自然性質和地理位置的不同，土地的級差收益就可以有幾十倍乃至上百倍的差異。這個收益的分配狀況直接決定土地流轉的速度。

現在，因非農業領域的土地使用引起的土地級差收益，主要在開發商、國有部門（政府）和村集體之間分配，分配比例在各地很不相同。這里的主要弊端就是，決定土地轉讓的決策者同時是享有土地級差收益的當事人！兼做土地被征用者和制定決策的征用者，他們當然有強烈的內在沖動去征用土地。在實踐中，"占補平衡"的政策太容易被鉆空子，不足以約束耕地流失。耕地占用補償金也常常到不了農民手里，因為土地管理部門要聽地方政府的話。一些地方官員的一句話，就把土地拱手出讓給開發商，即使沒有黑幕交易，也是自己的"政績"目標作祟，還是離不開自己的利益。把土地征用的決定權和利益的享有權捆綁在一起，必然導致耕地的大量流失。

二、解決之策：改變權利配置

要下決心改變涉及土地交易的權利配置關系，具體辦法是：

第一，把現在村集體的土地出讓權力和收益享有權利完全拿掉。以后但凡土地（或土地使用權）轉讓，必須讓土地的受讓方與農民直接談判或交易。現在的制度弊端導致村集體的干部非常容易拿集體土地作交易，中飽私囊，農民怨聲載道。不把村集體控制土地交易的權力拿掉，農村不得安寧。

第二，在商業性的耕地占用中，用一個新的稅種替代耕地占用補償金的征收，并由國稅部門負責征收。

第三，土地交易的行政監管部門實行垂直領導。中央政府已經考慮實行這個制度。土地監管部門負責認證土地交易價格的評估機構的執業資格。

第四，建立土地法庭，作為土地交易糾紛尤其是交易價格糾紛的最后裁決機構。土地法庭在一個足夠長的時間里獨立于現行法院系統，實行垂直控制。司法獨立的改革可以由這里起步，到條件成熟以后，再歸并到一般司法系統中去。

第五，借鑒發達國家的經驗，制定土地（或土地使用權）交易價格條例，規范土地的商業性交易和公共部門的征用行為。新的條例要保證土地開發商按照競爭性價格獲得土地使用權。這個改革將明顯提高城市發展的土地利用成本，但為了國家的長遠利益，我們必須容忍這個成本的上升。

第六，在目前城市公有土地實行國家所有制的情況下，可以考慮延長土地使用者的使用年限到100年，待條件成熟以后，可以進一步深化所有權改革。地方政府的所謂"經營城市"，只限于在公用土地交易中實現土地增值，不得從耕地征用中直接獲得任何好處。

最后，在耕地轉為非農用地的交易中，國家實行限制性措施，不給這種交易以自由。目前實行的一些辦法可以繼續實行。特別要注意的是，如果在一項商業性的耕地出讓（例如搞了開發區）中，如果農民不能獲得足以保障未來生活的價格水平，土地管理部門必須制止。

三、嘗試建立"國家失地農民賬戶"和"國家失地農民保障基金"

依照前述土地交易權利配置關系的改革辦法，擁有土地使用權或土地財產權的農民將獲得土地交易的級差收益，但在中國現有國情之下，對這個收益的實際分配必須通過政府行為加以調節。例如，北京郊區的農民出讓一畝地可能獲得100萬收入，其他地區的農民可能最多獲得幾萬元，對這種差異不做調節在目前發展階段上是講不通的。

建立"國家失地農民賬戶"出于下述考慮：為防止農民將賣地的收入短期內用光，可以將賣地的一部分收入存入專項賬戶，不一次性發給農民。設計一種辦法，讓農民陸續使用這部分資金或這部分資金所產生的利息。這項工作有一定的復雜性，中央政府可以提出指導性意見，由各地根據自己的特點實施具體方案。更好的辦法是將這部分資金與地方社會保障基金的使用統一起來，使農民與城市居民獲得一致的保障水平或者比城市居民略高的保障水平。

前面提到的替代耕地占用補償金的新稅種（例如叫做"農地交易特別稅"）實行累進制，將高出一定水平的貨幣化的級差收益集中到國家手里，建立"國家失地農民保障基金".就是說，對于一些大中城市的郊區和一些發達的對外開放地區，在土地交易總收入中扣除了必要的部分（主要是農民的安置費和"失地農民賬戶"資金這兩個部分）以后，對其余部分實行累進稅，將相當一部分資金集中到國家手里，形成全國統籌使用的"國家失地農民保障基金".

"國家失地農民保障基金"的主要用途是：第一，對一部分失去耕地以后所獲得的補償收入不能滿足生活保障需要的農民進行援助。特別在一些落后地區，由于公用事業發展需要而導致的土地征用中，農民有可能不能獲得足夠的補償（因為土地的市場價格很低），需要"國家失地農民保障基金"進行轉移支付，以幫助這里的農民。第二，開墾或復墾一部分土地，安置因公用事業征地而喪失土地的農民。第三，補充"國家失地農民賬戶"的資金不足。

尊重草根經驗

李昌平（香港樂施會項目官員）：

假如我以鄉鎮黨委書記的名義直接向農民去征地，會發現是很困難的。那我們怎么樣博弈呢？我就給村干部好處，如果他不合作就用合法的加害權要挾他，最后他就不得不妥協。一般情況下，鄉鎮的地就是這么征來的。

其實，征地問題處理得成功的例子也很多。我前年到溫州的一個村去考察，他們把土地變為村社的資本，所有者要分享地租，并且堅持土地的村社所有，每征一片地，都要經過全體村民的同意。一些發達的村，他們的土地能夠堅持村社所有，發展村社經濟，地租的收益很高，最后通過稅收進行調節，補充農民的社會保障體系。

如果一個城市或者城郊的村社不解體，他們的土地資本收益會很高，可以解決很多的問題；如果把一個村子解散，使各種發展最后得到的資本收益全部流失，我覺得是有問題的，而很多問題正是由于村社解體帶來的。

如果把土地作為一個資本，那么我們最后承認這些資本是屬于誰的？我們現在既沒有承認是農民的，也沒有承認是村社所有的。我認為如果能夠明確地承認土地帶來的資本是屬村社所有的，農民的安置等很多問題就能很好地解決。

在新的形勢下，堅持村社為集體組織，農民自主選擇他們的產權適應形式，沒有必要由中央某個人代表全國農民的智慧去統一安排某一種制度，可以尊重農民因地制宜的不同適應形式。

我在東北、山西很多的地方發現，農民正在以自己的土地承包權做抵押到資金互助合作社貸款。我在吉林同樣看到一個用按揭的辦法，進行農村的現代化和農業現代化的改造，城市里合作社員一戶出五千塊錢，就幫著農村把什么地下排水、煤氣都搞起來了。城市里的合作社員跟農民交流，說：為什么我愿意給一個農民貸款？因為他有幾畝地，他的收益是穩定。所以，不到幾個月的時間就把一個村子建得非常漂亮，并且農民的收益也沒有減少。如果沒有一個組織做，這個事情是不可能實現的。

各地有很多這樣寶貴的經驗正在生長發育，我們應該尊重這些草根的經驗，而不是去理論化和一刀切地討論土地制度創新。

鏈接：日本的農地制度

日本是一個人多地少的島國，二戰后，日本為了生存和發展，不得不對本國的土地制度進行變革。日本農用土地制度的改革大體經歷了以下階段：

第一階段是1946～1950年。這一階段政府采取強硬措施，購買地主的土地轉賣給無地或少地的農戶。1950年，政府頒布了《土地法》，規定了農戶擁有土地的最高限額和出租土地的最高限額，超出的土地必須低價轉賣給其他農戶。為了防止土地再次集中到少數人手中，《土地法》嚴格限制土地所有權流轉，規定自有土地在3公頃以下的農戶才有買地權，土地買賣必須經都、道、府、縣知事嚴格審查批準才能進行。

第二階段是1952～1962年，根據第一階段改革暴露出來的矛盾，核心是土地占有過于分散，不利于規模經營。1961年，日本政府頒布了《農業基本法》，明確地把以調整土地經營規模為中心的"結構政策"擺在農業政策的首位。在農地政策方面強調放寬對農地占有的限制，鼓勵農地向"中心農戶"集中。1962年，日本政府又對《農地法》進行修改，其主要內容是：放寬戶有農地上限，在自家勞力耕作的情況下，所有土地可以超過3公頃；設立農業生產法人制度，具有一定條件的農業法人有取得農地的權力。

第三階段是1970～1982年。這一時期日本農用土地制度的改革，是調整相關法律法規，鞏固和完善第二階段的改革成果。為了解決分散占有和土地集中的困難給農業發展帶來的障礙，1970年和1982年又先后兩次修改《農地法》，核心內容就是放寬對農地租賃的限制，實行地租自由化。1980年，日本政府頒布了《農地利用增進法》，其主要內容是：以土地租佃為中心，促進土地經營權流動；以地城為單位，組成農用地利用改善團體，促進農地的集中聯片經營和共同基礎設施的建設等。

第四階段是以1999年日本頒布《食物、農業、農村基本法》為標志的。這一階段主要是從戰略高度制定農業發展規劃。新基本法強調要發揮農業及農村在保護國土、涵養水源、保護自然環境、合理利用耕地和人力資源等方面的作用，推進農業可持續發展。

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土地制度對農民的剝奪

探索篇

由土地制度的問題對農民造成的"制度性"的利益損害究竟達到了什么樣的程度？中國社科院的黨國英教授算了一筆細賬。那么，如何擺脫農民土地權益嚴重受損的現狀？土地制度的改革方向是什么？本刊選登了國家發改委宏觀經濟研究院副院長劉福垣、內蒙赤峰市市長徐國光和曾任10年鄉黨委書記的張新光三位有代表性的觀點，以期引起人們的廣泛討論。

□黨國英

從1952年至2002年，農民向社會無償貢獻的土地收益為51535億元；

以2002年無償貢獻的土地收益為7858億元計算，相當于無償放棄了價值26萬億的土地財產權（按照目前的銀行利率3%計算）。從有關數字看，自從我國實行土地征用補償政策以來，我國累計支付的土地征用費不超過1000億元；

在現行土地制度及其關聯作用的約束下，破壞了勞資關系的某種可能的平衡，給政府調節企業行為增加了困難；

現行土地制度給國民經濟總量平衡的調節增加了困難；

土地制度的缺陷及其關聯作用還壓縮了中國市場，產生了"資本過剩"與"勞動過剩"并存的深刻的結構性問題。

可以認為，土地制度缺陷所產生的直接或間接影響，使政府對宏觀經濟調控的能力受到削弱，并且會對農業經濟結構的調整發生不利影響。

土地制度改革始終是中國整體改革中的一個重要方面。大量觀察表明，農村土地制度不僅直接影響到中國土地資源的保護和農業生產的可持續發展，還關系到整個國民經濟的宏觀運行和行業效率，也關系到中國農村社會的政治穩定。

土地制度是否影響農民收入

關于土地制度對農村經濟發展乃至農民收入的影響，多年來一直是學術界比較關注的問題。在所發表的文章中，大體有兩種對立的意見：一種認為目前的土地制度與各種其他可能采用的改革方案（例如耕地私有制或永佃制）比較，對于農村經濟發展的影響不會有顯著差別；另一種相反的觀點認為，目前的農地制度有重大缺陷，非改革不能推動農村經濟發展和農民收入水平的提高。

早在1992年，國務院發展研究中心的一個土地問題課題組就提出一個長篇報告，認為農地經營規模對土地單產沒有顯著影響。后來其他學者的研究也證實了類似的結論。農業部課題組的研究也證明，土地承包的穩定性與畝產量也沒有顯著關系。對于這些研究的數據，筆者認為是可靠的，即可以認為土地制度固然對規模有影響，但規模（特別是在戶均30畝土地以內）對畝產量沒有重要影響，對農戶的投入也沒有重要影響。但是，承認這個事實，并不等于承認土地制度對農民收入沒有影響。常常有學者把土地效益（單產）與勞動效益混為一談，這是很令人遺憾的事情。土地制度必然對農業經營規模發生影響，而農業經營規模必定對勞動生產率發生影響，從而對農民收入水平發生影響。本文后面將對這一問題做詳細討論。

相反的意見認為，如果實行不同于現在的農地制度，農民收入可能會有顯著增加。楊小凱等人估計了農村土地可轉讓程度并估計了土地所有權私有化的潛在收益。根據農民的人均真實收入、商業化程度（勞動分工水平）界定和行使產權的效率指數之間關系的經濟計量模型，在1987年如果土地自由貿易被允許的話，中國農民的人均真實收入將增加30%.

楊小凱等人的研究具有可信性。這樣的研究結論可以得到理論的支持。農地的產權強度越高，作為生產要素，它被合理配置的可能性越大。土地資源的合理配置包括農業生產的專業化分工的深化，也包括土地的邊際報酬與土地的邊際收益之間均衡關系的存在。這兩方面的效果都可以提高土地的利用效率，從而產生增加農民收入的效果。

土地規模經營潛力與農民增收之間的關聯性

如果把勞動生產率作為考察對象，那么，在農業生產中，影響勞動生產率的最重要的因素是土地經營的規模。

依據相關的分析，現行土地制度使得農村勞動力向城市轉移遇到極大障礙。雖然還有一些制度性因素在阻礙農村勞動力向城市轉移，例如戶籍制度、社會保障制度、勞動力市場的不統一，以及城市政府所實行的某種對農民的歧視制度等等，但最重要的因素仍然是土地制度因素。如果把土地制度搞活，進城農民可以從放棄土地中得到利益，其他障礙可以用支付貨幣的辦法來化解，這個貨幣當然來自農民放棄土地時的收益。

我們假設在外出務工勞動力中，在縣城務工的勞動力愿意兼業，不愿意放棄土地；而在大中城市務工的勞動力愿意脫離農業，并且在合適的條件下愿意放棄土地。據筆者的調查，可以假設20%的農村勞動力在縣城務工，80%的勞動力在大中城市務工。另據李強教授調查，在城市務工的勞動力中間，大約有9%的勞動力處于半流浪狀態，他們每年沒有工作的時間在半年或半年以上，因此難以在城市定居。就是說，按目前農民外出務工總量為1億人計算，其中有0.72億勞動力的職業是穩定或比較穩定的，他們在一定條件下可能放棄土地。在這0.72億勞動力中，又有37%左右是女子（據農業部軟科學辦公室課題報告推算[2001]），她們絕大部分是陪同丈夫務工。未婚女子也多嫁給打工的人，不愿意返鄉。由此可以推斷，至少有2664萬戶農民已經不再從事農業，他們的土地轉由他人耕種。另外有1872萬男性打工者中的已婚者把配偶留在家里，不妨假設其中有一半有可能是潛在的城市定居者。這樣，我們假設有3600萬戶農民可能放棄土地定居城市。

2002年鄉鎮企業增加值32385億元；城鎮年平均工資水平7667元，鄉鎮企業工資總額一般約為增加值總額的1/3，為10700億，據此計算，鄉鎮企業的年平均工資水平大約8231元，超過城鎮平均工資水平。不難理解，兩個鄉鎮企業職工的收入使一個家庭不再依賴農業生產是完全可能的。

按上面的計算，全國至少有1億農戶有可能將他們的土地轉租出去，或干脆放棄農業生產，成為非農產業領域的居民。

我們先來看靜態的計算結果：從事糧食生產的農戶數占總農戶數的比重按目前的統計資料估計，大約為67%（假設農戶結構與播種面積的結構相似。實際上蔬菜種植業的戶均土地面積要小于糧食種植業的戶均土地面積，這里對這種差異忽略不計）。假設外出到大中城市務工的勞動力主要來自糧食種植農戶。這項假設具有合理性，因為其他類型的種植（特別是蔬菜）是勞動密集型產業，蔬菜的銷售也常常由農戶來完成，比較費工、費時。如果他們外出務工，更有可能在縣城或本鎮務工。根據這個理由，同樣假設鄉鎮企業的農戶也來自糧食種植業農戶。依照這些假設，估計全國糧食生產農戶大約為1.6億個農戶（以2002年數據為基礎），這些農戶耕種著大約13億畝糧田，其中，1億農戶是可能放棄糧食生產的。

按照以上假設，如果土地制度改革適當，促進一部分愿意并且已經在大中城市就業和鄉鎮企業就業的農民放棄糧食生產，我國糧食種植業農戶數量可能剩下6000萬，戶均土地面積將達到21.6畝。

在這一平均耕地規模下，按照2004年的有關價格計算，中國的綜合糧食產量為每畝約650斤，每畝綜合成本（不包括勞動力報酬）約200元，每斤綜合糧價約0.7元。如果不計算稅費，每畝純收入為255元。這樣，糧食種植戶均收入為5500元，人均1730元。

如果不考慮勞動力轉移因素以及由此產生的經營規模的變化，目前糧食種植戶在糧食生產上的收入人均僅652元。但如果考慮了上述因素，以2003年農民人均2622元計算，則人均收入增長41%.考慮到目前農民人均收入高于糧食種植戶的人均收入，這個增長率是一個保守的數字。顯然，這個增長沒有到來，這是一種損失。

接下來，我們再看動態計算結果：根據中國統計年鑒，近年我國鄉村人口數量在持續下降，有關情況見表1.

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依照表1提供的信息，我們可以進一步計算出未來可能的規模經營變化條件下糧食種植業農戶收入增長的情形。

需要補充的假設是：第一，糧食種植業農戶的戶均人口數量不再變化。這是出于計算的方便。第二，假設在1億農戶轉移的基礎上，每年繼續有1.28%的農戶穩定轉移到大中城市。第三，假設糧食種植面積不變。另外，前述其他假設不變。

按照所有上述假設，我們推算出表2.

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如果在土地制度改革的同時，采取積極的城市化政策，例如，假設糧食種植業農戶向城市轉移的速度提高2個百分點，情況會發生很大的變化。這個假設應該具有合理性。目前，我國城市原有居民人口的增長速度已經大大減緩，上海等大型城市的人口已經開始出現負增長。城市經濟的擴展客觀上需要農村勞動力更快地向城市轉移。按這個假設，則有下面的計算結果。

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在這個假設條件下，糧食種植業農戶的經營規模在2025年將達到43.67畝。這些農戶在種植業方面的收入年均增加3.4%，這已經很驚人了。這個經營規模在中高產田上（畝產兩季約2000斤），戶均收入僅此一項就可達到4萬元，如果再有多種經營的收入，農民的收入就可以超過城市居民的收入水平。

土地征用中農民利益流失了多少

農民因土地被占用，究竟給社會貢獻了多少資金，這是一項很不容易算好的帳。因地理位置的不同和土地需求強度的不同，各地的耕地在轉為建設用地時的最高價格有很大差異。

按照市場經濟的原則，即使政府征用土地，也應按照市場價格來支付土地購買費用。這應該是估計農民在出讓土地中的利益損失的一個基礎。但市場價格卻是難以確定的，因為在市場扭曲的情況下，無法確定一個合理的市場價格。我們也不能把各地最終土地使用價格拿來計算，一是因為這個價格根本無法獲得，二是這個價格有很大的投機因素。

作者不得不考慮用經濟分析的辦法來測算農民土地權益的損失。分析的依據有兩個：第一，按照一般經濟理論，在比較充分的競爭態勢下（例如美國經濟），國民收入一般分解為三大要素的收入，而地租收入一般占到國民收入的10%；第二，建國初期，我國農民作為土地的所有者，在他們的土地大量轉為非農用途以后，沒有獲得過地租收入，只是在改革開放以后，農民的土地被占用后，才獲得了很少數量的"補償費用".

按國家統計局的統計數字，我們只能找到1978年以后的非農產業的GDP.GDP與國民收入之間的差異，沒有準確數據可資推算，按一般情形，依10%扣減后的余額為國民收入。1978年以前的GDP沒有數據，也不好從工業品的物質總量中推出。我們按1952年至1982年間的人口增長率（2%）為GDP的增長率，因為假設這個時期人均生活水平沒有提高，這個假設比其他假設更具有合理性。

另假設1956年以后國家開始無償使用農民土地，此前的GDP中的土地報酬假設已經歸土地所有者所有。即使后來剝奪了這些居民的土地報酬，但他們已經是城市居民，不屬于農民，故不在我們的考察之列。

按照以上假設，筆者推算出以下兩項結果：第一，從1952年至2002年，農民向社會無償貢獻的土地收益為51535億元。

第二，以2002年無償貢獻的土地收益為7858億元計算，相當于無償放棄了價值26萬億的土地財產權（按照目前的銀行利率3%計算）。從有關數字看，自從我國實行土地征用補償政策以來，我國累計支付的土地征用費不超過1000億元。

應該說這個分析是保守的。據國土資源部的統計，在全國省級以上900多家開發區中，國家批準規劃了近3000萬畝地，已經開發的僅占規劃總面積的13.51%，近2600萬畝土地閑置荒蕪（《21世紀經濟報道》2003年9月4日）。這說明，在征用農民土地的總量中，只有一部分進入了產業領域，成為非農產業的生產要素。而在我們的測算中，實際上僅僅涉及了這部分土地。這說明，中國農民放棄的土地財產權的總價值要大于20萬億元人民幣。

按照這個分析結果，農民的實際收益應該比目前高出40%以上。但是，這些收益被轉到了社會其他階層和各級政府手里。如果20萬億的財產權收入用來給農民購買房屋，按20萬元一套的價格，可購買1億套房屋，正好是目前農民進城務工的總數。如果用來做進城務工農民農民的社會保險基金，也極為可觀。20萬億的財產權收入，已經超過了我國改革開放以來累計各項社會保險收入。

現行土地制度對國民經濟宏觀運行有何影響？

國家對經濟總量平衡和結構協調的控制能力，是影響農村經濟結構調整的重要因素，而現行土地制度則會影響到國家對經濟總量平衡和結構協調的控制能力。

按現行法律，農民進入設區的城市工作和生活，其所承包的土地必須交回村集體，不再享有作為集體成員的那種抽象的土地所有權。這個制度使農民在進入城市以后得不到放棄土地財產權的任何補償，農民也不愿意放棄土地，使得農民不得不選擇定居農村、在城市打工的生活。這個法律規定顯然不利于農村剩余勞動力轉移到城市，也不利于城鄉經濟的統籌協調發展。這個由政策導向所產生的結果，造成了深刻的國民經濟的結構性缺陷，極大地約束了國家對經濟總量平衡和結構協調的控制能力。

第一，在現行土地制度及其關聯作用的約束下，破壞了勞資關系的某種可能的平衡，給政府調節企業行為增加了困難。從資本方面看，一個國家的城市經濟部門中一半左右的勞動力不是居住在就業點附近，而是不穩定地在大的地域范圍里流動，無疑會給城市工商企業的發展增加風險。工商企業因此難以制定用工計劃，也難以執行定貨合同。2004年上半年出現的"民工荒"已經顯示出這方面的后果。企業經營本來要面對產品價格變動的風險、資金運用的風險和各種競爭所產生的風險，現在又平添勞動力供應的風險，這自然給國家調節經濟增加了困難。從勞動力方面看，目前的制度也不利于公正的勞資關系的建立，不利于人力資本的積累。本來，決定勞動力流動方向的主要因素是地區間的平均收益水平，而目前的制度結構使得土地遠期收益以及勞動者流動成本也成為決定勞動力流動的因素。后兩個因素很難成為政府調節勞動力區域布局的手段，這便增加了政府調節勞動力市場的難度。

第二，現行土地制度給國民經濟的總量平衡的調節增加了困難。農民工進城就業，他本來既是生產者，又是消費者。他占有了城市的就業崗位，同時也帶來了消費的市場，從這個意義上說，不存在農民工與城里人搶飯碗的問題。但是，中國的農民工往往在城里扮演生產者角色，又在鄉村里扮演消費者的角色。在這里，"薩伊定律"（供應等于需求）的作用被打了折扣。這種情形導致兩方面的效率損失：一方面，在宏觀上，因為存在收入的轉移，城市經濟部門的總量均衡狀態為總供給大于總需求，而農村經濟部門表現為總需求大于總供給。產生"事后均衡"的途徑是物價變動。這就可以解釋為什么縣以下的物價水平常常高于大城市的物價水平。另一方面，在微觀層面，這種情況又導致農民作為消費者的福利損失，農民是高昂物價的直接承受者。這種狀況同樣增加了政府對宏觀經濟實行調控的難度。

第三，土地制度的缺陷及其關聯作用還壓縮了中國市場，產生了"資本過剩"與"勞動過剩"一并存在的深刻的結構性問題。因為勞動者的利益保護的困難，使得中國廉價加工業包含了制度性因素產生的成本"節約"，給國外市場保護主義者以口實。同時，因為我們并不熟悉國際市場，而國內市場在低工資之下變得狹小，這就造成了"資本過剩"（表現為利率低）與"勞動過剩"并存的結構性問題。中國是一個有"有教無類"的傳統國家，百姓曾經享有高于歐洲國家的教育水平，可是現在竟然成了一個提供廉價勞動力的國家，想來讓我們羞愧。我們的廉價勞動力主要是制度的結果，而不是所謂"素質"低下的結果。這個結構性問題加深了中國經濟二元結構的矛盾，同樣給政府的宏觀政策實施帶來了困難。

上述三個方面的問題歸結起來，可以認為，因為土地制度缺陷所產生的直接或間接的影響，使政府對宏觀經濟調控的能力受到削弱。后一種結果自然會對農業經濟結構的調整發生不利影響。（作者系中國社科院農村發展研究所研究員）

鏈接：《中國人民政治協商會議共同綱領》摘要

（1949年9月29日中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過）

第四章：經濟政策第二十七條：為發展生產力和國家工業化的必要條件。凡已實行的地區，必須保護農民已得土地的所有權。凡尚未實行的地區，必須發動農民群眾，建立農民團體，經過清除土匪惡霸、減租減息和分配土地等項步驟，實現耕者有其田。

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土地租賃的兩種方式

□殷琳

隨著土地使用制度改革的深化，我國土地租賃存在著兩種不同的方式。一是國有土地租賃；一是土地使用權出租。國有土地租賃和土地使用權出租都是國有土地有償使用的方式。

在土地管理法規中，國有土地租賃的概念在1998年2月17日的《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》（原國家土地管理局第8號令）首次被提出并予以界定的，而且被規定為國家處置土地資產的方式。

1998年12月24日頒布的《土地管理法實施條例》已經將國有土地租賃明確規定為國有土地有償使用的一種方式。

1999年7月27日國土資源部頒發的《規范國有土地租賃若干意見》（以下簡稱《意見》）第一條規定："國有土地租賃是指國家將國有土地出租給使用者使用，由土地使用者與縣級以上人民政府土地行政主管部門簽訂一定年期的土地租賃合同，并支付租金的行為。國有土地租賃是國有土地有償使用的一種形式，是出讓方式的補充。"《意見》第六條規定："國有土地租賃，承租人取得承租土地使用權。"

土地使用權出租的標的物具有復合性，即不僅包括土地使用權，還包括土地上的建筑物及其他附著物。當出租地上建筑物、其他附著物時，其范圍內的土地使用權隨之出租，同時，出租土地使用權時，其地上建筑物、其他附著物也隨之出租。土地出租一般是同房屋租賃結合在一起的，單純的場地出租行為在整個土地使用權出租市場中比較少。

由于在土地使用權出租中，土地使用權及地上建筑物、其他附著物所有權不發生轉移，承租人以支付租金為代價取得對土地及地上建筑物、其他附著物一定期限使用的權利，期限通常較短，投資相對較少，方便靈活，出租人則通過承租人支付的租金收回投資，因而土地使用權出租十分普遍，具體形式也有多種多樣。如商業柜臺出租、各種鋪面出租和住房出租等，都包含著土地使用權的出租。

在國有土地租賃和土地使用權出租的概念中，都采用了租賃、租金這樣的詞語，使人容易混淆，實質上國有土地租賃和國有土地使用權出租之間存在以下主要區別：

第一，所處的土地市場不同。國有土地租賃屬于土地一級市場；國有土地使用權出租屬于土地二級或者三級市場。

第二，法律關系主體不同。國有土地租賃的主體是土地所有者與土地使用者。國有土地使用權出租是在土地使用者之間進行，其主體——出租人是通過劃撥、出讓（或轉讓）取得土地使用權的受讓人；承租人為取得一定年限的土地及地上建筑物、其他附著物的全部或者一部分的使用權，并定期向出租人支付租金的行為主體。

第三，土地使用者的權益不同。《意見》第六條規定："國有土地租賃，承租人取得承租土地使用權。承租人在按規定支付土地租金并完成開發建設后，經土地行政主管部門同意或根據租賃合同約定，可將承租土地使用權轉租、轉讓或抵押。承租土地使用權轉租、轉讓或抵押，必須依法登記。……"

承租土地使用權的轉租。承租人將承租土地轉租或分租給第三人的，承租土地使用權仍由原承租人持有，土地承租人與第三人建立了附加租賃關系，第三人取得土地的他項權利。

承租土地使用權的轉讓。承租人轉讓土地租賃合同的，租賃合同約定的權利義務隨之轉給第三人，租賃合同經更名后繼續有效。

承租土地使用權的抵押。從《意見》第六條的規定可以看出：第一，單獨的承租土地使用權可設定抵押權，即地上沒有建筑物或構筑物的承租土地使用權可設定抵押權。第二，地上房屋等建筑物、構筑物依法抵押的，承租土地使用權可隨之抵押。抵押權實現時土地租賃合同同時轉讓。

劃撥土地使用權的出租。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《條例》）第四十四條規定："劃撥土地使用權，除本條例規定的情況外，不得轉讓、出租、抵押。"第四十五條規定："符合下列條件的，經市、縣人民政府土地管理部門和房產管理部門批準，其劃撥土地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權可以轉讓、出租、抵押：一、土地使用者為公司、企業、其他經濟組織和個人；二、領有國有土地使用證；三、具有地上建筑物、其他附著物合法的產權證明；四、依照本條例第二章的規定簽訂土地使用權出讓合同，向當地市、縣人民政府補交土地使用權出讓金或者以轉讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權出讓金。"

根據上述規定可知，劃撥土地使用權轉讓、出租、抵押時，地上必須具有合法的建筑物或其他附著物。也就是說，地上沒有建筑物或其他附著物而單純的劃撥土地使用權，是不能出租的。同時，根據《城市房地產管理法》第五十五條規定，房地產所有權人以營利為目的，將劃撥土地使用權的地上建筑物出租的，應當將租金中所含土地收益上繳國家。值得注意的是，如果土地使用者無合法原因擅自出租劃撥土地使用權，屬非法行為。

出讓（或轉讓）土地使用權的出租。按《條例》規定，取得土地使用權的土地使用者，在規定的期限內土地使用權可以出租，未按土地使用權出讓合同規定的期限和條件投資開發、利用土地的，土地使用權不得出租。

（作者系西安財經學院注冊房地產估價師、注冊土地估價師）

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土地批租、城市膨脹與私人資本主義

□劉福垣

寅吃卯糧的土地批租制度

20多年來，我國把土地批租當做土地資本化、市場化的唯一途徑，換來了城市基本建設超常規的發展，但卻犧牲了巨額的級差地租，抬高了城市化的門檻，產生了大量吞食全民資產的問題富豪，倒下了一批批有審批權的干部。土地批租的種種弊端暴露無遺，而各級政府至今仍樂此不疲，使我百思不得其解：為什么土地只能批租，為什么收年租就不行？這個問題的癥結究竟在哪里？我寫這篇文章的目的，就是想引起制定政策的人們再費心權衡一次批租和年租之間的利益得失。

我們應該明確城市建設用地和建成區的土地是全民所有制的財產，政府受全民的委托是土地資本的經營者。地租是土地所有權在經濟上的實現，毫無疑問應該歸全民所有。全民的地租和政府的稅費收入是完全不同的分配范疇，各級政府把全民幾十年的土地資產的租金收入當作一年的財政收入，用于城市的基本建設，這實際上侵犯了全民的產權，同時也侵犯了此后多少屆政府的經營權。

造成中國經濟畸形發展

馬克思主義政治經濟學告訴我們，地租是全社會創造的剩余價值的轉化形態。社會總產品價值中的剩余價值M，由地租m1、利息m2、稅收m3、利潤m4組成，這四個部分的總和不應該超過當年創造的剩余價值M的總額。通過土地批租，政府一次性獲得的地租收入就相當于50年到70年的地租m1.這就會產生兩種結果：一種可能是政府寅吃卯糧透支國民收入搞基本建設；另一種是政府通過多收地租擠占了利息m2和利潤m4，抬高了企業的二次成本，嚴重影響了企業的生存和發展。這兩種可能都會產生一個后果：一屆政府在3到5年內花掉了50到70年的地租收入，必然使城市基本建設占用的資金大大超過經濟增長所應該提供的資金。這正是我國經濟結構嚴重失衡、銀行貸款呆壞賬增加、形成泡沫經濟的重要原因。

我國財政收入高速增長，財政赤字不見減少，城市面貌日新月異，越來越像歐洲，而社會保障資金的空賬卻達6000億元之多，當代名副其實的產業工人——農民工只能如候鳥一樣，冬去春來，相當多的農村面貌和非洲還十分相似。各級政府無視這種局面，圈地運動越演越烈，造成無地農民越來越多。造成這種局面雖然主要是發展觀、政績觀和吏治上的原因，甚至有政治立場的問題，但是，如果沒有土地批租這個"點金術"（快速發展工具），他們也不會有那么大的神通。各個城市不約而同地提出經營城市的口號，就是因為都嘗到了土地批租的甜頭。許多地方政府為了建樓堂館所，搞美化、綠化和亮化，借錢賣地甚至募捐也要干，而本應由政府干的社會保障、義務教育和醫療衛生等關系人民大眾切身利益的事，卻都沒有了錢。他們坐在富麗堂皇的辦公樓里，告訴人們：本屆政府的財政還僅僅是吃飯財政，我國是一個發展中國家，社會保障只能慢慢來。

導致社會嚴重兩極分化

我國目前的土地批租，從形式上看，政府拿到了50年或70年的絕對地租，而實際上，其中49年或69年級差地租的升值卻全部落入到私人手中，在我國這個工業化和城市化剛剛進入高潮時期的國家，土地升值的速度幾乎是不可預測的，級差地租的數量會近乎幾何級數增長。政府得到了"四兩"，使用者卻獲得了"千斤".土地批租，形式上不是轉讓所有權，而實際上是用時間偷換了空間，使土地公有制逐漸成為一個空殼。市場經濟成熟的國家，雖然它們在歷史上民主革命不徹底，沒有完成土地國有化的任務，但它們卻用法律手段和稅收使土地私有制成為一個空殼。面對這兩個"貌公實私、外私內公"的空殼，我們共產黨人應該深刻反思我們的政策得失。

懸崖勒馬，立即停止土地批租

我們堅持的公有制為主，實際上是堅持生產資料的公有制為主，不是企業的公有制為主。土地資產占國有資產的絕大部分，是可以穩定獲得剩余價值的最優質資產，是最不容易流失、丟失和消失的資產。我國之所以可以越過私人資本主義市場經濟階段，一步到位實現社會主義市場經濟，就是因為我們堅持了土地公有制這個中國特色，可以使我們不用私人資本主義的方式通過商業保險積累社會保障資金，用土地的租金收入就可以從容地解決社會保障問題。社會保障是為市場經濟定性的制度前提，更應該是社會主義市場經濟制度的前提。土地批租使地方政府寅吃卯糧，把源源不斷的日常級差地租收入化為私人收入，使政府沒有充分的資金解決社會保障問題，這就葬送了中國特色，葬送了市場經濟的社會主義性質。土地公有制是中國特色社會主義市場經濟的基石，土地批租實際上是在挖社會主義市場經濟的基石。我們必須懸崖勒馬，立即停止土地批租，立即停止用地租收入搞城市基礎設施建設，用年租獲得的級差地租收入優先用于社會保障開支。目前這兩種土地流通體制的選擇，實際上是兩種社會制度的選擇。

土地批租政策使住宅必須和土地聯體流通，70年的地租一次性計入房價，必然抬高了房價和房租，使一般工薪階層既買不起，也租不起，使住宅成為少數人的奢侈品，成為人們發土地財的工具。住宅超過工薪階層的購買力，抬高了城市化的門檻，極大地抑制了農村人口城市化的進程。由于住宅價格過高，迫使我國中等偏低收入階層擠占正常的生活消費，以消費結構失衡為代價積累購房"首付"和支付"月供"，使他們的勞動力不能正常地再生產，同時嚴重地影響了其他產業的發展，使產業結構日益失衡，失業人口不斷增加。

年租制：極大地提高土地利用率

我國目前正處于產品結構、產業結構、地區結構和城鄉結構戰略性調整時期，資本和勞動力快速流動時期，廣大工薪階層作為出賣勞動力的勞動者，不可能普遍購房置業，即使我國目前的住宅降價一半，他們也買不起住宅。買房是投資行為，租房是消費行為。我國即使勞動力不是無限供給，工資中也只能包括房租，不可能有超過房租的收入用于積累所謂"首付"和"月供".所以，工薪階層只能租賃按月交房租的住宅，而月房租中只能包括月地租，房東卻一次性向政府交了70年的地租，他至少要損失69年的利息收入。如果土地批租政策不變，除了國家誰會來當這個房東呢？國家如果不想當房東，就必須把土地批租政策改變為年租政策。這是一個要代表大多數人民的政府不能不考慮的問題。

土地年租制使全民的土地所有權在經濟上得到完全的實現，從而使生產資料公有制的基石萬無一失。源源不斷、日益增長的級差地租進入全民資產的賬號，是剩余價值的大頭歸社會占有的決定因素。社會主義就是剩余價值大部分歸社會占有的主義，社會主義市場經濟是全體勞動人民都能夠安居樂業、沒有后顧之憂的市場經濟。人民安居才能樂業，社會保障資金充足才能沒有后顧之憂。政府對土地實行年租制政策，才能使房、地產分體流通，大幅度降低房價和房租，才能確保每年都有不斷增長的地租收入用于社會保障和補貼貧困人口的房租支出

年租制可以極大地提高土地利用率，使土地的占用和人口城市化有機結合起來，有利于轉變增長方式，改變高增長低發展的局面。（作者系國家發改委宏觀經濟研究院副院長）

鏈接：建議實行土地出讓金分期支付制度

□陳遇雨、明軒

在我國，不少地方政府進行城市建設的最大資金來源就是依靠土地出讓。于是乎，各地方政府都不亦樂乎地忙于賣地；結果，導致地價持續攀升、房價不斷上揚。更有甚者，某地方政府安排"托兒"在土地拍賣時哄抬競拍價，以達到把價位抬高，獲取更多土地出讓金的目的。而且，一些地方政府在畸形"政績觀"的指導下，"瘋狂"出讓土地，以至于讓后屆政府面臨無地可賣的困境。

為了地方政府的長遠發展，筆者建議，實行土地出讓金分期支付制度。例如，某市出讓土地收入了1000萬元，土地使用年限是50年。那么，這筆錢不能全由當期政府支配使用，而應統一上交國庫，再由中央財政按年度分配，每年撥付的資金是20萬元，專項用于城市基礎設施建設和土地開發。這就會使得在任領導不可能通過大量賣地迅速籌集大筆建設資金，新上任的領導也不必急著靠賣地來籌集資金大干快上超越前任。不管由誰賣地得的錢，土地出讓期限內的年度收益都是一樣的。如此一來，既可遏制地方政府急功近利的沖動行為，又起到前人栽樹后人乘涼的效果。更關鍵的，還在于能合理穩定地價，至少賣地時找"托兒"的現象就很難發生了，因為即使靠這種手段讓地價上漲一倍，按年撥付，為官現任者也會因收效甚微而不愿為之。

當前，合理穩定房價已被提到了一個政治高度，只是，在行政調控的基礎上不妨走立法規范的道路，這才是長遠之計。為此，筆者希望利國利民的土地出讓金分期支付制度能以法規的形式早日出臺，以施惠民眾、和諧經濟發展環境。

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建立多元化的土地產權制度

□徐國元

農業發展問題、農村穩定問題、農民增收問題已成為我國經濟社會發展的重大問題。這說明家庭承包經營責任制的積極效應正在逐漸消弱，要解決家庭承包經營責任制的制度性缺陷，要繼續推進農村經濟發展，要尋求解決"三農"問題的關鍵，就必須進行新一輪土地制度的創新。

土地制度的根本問題是所有權的明晰和使用權歸屬問題。所謂土地產權多元化，就是把土地所有權分為國家、集體、個人三個層次，建立全民土地國有制、集體土地農民共有制和農戶家庭所有制。建立多元化的土地產權制度，把土地的產權明晰到國家、集體和個人（農戶）的名下，實現所有權、管理權、使用權的統一，并在新的土地制度下重新構建政府與土地之間的關系，農民與土地之間的關系，土地產權所有者和使用者之間的關系。

全民土地國有制

《中華人民共和國憲法》第六條規定："中華人民共和國的社會主義經濟基礎是生產資料的社會主義公有制。"新《土地法》中規定："中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。"

這表明，部分土地的國家所有制無論在法律界定上，還是在社會經濟活動，中都是現實存在的。在土地所有制問題上，實行部分國有是世界上大多數國家普遍采用的做法，在市場經濟發達的國家，很多都是采取國有與民有相結合的土地所有制。如美國聯邦政府所有的土地占32%，州政府所有的土地占10%，私人（包括企業）所有的土地占58%.事實上，我國在新中國建立之初國家就已經開始擁有土地的所有權。根據1996年中國土地資源調查數據表明，國有土地面積53.17%，農村集體所有土地面積占46.18%，尚有0.65%的面積未確定土地權屬。

本文提出的全民土地國有制，就是要在法律的基礎上，對事實上的國有土地和應劃為國有的土地，在制度創新中進一步明確和規范。國有土地應包括以下三類：一是城市建設用地，大型基礎設施建設用地、公益設施用地、國防建設和涉及國家安全用地；二是現有的國營農牧場、國有林場、國有漁場和其他國有企業用地、國有礦山用地；三是把森林、山嶺、荒地、灘涂、水面、河流等用地通過適當的方式確權為國有，由各級政府按規定權限，履行國有土地所有權的法人代表管理權和使用權，依據國家的法律和政策，加強對國有土地資源的開發利用和生態保護。

對國有土地資源的開發利用，除國家授權國有企業經營管理外，可采取國家審批使用權和依法發包承包權的方式來進行，逐步建立起以政府投入為主的公益型和以市場化運作為主的經營型開發利用模式，建立健全對國有土地資源進行合理開發、利用和保護的機制。

集體土地農民共有制

根據《憲法》和《土地法》的規定，"農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山屬于農民集體所有。"這說明，土地所有權主體是特定的，全民所有制土地所有權主體是國家，集體土地所有權主體是勞動群眾集體，除此之外的任何組織和個人都不能成為土地的所有權主體。但是在農民集體土地所有權的管理上，卻被《土地法》規定為"農民集體所有的土地依法屬于村民或集體所有的由村集體組織或者村民委員會經營管理"，屬于"兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有，由村內各農村集體經濟組織或者村民小組經營管理".

上述是農村土地三種所有權主體并存的法律規定，顯然是受到"三級所有"法律框架的束縛，延續了所有制關系的慣性，而沒有去建立或創新土地勞動群眾集體所有制管理組織形式，實踐中就可能把農民和農戶這個構成集體的元素排斥在土地產權所有者之外。事實上，農村土地所有者的權利和組織結構已經發生了很大的變化，目前這種土地集體所有，村委會及村群眾經濟組織和村民小組的土地產權占有和管理模式，從理論上、法律法規上已經嚴重地不適應。農民對農村土地產權占有制度和管理方式所形成的問題，就是集體土地所有權制度缺陷、農戶土地使用制度缺陷、土地使用權流轉制度缺陷和農戶土地使用權利保障機制缺陷造成的。因此，必須對其理論和法規進行改革創新，重新確定和界定《土地法》中的"勞動群眾集體所有制"的內涵，將土地農民集體所有制明確地界定為集體土地農民共有制。

集體土地農民共有制，就是每個農民都依法擁有相同一份土地所有權。在法律上把土地農民集體所有權明晰到每戶或每個農民身上，并在此基礎上以行政村為范圍，創建農民土地合作社，由土地合作社代表農民來管理農民共有的土地所有權、使用權和流轉權。在這樣新型的農民集體組織基礎上，把農民承包土地的使用權確定為承包權，實行農戶家庭承包制。一切涉及農村土地所有權、使用權的變動和調整，土地的流轉均由土地合作社全體成員討論，不受任何行政組織和經濟組織的影響，農民們可以自由平等地發表自己的意見，討論他們關心的問題。合作社討論形成的決議，每個農戶都享有選擇權，以保障農戶的土地物權和一切合法權益。

創建集體土地農民共有制，并建立由農民組織的土地合作社，對農民共有土地實施有效管理。一方面，明確每個農民擁有多少具體的土地份額，使土地的市場價值以各種有效的形式兌現給每個土地所有者，享有土地流轉或土地資本所帶來的利益，解決土地所有權缺位問題；另一方面，由土地所有者依照法律和政策討論和決定涉及土地的一切問題，可以限制基層政府和村組干部違法行使集體土地所有權，防止集體經濟組織隨意占用耕地，減少集體組織的領導干部越權處置集體土地和以權謀私的可能性，有利于維護農民個體的物權，解決土地管理權的錯位問題。

創建集體土地農民共有制，關鍵是要建立和完善集體土地農民共有制的組織形式。建立土地合作社這一新型農民集體組織，并逐步引導其向土地股份合作社方向發展。農民可以將享有的那份土地所有權通過自愿入社的方式變成股權，由持有股權的農民組織土地股份合作社，土地股份合作社是經營管理農民共有土地的合作經濟組織。土地股份合作實行股東代表大會、董事會、監事會的"三會"管理制度，代表股東負責監督土地經營活動。由董事會聘用"懂管理、會經營"的專業人員具體負責日常的土地經營活動。合作社的重大決策由股東大會表決，保證農戶土地所有權的行使，保證農民土地所有權的共享性。在市場經濟條件下，土地股份合作社的經營要以市場為導向，以效益為目標，實施規模化經營。土地使用權除對農戶實行家庭承包制外，還可以根據大多數農戶的要求進行土地租賃流轉。股東可以通過股息和分紅的形式，得到土地經營收入，在條件允許的情況下，可以嘗試在土地股份合作社內部成立市場轉讓股權，變現資產。土地股份制合作社有了這樣的決策機制、管理機制、經營機制和監督機制，也就實現了現有土地的"三化"改造，即農民所有權的股權化，集體經濟組織的公司化，土地使用權的租佃化。這樣，農村的土地再一次在新的制度層面上實現了所有權與使用權的分離，推動農村生產關系的變革和農村生產力的快速發展。

農戶家庭所有制

在深化農村經濟體制改革中，提出土地產權私有化的呼聲一直很強烈，但土地制度改革是否要一步走到土地產權私有化的程度，還需要進一步商榷。但是目前可以嘗試把某部分土地產權私有化作為進一步深化土地制度改革的內容，甚至可以創造一些條件，搞一些私有化的試驗。比如可以把農村的宅基地和房前屋后的自留地進行私有化的嘗試。從理論上講，宅基地屬于生活用地，是屬生活資料范疇。在農村，農民的房產是私有的，是祖祖輩輩繼承下來的。宅基地和房前屋后的自留地，在農民的，眼中也與房產一樣早已視為己有。從法律上看，農民的宅基地大多是時分給農民的或是農民的先輩在舊中國土地制度下購買的。1956年全國人民代表大會通過的農業合作社章程中規定："社員的原有墳地和房宅基地不必入社。"這就是說，對農民宅基地私有是有其法律依據的。

從實踐來看，選擇某部分土地產權私有化，對農村經濟發展既能產生積極的促進作用，又能為不斷深化土地產權制度改革探索一些新領域、新經驗，還可以有效地防止鄉村干部亂批、亂占宅基地，防止宅基地無度擴散。特別是在推進城鎮化過程中，在撤鄉并村中，使農民特別是已失去耕地的農民最后一塊土地利益得到保障。要推動農村宅基地私有化，需要土地價格評估權威機構科學合理的評估，也需有規范的宅基地產權交易規則，更需要在法律上給予確認。

建立農村土地使用權的家庭承包制度公務員之家版權所有

建立多元化的土地產權制度，更需要土地產權制度和土地使用權制度的長期穩定。從世界范圍看，很多市場經濟國家都實行農民承佃制。目前，建立和實行土地使用權的承包制是實行土地產權多元化的基礎和前提條件，它不涉及土地的最終產權，還會推動土地制度的進一步創新，使當前農村土地集體所有的單一制向多元化土地制度發展。在理論上不存在更多的障礙，在實際操作中也不會花費很大的成本。按有些人的說法，只要把發給農民的"土地承包證書"換成"土地永久使用權證書"，就可以推進這項土地使用制度的創新。雖然在實際工作中還有很多的問題需要解決，但實施承包制確是一件利國利民的大事。