我國近代行政監督法規探討論文
前言：本站為你精心整理了我國近代行政監督法規探討論文范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。
摘要:中國近代具有現代意義的行政立法始于清末法制改革,在其后的40余年間,晚清政府、北洋政府、南京國民政府制定和頒布了數以百計的行政法律法規。這些行政法規是中國近代整個法律體系的重要組成部分,也是中國傳統行政法律邁向現代行政法律的開端。中西法律文化沖突的時代色彩,現代法律形式和法律實質的對立和悖離,以及突出的階級性和多變性,對中國近代的政治制度和行政管理產生了相當的影響。
關鍵詞:中國近代史;行政組織法規;人事行政法規;行政監督法規;行政訴訟法規
現代行政法(AdninistrativeLaw)作為獨立的部門法律,是以資產階級政治制度為背景,伴隨資本主義的產生而出現的。在數千年中國法律發展史上,《周禮》、《唐六典》、《元典章》、《明會典》、《清會典》等有關記述封建典章制度的文獻,雖然具有大量行政法性質的規定和規則,但嚴格意義上的現代行政法是近代西方法律文化傳入中國后開始的。臺灣學者管歐認為,古時所謂行政,“并無一定之規范可行,即間有律例習慣,亦謹系拘束被統治者之一般人民,而非約束統治者本身,故行政法之觀念,自無從發生。”[1](P190)我國大陸學者應松年也認為,“古代的行政法律規范與現代意義的行政法有很大的區別。”[1](P190)近代中國是古代行政法向現代行政法變遷的時期,由于門戶洞開,西學東漸,現代行政法作為西方法律文化的重要組成部分,同西方文化一道開始影響和沖擊中國,研究中國近代行政法規,不僅可以了解中國近代政治制度、國家行政機構的設置和行政管理狀況,更有助于把握中國行政法律現代化的規律和特點。
一、中國近代的行政組織法規
行政組織法是行政機構設置及其權限的依據,依法設官分職并科學、合理界定和劃分行政職權是現代行政組織法的基本內容。中國近代第一部具有現代行政法意味的規范性文件是1906年11月由清政府編制館擬定的《內閣官制草案》。編制館在向清朝最高當局呈遞的《厘定中央各衙官制繕單進呈折》中,以“立法、行政、司法三權并峙,各有專屬,相輔而行”為原則,擬設中央11部,并規定“行政之事專屬內閣各部大臣”[2]。之后,編制館先后擬定了內閣、外務部、民政部、本論文由整理提供陸軍部、海軍部、農工商部、郵傳部、吏部、法部、學部、理藩部等官制草案,其中以內閣官制草案最為重要,這些官制草案大多雖未正式頒行,但卻是近代中國最早的具有現代意義的行政組織法規。1911年5月,迫于國內外日趨嚴峻的形勢,清政府又令憲政編查館根據《欽定憲法大綱》起草和頒布了《內閣官制暨內閣辦事章程》。該章程共15條,基本按照責任內閣的模式規定了內閣及各部的組成和職權,是近代中國第一部正式生效的現代行政組織法規。1911年10月武昌起義后,湖北軍政府頒布了《中華民國軍政府暫行條例》,共6章24條,旋即又修訂為《中華民國鄂軍政府改定暫行條例》(4章15條)。同年12月,各省代表會集武昌制定了帶有憲法性質的行政組織法典《中華民國臨時政府組織大綱》(4章21條),規定行政機關設外交、內務、財政、軍務、交通五部。1912年1月,南京臨時政府又制定了《中華民國臨時政府中央行政各部及其權限》,設陸軍、海軍、外交、司法、財政、內務、教育、實業、交通九部,并制定了外交、內務、陸軍、交通、教育等部官制,作為設置中央政府各機構的依據。1912年3月,南京臨時參議院又制定了《中華民國臨時約法》(7章56條),該約法雖系憲法性質,但有關行政機構的產生和職權的規定,是這個時期基本的行政組織規范。該約法規定臨時大總統和國務員行使國家行政權,在政府組織形式上采取內閣制,即內閣負實際行政責任。北洋政府時期先后制定的行政法規有:1912年6月26日公布的《國務院官制》,1912年7月18日公布的《各部官制通則》及外交、內務、財政、陸軍、海軍、司法、教育、農林、工商、交通等部官制,1914年5月3日公布的《大總統府政事堂組織令》,1924年11月24日公布的《中華民國臨時政府制》,1927年6月18日公布的《中華民國軍政府組織令》等,散見于憲法的行政組織規定有《中華民國約法》(1914年5月1日)、《中華民國憲法草案》(1919年8月12日)、《中華民國憲法》(1923年10月10日)等。北洋政府時期的行政組織法在政府組織形式上有內閣制,如《國務院官制》,也有總統制,如《大總統府政事堂令》,還有集行政、立法、軍事大權為一的臨時執政府制,如《中華民國臨時政府制》,甚至還有號稱北洋王朝“末代皇帝”的海陸軍大元帥制,如《中華民國軍政府組織令》。北洋政府時期南方政權制定的行政法規也為數不少,主要有:《軍務院組織條例》(10條)(1916年5月7日)、《中華民國軍政府組織大綱》(13條)(1917年8月31日)、《修正中華民國軍政府組織大綱》(15條)(1918年4月10日)、《中華民國政府組織大綱》(7條)(1921年4月7日)、《中華民國國民政府組織法》(10條)(1925年7月1日)等。在政府組織形式上也較為雜亂,有總統制、元帥制,還有總裁合議制(相當于委員會制)。南京國民政府時期制定的行政組織法規有1928年10月公布的五院制的《國民政府組織法》(48條),到1948年5月止,《國民政府組織法》先后13次修改。與此同時,還相繼制定了內政、外交、財政、教育、交通、實業、鐵道等各部組織法,1948年5月,“行憲”后又公布了總統制的《中華民國總統府組織法》。嚴格地說,上述《中華民國臨時政府組織大綱》、《中華民國軍政府組織大綱》、《中華民國政府組織大綱》、《國民政府組織法》等,并非專門的行政組織法規,所謂“政府”并非專指行政機構,實際上是包括行政機構在內的所有國家機構。而1947年3月制定、同年12月修正的《行政院組織法》則是比較典型的行政組織法規。這是根據五權憲法的原理,把國家機構分為立法院、行政院、監察院、司法院、考試院五個部分,對行政機構———行政院的組織機構、職權進行詳盡規定的行政組織法。
二、中國近代的人事行政法規
按照現代行政法理論,人事行政法規是政府機關工作人員產生和管理的法律依據。以科舉制為核心的中國古代文官制度盡管有其悠久的歷史和較為規范的管理,本論文由整理提供但近代中國具有現代意義的人事行政立法始于南京臨時政府時期。孫中山在批復《內務部請頒文官試驗令》中指出:“今當民國建立伊始,計非參酌中外,詢事言考,不足以網羅天下英才。”[3](P28)由于臨時政府存在時間短,僅過《臨時大總統關于慎重用人令》等指令,尚未有系統的人事行政立法。北洋政府時期制定的有關文官任用和管理的行政法規多達數十個,主要有:文官分類法規,如1912年10月16日公布的《中央行政官官等法》,將行政官按品位分為特任、簡任、薦任、委任四級,并根據文官所從事的職事類別,將文官分為行政官、外交官、技術官、征收官、審計官、法院書記官、監所官等系列。文官考試法規,如1913—1917年先后公布的《文官高等考試法》、《文官普通考試法》、《外交領事官考試法》、《司法官考試法》、《文官高等考試令實施細則》、《文官普通考試令實施細則》等,分別實行的文官考試法規其實施目的與文官職位分類法相適應,以實現“各效專長,冀無用非所學之弊”[4]。這些法規較詳盡地規定了文官考試的資格、考試機關、考試科目、考試程序和錄用范圍。文官任用法規,如1913年起先后頒布的《文官任用法草案》、《文職任用令》、《文官任用法》、《文官甄用令》、《文官任免執行令》等,對文官任用的標準、資格、程序作了專門規定。在資格上除經文官考試取得任職資格外,北洋政府還規定,“當文化遞嬗之會,學術、經驗,兩難偏廢”,應“不惜設例以待非常之士”。[4]文官懲戒法規,如1913—1918年先后頒布的有《文官懲戒委員會編制令》、《文官懲戒法草案》、《文官懲戒條例》、《糾彈法》等。這些法規規定文官懲戒機關為文官高等懲戒委員會和文官普通懲戒委員會,對文官的懲戒在程序上主要采用行政程序而非司法程序。懲戒的方法為:褫職、降等、減俸、記過、申誡等。文官待遇、保障法規,如1913年頒布的《中央行政官官俸法》、《外交領事官官等官俸令》、《文官保障法草案》,1915年頒布的《文官恤金令》等,大致規定了文官的薪俸待遇、法律保障和撫恤制度。南京國民政府時期人事行政立法的重點是建立公務員制度,有關公務員考試、任用、管理的法規、法令多達上百個,主要有以下三類:一是有關公務員考試和管理機構的法規,如《考試院組織法》(1928年10月8日)、《考選委員會組織法》(1929年8月2日)、《銓敘部組織法》(1929年8月2日)、《典試委員會組織法》(1929年8月2日)、《考績委員會組織通則》(1935年11月1日)等。這些法規明確規定了公務員的考試由考試院設置考選委員會、典試委員會、襄試處、試務處進行,考試期間典試委員會、襄試處、試務處全部人員回避。公務員的管理由銓敘部負責,銓敘部掌管全國文官、法官、外交官及其他公務員及考取人員之銓敘(管理)事項。二是有關公務員的考試法規,如《考試法》(1929年8月1日)、《考試法實施細則》(1930年2月23日)、《典試規程》(1930年12月30日)、《典試法》(1935年7月31日)、《襄試法》(1930年11月26日)、《監試法》(1930年11月25日)、《特種考試法》(1931年3月21日)等。這些法規規定公務員的考試因資格和用途的不同分為普通、高等和特種考試三種,并較為明確地本論文由整理提供規定了公務員考試的時間、地點、科目、錄取人數、考試形式及考試程序。三是有關公務員任用、管理的法規,如《公務員任用法》(1933年3月13日)、《非常時期公務員任用補充法》(1942年11月6日)、《現行公務員甄別審查條例》(1933年3月13日)、《公務員登記條例》(1934年4月23日)、《暫行文官官等官俸表》(1933年9月25日)、《公務員考績法》(1935年8月15日)、《公務員懲戒法》(1933年12月1日)、《公務員退休法》(1947年6月26日)、《公務員恤金條例》(1934年3月27日)等。這些法規詳盡規定了公務員的任用、管理和待遇,如甄別與登記、任用與分發、官等與官俸、考績與獎懲、退休與撫恤等。
現代行政法中所謂監督(監察)是指擁有監察權的國家機關依法對行政機關及其工作人員的行為進行的監督。而行政訴訟則是一種行政救濟方法,是指公民及其他組織認為具體的行政處分(行為)侵害其合法權益,依法向司法機關提起訴訟,審理行政爭議,以求救濟的制度。中國近代最早的行政監督法規是1906年9月由清政府考察政治館制定的《行政裁判院官制草案》,該草案規定,行政裁判院的職權是“用以尊國法,防吏蠹”,便于“國家飭紀綱,勤恤民隱”[5](P210)。主要任務是“裁判行政各官員辦理違法致被控訴事件”。與此同時,清政府還制定了《審計院官制草案》,擬設審計院,檢查財政部匯送內閣各部所管報銷和官民呈控不實之報銷。南京臨時政府時期的行政監督是《臨時約法》規定由參議院行使的,參議院對政府行使監察權的方式有質問、彈劾、查辦和建議四種。北洋政府時期制定的《平政院編制令》(1914年3月31日公布)和《平政院處務規定》(1914年8月10日)、《肅政廳處務規則》(1914年8月10日)所設置的平政院、肅政廳是北洋政府行政監督和行政裁判機關。平政院的職權是:中央或地方最高行政官署的違法處分,致損害人民權利而經人民陳述的;中央或地方行政官署的違法處分,致損害人民權利,經人民依訴訟法的規定訴愿至最高行政官署,不服其決定而陳述的。平政院不得受理要求賠償損害的訴訟。肅政廳的職權是糾彈與行政訴訟。1914年6月16日北洋政府還制定了《審計院編制法》,規定審計院為審計監督機構,行使審計監督權。國民政府時期制定的《監察院組織法》(1929年7月17日)、《修正監察院組織法》(1933年4月24日)規定監察院為最高行政監察機關,行使監察權[5](P251),并設立監察院所屬的監察使署、審計部。監察院行使的行政監察權有:彈劾權、審計權、調查權、糾舉權、巡察權、監試權、建議權等。抗戰時期又制定了《非常時期監察院行使辦法》及《實施細則》,以及《彈劾法》、《審計法》等,詳細規定行政監督權限和范圍。1929年5月南京國民政府還制定了《行政法院組織法》,設立行政法院,掌理全國行政訴訟審判事務,實際也是行政監督和行政裁判機關,其職權與北洋政府時期的平政院相當。本論文由整理提供在行政訴訟方面,南京臨時政府于1912年3月公布的《中華民國臨時約法》第49條規定:“法院依法審判民事訴訟,及刑事訴訟。但關于行政訴訟,及其特別訴訟,另以法律定之。”[3](P110)這是我國近代最早見諸憲法關于行政訴訟的規定,但因南京臨時政府短暫,沒有來得及制定行政訴訟法。北洋政府時期先后制定了《行政訴訟法》(1914年7月20日)、《行政訴訟條例》(1914年5月18日)、《訴愿法》(1914年7月20日)、《訴愿條例》(1914年7月20日)等法規,采歐洲大陸體制,對行政訴訟作了粗略規定。南京國民政府時期于1930年3月24日由國民政府制定、公布了較為詳細的一部《訴愿法》,共14條,1935年10月4日修正后為27條,規定:人民對于中央或地方機關之行政處罰,認為違法或不當,致損害其權利或利益者,首先必須向行政機關提起訴愿,不服訴愿決定的,可以再次提出訴愿。不服再訴愿的,才可以向行政法院提起行政訴訟[3](P221)。1932年1月17日公布的《行政訴訟法》,后經多次修正,可謂中國近代最完整的一部行政訴訟法。1933年6月還公布了《行政法院處分規程》,對行政訴訟的程序、范圍、審理及判決等問題作了明確規定:人民因中央或地方官署的違法處分使其權利受損害,按照《訴愿法》提出再訴愿而不服其決定,或提出再訴愿逾期兩個月還未作出決定時,可向行政法院提請行政訴訟,但原處分或決定的執行不因提起行政訴訟而停止。行政法院評事受理審決案件后,首先須審查程序,如認為不應提出訴訟或未按法定程序者,應裁定駁回;審查案件內容,做成報告書,連同卷宗送交審判長審查;然后交參與審判的評事共同審查并評議。行政法院認為起訴有理由時,應以判決形式撤銷或變更原處分;認為起訴無理由時,應駁回其起訴。行政法院的判決,對被告有拘束的效力,被告不得上訴或抗告;判決的執行,由行政法院呈司法院轉呈國民政府訓令行之[6]。超級秘書網
四、中國近代行政法規的特點與局限
中國近代所制定的行政法規,是中國近代整個法律體系的重要組成部分,也是中國傳統行政法律邁向現代行政法律的開端。在行政法律制度上逐漸與世界接軌,對中國現代國家機構的設置和規范國家行政管理提供了法律依據,也使當時中國的國家機構設置、行政管理、人事制度、行政監督與行政訴訟逐步近代化,其時代意義不應忽略。但由于半殖民地半封建社會性質以及近代中國政局動蕩的特殊社會政治環境的影響,中國近代行政法規所體現的時代特點和局限是十分明顯的。
第一,立法原則和宗旨是維護統治階級統治,加強社會公共管理。法律是統治階級意志的體現,行政法尤為突出。除少數由孫中山領導的革命政府制定的法規外,中國近代行政立法的原則和宗旨是維護統治階級的統治,抵制民主革命運動的。清末法制改革,北洋政府時期以及南京國民政府時期的行政法規均以維護最高統治者的行政權、實行行政人治主義和行政專權為目的。清末法制改革中的行政法規是在內憂外患的情況下不得已而制定的,其目的并不是將中國建設成為一個近代資產階級民主憲政國家,對皇權的某些限制,也不是從根本上建立起近代行政權的制約制度。其改革的目的是“大權統一朝廷”,以削弱漢族官僚和地方督撫的權力,談不上考慮民眾的權利和對政府行政權的監督。北洋政府實際上是假借“民國”名義實行軍閥獨裁的政權,其行政立法雖在形式上受近代資產階級行政法制度的影響,但本質上是維護袁世凱個人和軍閥集團的特權。南京國民政府標榜孫中山的“三民主義”和“五權憲法”,但實質仍是國民黨四大家族的大地主大資產階級政權,其行政立法的價值取向是“國家社會本位主義”,突出個人對行政權的專斷。然而,基于時代政治變遷和經濟社會向前發展的原因,從清末到國民政府時期的行政法規,既要確保統治者的統治權不受影響,又要試圖提高統治效能,加強對日益擴大的社會公共事務和其他事務的管理。因此,在形式和內容上,清末到國民政府時期無論組織、人事,還是監督、訴訟法規都能看到一些近代西方資產階級行政立法的影響,這些法規都力圖以現代行政的模式對日益擴大和復雜的社會公共事務和其他事務進行有效和科學的管理。
第二,明顯帶有半殖民地半封建社會的色彩,體現了近代中西法律文化的沖突和融合。國外某些學者認為,西方法律文化對中國的沖擊以及中國對西方法律文化的回應是中國法制近代化的主導力量,中國近代法律法規受西方法律文化的激蕩而變遷。的確,這一說法雖有不少尚可探討之處,但毫無疑問,中國近代的許多行政法規確實受到近代西方法律文化的影響。現代行政法的觀念來自西方,現代行政法的民主憲政精神和法律形式來自西方,現代行政法中較為科學的機構設置與人事管理也來自西方。西方行政法律文化對中國的近代行政法無論是在價值取向還是具體規定上都具有較深的影響。然而,中國作為有悠久法律文化傳統的文明古國,其傳統行政文化在面臨西方行政法律文化沖擊和挑戰時具有相當的抵抗力,在很大程度上使西方近代法律文化對中國的影響、滲透和融合需要漫長的過程,其影響范圍也是有限的。這就使近代中國的行政法規具有明顯的半殖民地半封建社會的色彩,近代中西行政法律文化的沖突和融合突出。近代中國的不少行政法規在形式上無不具有模仿和照搬西方的分權體制,而實質上又保留封建時代行政首長過分集權的特點。
中國近代,在行政訴訟體制上明顯受到大陸法系的影響,于普通法院外設置行政裁判機構,如清末的行政裁判院、北洋政府時期的平政院、南京國民政府時期的行政法院。中國近代的行政訴訟體制之所以取大陸法系而非英美法系,其理由是行政性案件的審理除了需要法律知識外,還須具備行政經驗,而普通法院的法官只是法律專家,不是行政專家。這實際上進一步擴大了行政官員的權力,使之不僅擁有行政權,而且還擁有司法權,接近中國行政與司法合二為一的傳統行政。而英美法系中行政訴訟歸普通法院,目的是排除行政官員的操縱,進行獨立審判,這種分權體制難以在中國近代被認同、接受和推行。在行政訴訟程序上,盡管最終可以向行政法院提起訴訟,但卻保留了中國古代傳統的只能先向行政官署訴愿,然后逐級向上級行政官署再訴愿的慣例。
第三,法律形式與法律實質一定程度的對立和悖離。在中國和世界的法律發展過程中,法律形式和法律實質的差異和悖離時有發生,中國近代的行政法規主要表現為行政法規形式的現代性與行政法規價值的傳統性的差異和悖離。中國近代行政法規往往在形式上具有現代行政法的外觀,但包裹著的卻是傳統的官制行政法精神。行政法規的精神實質與形式呈現出相當程度的分離和沖突,本論文由整理提供使得行政權力缺乏嚴格的范圍和程序的限制,易于導致行政專權和行政人治。從清末法制改革中的官制草案到北洋政府時期的各種行政組織法規、文官管理法規,再到南京國民政府時期的“六法全書”,無不將行政法作為一個獨立的部門法律,行政法規確實具備了現代行政法的形式。南京國民政府“五權分立”在形式上使行政機關在國家機構體系中相對獨立和專門化,行政法律規范和行政監督制度也初步形成。但由于這些政權的專制獨裁性質,使得形式上的行政法制現代化和實質上的行政專權和人治主義的矛盾對立突出,現代行政法形式和傳統行政法實質的悖離和差異巨大。
第四,行政法規龐雜、分散、多變,缺乏穩定性和完整性。中國近代所制定的行政法規數量之多為歷史上少有。由于西方現代行政法內容和形式的影響,近代中國的行政立法已不像中國古代的《唐六典》、《明會典》、《清會典》那樣把行政法匯集在一個完整的法典里,而是多散見于憲法、法律以及各種行政法規、條例、規則、通則、細則、草案、制令之中。由于革命風云的變幻,時局的動蕩,執政者頻繁更換,行政法規顯得繁雜多變。就行政組織法而言,僅政府組織形式就出現內閣制、總統制、委員會制等現代資本主義國家所具有的政府組織形式。在機構設置和權限上更是變化異常,往往隨著實際執政者的地位、身份和需要的變化而頻繁變動,出現大量臨時性和過渡性法規。
參考文獻:
[1]公丕祥.法律文化的沖突與融合[M].北京:中國廣播電視出版社,1993.
[2]清末籌備立憲檔案史料:上冊[Z].北京:中華書局,1982.463.
[3]中華民國檔案資料匯編:第二輯[Z].南京:江蘇人民出版社,1981.
[4]政府公報[Z].1915-10-01.本論文由整理提供
[5]林代昭.中國監察制度[M].北京:中華書局.1988.
[6]林炯如.中華民國政治制度史[M].上海:華東師范大學出版社,1995.199.
