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鄉鎮政權曾在促進我國農村發展和社會長期穩定方面發揮了巨大的作用。但隨著社會環境的變化，目前已陷入了沉重的體制和財政壓力之中。在農民增收趨緩，區域非均衡發展長期存在的情況下，鄉鎮行政管理體制的改革需要有實質性進展。中央出臺的《促進農民增收若干政策的意見》，提出要進一步精簡鄉鎮機構和財政供養人員，積極穩妥地調整鄉鎮建制，為鄉鎮政權改革指明了方向。

一、鄉鎮政府的體制困境

目前鄉鎮政權組織的困境與我國長期以來的趕超型現代化發展戰略和壓力型的行政體制有著密切的聯系。在趕超型現代化發展戰略下，中國政府將推動社會、政治和經濟的全面發展作為重要的內容，各級政府面臨著沉重的壓力。上級政府為了完成自身的發展目標，往往會給下級政府施加壓力，形成了“壓力型體制”。

壓力型體制實質上是集權式政治體制在行政體制上的反映，是計劃經濟加上承包制在政治生活中的混合產物。壓力型體制對鄉鎮財政支出構成了持續的擴張壓力。首先，壓力型體制導致各級政府將事權下移，最終都落在行政鏈條最低端的鄉鎮頭上。其次，壓力型體制要求機構“上下對應設置”的原則導致機構編制膨脹。以往基層是“上面千條線，下面一根針”，現在實際成了“上面千根針，下面千條線”，每個上級機構和部門都要在鄉一級找到自己的“腳”。結果鄉鎮機構林立，人員臃腫。其三，壓力型體制使鄉鎮政府在原有職能的基礎上還進一步增加了公共品供給的壓力。為了在短時期內使經濟發展、城鎮建設等各項事業取得實質性進展，在全縣乃至更大范圍內取得好名次，爭得好聲譽，鄉鎮政府往往大搞“政績工程”、“形象工程”，強調高速度、超水平，用有限的財力辦最大最多的事情，最短時期內在各種評比中取得好名次。這樣，進一步加大了鄉鎮財政支出壓力。

二、鄉鎮政府的財政困境

1994年開始實施的分稅制改革，無疑是建立和完善與社會主義市場經濟相適應的財政體制的重要步驟。獨立的鄉鎮財政和“承包式”財稅體制，在一定程度上的確調動了鄉鎮的積極性。但是這一體制在不同地區所發揮的功效大不一樣。在以工商業為主的沿海經濟發達地區，由于蓬勃增長的非農產業，這一體制有助于積聚財力。以農業為主的地區，財政支出遠遠高于財政收入，并且有限財力的分配更容易受權力所支配，這就使得農業地區的財政為短缺型財政，甚至由“吃飯型”財政轉變為“討飯型”財政[1]。

鄉鎮財政的收入中，體制內收入有財政法律法規作為依據，而且其管理也較為規范，因此鄉鎮的自由裁量空間較小。而體制外收入是鄉鎮通過行政隸屬關系來實現的，收支具有相當大的隨意性和主觀性，資金的來源和管理又缺乏必要的制度約束，因此鄉鎮的自由裁量空間較大。加之作為農民無法通過現在的安排對鄉鎮行為進行有效制約，又難以通過自由流動，“用腳投票”來約束鄉鎮政府行為，因此，鄉鎮可以根據財政支出需要來決定財政收入，加上機構、人員、辦公成本、社會功能的擴張，開支迅速擴大，“亂收費、亂集資和亂罰款”也就不可避免和愈演愈烈了。農村稅費改革后，一項基本內容就是取消鄉鎮的制度外財政，將鄉鎮財政納入規范化和制度化管理之中，這意味著鄉鎮政府體制外收入的合法性已不存在。然而壓力型體制與財政困境導致稅費改革成果有限，農民負擔仍然沉重。

據陸學藝先生的調查，鄉鎮債務覆蓋面最廣的是中西部地區，60%以上的鄉鎮負債。以農業為主的鄉鎮幾乎沒有不欠債的[2]。對絕大多數農業地區工商稅、企業所得稅稅源很少，鄉鎮償還欠債的錢最終是要落在農民頭上。目前從農村縣鄉兩級財政情況來看，我國縣鄉兩級財政收入只占全國財政總收入的21%，而縣鄉財政供養人口卻占全國財政供養人口的71%。在這樣一個財政水平和支出結構中，基本上是維持吃飯的財政收支結構。

另外，在沉重的體制和財政壓力下，一些地方鄉政角色變異，出現了黑惡勢力向基層政權的侵入的現象[3]，基層政權出現嚴重的功能性變異和結構性退化。作為一級政權，其惡劣行徑引起了農民的反感、憤懣，基層民眾將他們的不滿、怨恨轉嫁給國家，由此必然會產生政權基礎合法性危機。目前不少鄉鎮政府已外強中干，很難有效地管理、約束它的下屬機構及其人員，根本無法領導和管理本區域內的各項事業。這種體制已成為國家與基層社會之間的一道“中介層”，它一方面阻斷來自上級政府政令的暢通和執行，另一方面阻止來自基層民眾的合理訴求，干擾了對政治系統的正常“輸入”、“輸出”和“反饋”。

基于上述原因，中央和地方政府進行了農村稅費改革，試圖通過農村稅費改革，從根本上治理對農民的各種亂收費，減輕農民負擔，鞏固基層政權，促進農村經濟健康發展和農村社會長期穩定。但是，單一的稅費改革解決不了行政壓力體制和財力緊張問題。這就需考慮從治理體制上改革現有的鄉級體制，進行鄉鎮和縣級政治體制改革。

三、中國大陸鄉鎮政府何去何從：目前的幾種改革思路

目前人們提出的各種改革思路有：主張加強鄉鎮政府的建設，將它建設為一級完備的農村基層政府組織；要么主張撤銷鄉鎮政府，實行（類似于村民自治那樣的）社區性“鄉鎮自治”；要么主張虛化鄉鎮政府，將之改為縣級政府的派出機構，實行“縣政、鄉派”。

鄉鎮機構膨脹、農民負擔和鄉鎮財政等問題日益嚴重的今天，人們對于中國大陸鄉鎮政府去向又趨向一致，即實行“鄉派”或者“鄉鎮自治”，幾乎沒有人主張要加強鄉鎮政府的建設。鄉鎮政府也的確沒有必要建設成為一級完備的政府組織。否則，龐大的機構必須要存在和消費，農民的有限剩余與地方財政支出日益擴大的矛盾，決定了這是不可行的。

第二種主張是實行“鄉鎮自治”。吳理財主張“在鄉鎮政府維持國家政權組織的基本前提下，使之真正成為鄉鎮社區有效治理的主體單位”，具體辦法則是實行鄉鎮長直選，重新配置鄉鎮政府的權力，擴大鄉村人民民主參與鄉鎮政治的管道，使之有足夠的政治權力參與到鄉鎮政府的選舉、決策、監督、治理等諸多層面和各種事務當中[4]。于建嶸主張“撤銷鄉鎮政府，建立自治組織；健全和強化縣級政府職能部門的派出機構；充實和加強村級自治組織；大力發展農村經濟中介組織；開放農會等農民利益代表組織。”“鄉鎮自治是一種社區自治，依國家法律的規定和本地方公共的意志，處理地方公共之事務”[5]。就目前而言，鄉鎮自治面臨著相當大的困境，缺乏自治的基礎條件。一是當前的村民自治還不足以發展為更高層級的社區自治形式，即使村民自治本身還存在許多問題沒有解決好。并且單個行政村落的自治和民主選舉也只能形成“馬鈴薯”式的自組織群，而這種相互隔離的、分散的自組織不可能直接影響國家層面的政策選擇，難以約束基層政府的行為。二是中國農村越來越成“缺乏分層與缺失記憶”的社會。對于全國大多數農業型農村地區來說，農民越來越成為原子化的農民[6]。高度分散的農民與高度組織起來的地方行政掌握著完全不對稱的資源，無法改變農民在社會利益分配格局中的弱勢地位。當然，這并不是否定農民組織起來的必要性，諸如農民協會、行業協會等各類社會組織和社區組織，有利于滿足農民農業市場化的需要，提高農民權益的自我保護能力，今天具有相當現實的意義。鄉鎮自治所需的強化鄉鎮人大職能，使鄉鎮一級權力結構更為復雜，鄉鎮一級權力運作的不確定性因素大為增加，后果可能是大大增加了鄉鎮一級乃至整個縣鄉村行政體系的行政成本，降低了行政體系的效率。這與當前絕大多數農業型農村地區鄉鎮職能正在簡化的趨勢相違。

第三種意見是實行“縣政、鄉派”。徐勇主張重構縣鄉村利益關系，即“精鄉簡縣”。“精鄉”是精簡鄉級行政的職能，將鄉級行政真正用于必須由行政解決并只有行政才能解決好的事務方面。“精鄉”的一個措施是從體制上改鄉級基層政權為縣級政府的派出機構，作為縣以下的行政組織。“簡縣”首先根據“精干高效”原則來設計和構造縣級機構。尤其對于農業地區的縣來說，機構設置應該主要著眼于提供必要和必須的公共管理和公共服務。

如何對以上改革思路進行評價，就需要結合基本國情的體察，對縣鄉村三級功能有一個準確的定位。中國是世界上最小規模的小農經濟，城鄉之間、沿海發達地區與中西部地區之間差距越來越大，由此區域非均衡發展的狀況與后果將長期存在。在傳統農業型地區，人口從農業中轉移出來是一個相當緩慢長期的過程，如何讓農民在村莊安身立命，獲得生活的價值，村莊秩序能否建立和維持，將決定中國以空間換時間的現代化戰略能否成功，中國現代化能否順利實現[7]。因為工商業不發達，建成的小城鎮不僅變成一個純粹消費性場所，而且消耗掉了本來應該用于村莊建設的資源。因此，鄉鎮一級不應過多介入地方經濟發展事務，鄉鎮行政沒有必要建立以專業化分工為基礎的現代行政體制。

在經濟發展速度很慢傳統農業型地區，農村經濟處于輸血狀態，縣鄉村體制的財政基礎脆弱，難以建立新的更為現代的行政體制。所以在絕大多數并不具有發展工商業區位優勢的農業型鄉鎮，鄉鎮一級行政職能應實現徹底轉換，弱化鄉鎮一級。徐勇的“縣政、鄉派、村治”、“精鄉簡縣”的主張具有相當的啟發意義。縣政是指縣成為國家在農村的基層政權，獨立承擔法律責任，直接對本縣政務和人民負責。即明確規定縣所擁有的權限，并主要運用法律等方式管轄縣政事務。鄉派指改鄉鎮政府為鄉公所，具體設想如下[8]：1、對農業型縣市的大部分鄉鎮重新定位，除少數中心鎮設立鎮，并設立鎮政府以外，其余鄉鎮均改為鄉，設鄉公所，作為縣在鄉鎮一級的派出機構，一是接受縣政府的委派，專事縣政府委托，必須由鄉行政組織完成的政務類任務；二是指導村民委員會的工作，通過規劃等方式協調村與村之間的關系。2、隨著稅費改革，縣成為財稅征收和財政開支的主體。鄉公所一級不再設立獨立財政，財政收支納入縣級財政預算，鄉公所承擔的工作與可支配財政資金，均由縣級政府決定，做到事權與財權的統一。3、鄉鎮不再設立黨委，但設立黨總支，黨總支不再具體負責鄉鎮行政性工作，由黨總支書記兼任鄉公所鄉長，另設若干由縣級政府下派的副鄉長。鄉公所工作由兼鄉長的黨總支書記負全責，由1－3名副鄉長分管方面工作。鄉公所不與上級政府設立對等對口的機構，可因事設立辦事員或助理。5、對于設在鄉鎮一級的行政和事業性單位，除少數由上級直管的機構外，其他站所逐步向兩個方向轉化，一部分推向市場，變為中介性組織，如種子站、廣播站、勞動就業管理所等，另一部分納入鄉公所內工作。

鑒于我國國情復雜，特別是各地區發展不平衡，鄉鎮作為一級建制仍然有存在的必要性，但鄉和鎮的體制應該分立。對于農業地區一些具備區位優勢，具有工商業基礎或發展工商業潛力的鄉鎮(以第二、三產業為主且財政收入來源主要依靠第二、三產業的鄉鎮)，則可以在縣鄉村體制以外單獨建制。因為這類地區無論是農民的就業狀況和結構，還是縣鄉村的財政收入狀況和結構，都為建立新的基層行政體制提供了可能。在工商業基礎比較發達的地區，“鄉鎮自治”的主張及措施有相當必要性和可行性。鑒于當前農民的權益得不到保障，小城鎮建設發展中鄉村參與和異質性社會協調管理的必然性，實行鄉鎮自治，并通過建立農民利益代表組織，強化鄉鎮人大職能約束強勢的地方行政的謀私傾向就有了很強的針對性。而且由于這些地區當前的市場化帶來了大量經濟資源，強化了社區記憶，加深了基層民眾的聯系，有機整合起來的民眾具備了更強的與鄉鎮政權談判了實力。因此，一方面，可通過立法保護和政策扶持等途徑大力培育諸如農民協會、行業協會等各類社會組織和社區組織，滿足農民農業市場化的需要，提高農民的組織化程度和對話能力。另一方面，建立和擴大有效的鄉鎮人民直接參與鄉鎮政治的機制，增強鄉鎮政府的自主性和自我治理能力，使鄉鎮提供的服務滿足轄區內農民的需求，讓農民有表達偏好、監督公共品生產和服務的機制。通過雙方不斷的互動，使國家與鄉村民間社會在鄉鎮社區治理中達成全面、積極和有效的合作，并最終促成國家與鄉村社會的“權力互強”格局。

另外，目前縣級機構膨脹也十分嚴重，單純精簡鄉鎮機構是不夠的，縣級政權也需要進行相應的調整。要根據“精干高效”原則來設計和構造縣級機構，按照權責一致的原則設計和構造縣級治理體制，條件成熟時，可進行縣級領導的直接選舉制。還要強化縣級人大職能，實行小選區制，通過村委會將本鄉本土的農民選為人大代表，按鄉鎮行政建制組成人大代表團，參與對縣級行政的監督約束，參與對所在鄉鎮縣級行政派出機構鄉公所的監督約束[9]，防止強勢地方行政和謀私傾向，并保障各地區獲得公正、平等的發展機會。

有人擔心，這種體制改革的方式會造成改革農村公共產品的供給的困難，尤其是在傳統農業型地區，通過下面對改革后農村公共產品的供給方式和途徑的分析，我們發現這種擔憂是不必要的。農村地區的純公共產品應主要由中央政府和省級政府提供，準公共品主要由縣級政府提供。義務教育、民兵訓練、計劃生育、農業基礎科學研究、農業科技成果推廣是屬于全國性的公共品，理應由中央財政負擔；農村地區的公共道路、供電、供氣、公共衛生保障體系、失業、養老保險和救濟等公共物品的供給則主要由省級政府應承擔；準公共物品應縣級政府提供，如供水、公立醫院、文化設施等；鄉村公路建設地縣政府也有責任，鄉村公路要遵循縣級政府主導，跨區域的農村基礎設施建設和農田水利設施等公共品、公益品應該視區域的大小而定，跨省的應該屬于全國性公共品、跨地區的屬于省級公共品、跨縣的屬于地級公共品、鄉以內屬于縣級公共品。隨村民自治的發展、公共財力向村傾斜，小型的公共品供給應由全體農民采取“一事一議”的方式表決決定。有些準公共物品是可以進行排他性消費的，且排他成本并不高，可以通過向消費者收取較低的費用來彌補排他成本，可以制定優惠政策吸收和鼓勵民間私人資本在農村地區投入生產和提供這類準公共物品，如公共汽車、公用廁所、非義務教育階段的學校等。公務員之家版權所有

結論

中國國情復雜，特別是各地區發展不平衡，任何一刀切的改革模式不可避免會遭遇不適癥的困擾。這就需要針對具體情形區別對待：在經濟發展速度緩慢傳統農業型地區，鄉鎮行政的主要職能應由當前注重小城鎮建設的思路轉入注重村莊建設的思路，由注重工商業的思路轉入注重農業的思路，由注重經濟生產的思路轉入注重提供秩序和服務的思路，由注重農民增收的思路轉入注重為農民提供必要公共物品的思路，由積極行政的思路轉入消極行政的思路[10]。而在經濟的快速發展農村地區，由于擺脫了小農經濟本身剩余很少的困境，成功地轉到以工商業為主的發展之路上來，這類地區無論是農民的就業狀況和結構，還是縣鄉村的財政收入狀況和結構，都為建立新的基層行政體制提供了可能。在這種情況下，積極進行鄉鎮自治的探索嘗試，將為我國未來農村社會的健康發展積累寶貴的經驗。總而言之，而鄉鎮體制改革涉及面廣，難度大，需要我們用極大的勇氣和智慧去探索，去創新。