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一、集中區(qū)行政管理權(quán)運(yùn)作的法律基礎(chǔ)

根據(jù)集中區(qū)的設(shè)立目的與功能特點(diǎn)，可以將集中區(qū)的含義理解為：由省級(jí)人民政府直轄的，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展為目的的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。集中區(qū)是一種特殊的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，而在實(shí)踐中，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)存在的最大問(wèn)題就在于由于法律地位不明確，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)在宏觀控制和管理上都缺乏力度。而作為集中區(qū)管委會(huì)來(lái)講，由于集中區(qū)是非經(jīng)國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)的行政區(qū)域，也暫時(shí)未獲得省級(jí)人大或省級(jí)政府的正式授權(quán)，因此，管委會(huì)行政權(quán)運(yùn)作的法律基礎(chǔ)比較薄弱。從國(guó)內(nèi)目前一些主要開(kāi)發(fā)區(qū)的法律基礎(chǔ)分析，其主要有兩種界定模式：一種是回避法律地位，僅從職權(quán)方面進(jìn)行授權(quán)式規(guī)定。例一：《北京市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)條例》第八條規(guī)定：“市人民政府設(shè)立北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)，代表市人民政府對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。”例二：《廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)條例》第三條規(guī)定：“開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立管理委員會(huì)，代表廣州市人民政府，行使市一級(jí)管理權(quán)限，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)中央、省屬單位有關(guān)開(kāi)發(fā)區(qū)的工作。”另一種是明確規(guī)定法律地位，將其界定為“派出機(jī)構(gòu)”。例一：《江蘇省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》第八條規(guī)定：“開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)是開(kāi)發(fā)區(qū)所在市人民政府的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。”例二：《天津?yàn)I海新區(qū)條例》第五條規(guī)定：“濱海新區(qū)管理委員會(huì)是市人民政府的派出機(jī)構(gòu)，代表市人民政府行使有關(guān)濱海新區(qū)建設(shè)的管理權(quán)，對(duì)濱海新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展履行以下職責(zé)：……”無(wú)論何種模式，從實(shí)踐層面來(lái)看，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)最理想的定位就是取得獨(dú)立的行政主體資格，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)相關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)享有法定的管理權(quán)。正因如此，我們認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)組織法和行政法的相關(guān)原理，建議將集中區(qū)管委會(huì)的法律地位定位為所屬上級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)。需要明確的是，“派出機(jī)關(guān)”與“派出機(jī)構(gòu)”是不同的。派出機(jī)關(guān)是指由有權(quán)地方人民政府在一定行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立，代表設(shè)立機(jī)關(guān)管理該行政區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)行政事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)。根據(jù)我國(guó)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十八條第一款規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干派出機(jī)關(guān)。”

在我國(guó)，派出機(jī)關(guān)一般有三種：行政公署、區(qū)公所和街道辦事處。派出機(jī)構(gòu)是指政府職能部門(mén)根據(jù)行政管理的需要，在一定行政區(qū)域內(nèi)設(shè)置的，代表該職能部門(mén)管理有關(guān)行政事務(wù)的派出工作機(jī)構(gòu)。我國(guó)派出機(jī)構(gòu)種類(lèi)較多，如審計(jì)署駐各地辦事處、公安派出所、工商所、稅務(wù)所、財(cái)政所等。經(jīng)過(guò)法律、法規(guī)授權(quán)的派出機(jī)構(gòu)，在特定的授權(quán)范圍內(nèi)成為行政主體。盡管派出機(jī)構(gòu)與派出機(jī)關(guān)都屬于行政機(jī)關(guān)的派設(shè)性組織，但二者有嚴(yán)格區(qū)別：第一，設(shè)立機(jī)關(guān)不同。派出機(jī)關(guān)是由各級(jí)人民政府設(shè)置的；派出機(jī)構(gòu)則是由各級(jí)人民政府的職能部門(mén)設(shè)置。第二，職能范圍不同。派出機(jī)關(guān)的職能是多方面的或綜合性的，相當(dāng)于一級(jí)政府；派出機(jī)構(gòu)則只限于管理某項(xiàng)專門(mén)的行政事務(wù)。第三，主體資格不同。派出機(jī)關(guān)在法律上能以自己的名義行使行政權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，具有獨(dú)立的行政主體資格；派出機(jī)構(gòu)一般不具有行政主體資格，只在法律法規(guī)的特別授權(quán)下，在有限的范圍內(nèi)具有行政主體地位。從集中區(qū)管委會(huì)設(shè)立的背景以及將來(lái)所要行使的職權(quán)特征分析，應(yīng)當(dāng)將其法律地位界定為具有獨(dú)立行政主體資格的派出機(jī)關(guān)，這樣將有利于集中區(qū)內(nèi)事務(wù)的管理和行政權(quán)運(yùn)作的合法性。但由于這需要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，程序比較復(fù)雜，為了解決集中區(qū)當(dāng)前發(fā)展問(wèn)題，先可以考慮在省內(nèi)解決集中區(qū)行政權(quán)行使的法律基礎(chǔ)問(wèn)題，即可以由安徽省人大或安徽省人民政府出臺(tái)授權(quán)性法律文件或者制定專門(mén)的地方性法規(guī)或地方性規(guī)章，確立集中區(qū)管委會(huì)的法律地位為省級(jí)人民政府的派出機(jī)構(gòu)，享有一定的行政職權(quán)，同時(shí)明確其在一定范圍內(nèi)的行政主體資格。由此，就可以合理地解決集中區(qū)行政權(quán)運(yùn)作的法律基礎(chǔ)問(wèn)題。

二、獨(dú)立開(kāi)發(fā)模式下行政權(quán)的界定與法治化要求

如上所述，集中區(qū)管委會(huì)可以被定位為省級(jí)人民政府的派出機(jī)關(guān)或派出機(jī)構(gòu)，其代表安徽省人民政府依照法律規(guī)定對(duì)集中區(qū)內(nèi)事務(wù)進(jìn)行管理，并在明確的授權(quán)范圍內(nèi)以自己的名義獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。但是，與我們通常所理解的派出機(jī)關(guān)相比，其具有一定的特殊性。即它不同于我國(guó)現(xiàn)有的各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)、綜合經(jīng)濟(jì)改革試驗(yàn)區(qū)等，它是一種新型的開(kāi)發(fā)區(qū)，其職權(quán)范圍尚不明確。我國(guó)現(xiàn)有的各個(gè)省或自治區(qū)內(nèi)的開(kāi)發(fā)區(qū)一般都是在某一地市轄區(qū)范圍以內(nèi)設(shè)立的，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)一般由各地級(jí)市負(fù)責(zé)管轄。但是，集中區(qū)則是在多個(gè)地級(jí)市的結(jié)合部設(shè)立的，打破行政區(qū)劃界線，從經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的需要出發(fā)而設(shè)立的特殊區(qū)域。這一特殊地位決定了兩方面問(wèn)題：第一，對(duì)內(nèi)而言，集中區(qū)不僅在權(quán)限設(shè)置上將會(huì)高于普通的省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，甚至可比肩國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的特殊地位，但具體內(nèi)容必須有待于安徽省人民政府出臺(tái)特別授權(quán)文件或者在集中區(qū)“三定方案”中予以明確；第二，對(duì)外而言，它在處理與周邊地級(jí)市的關(guān)系上，將面臨比普通開(kāi)發(fā)區(qū)更加復(fù)雜的局面，尤其是集中區(qū)內(nèi)社會(huì)事務(wù)的管理方面，將會(huì)出現(xiàn)一定的協(xié)調(diào)難度。對(duì)于這兩方面問(wèn)題的，要有賴于安徽省人民政府出臺(tái)專門(mén)的法律文件予以明確，但從集中區(qū)管委會(huì)法律地位的定性上考慮，根據(jù)行政法原理，集中區(qū)管委會(huì)可以享有的職權(quán)應(yīng)當(dāng)包括：規(guī)范性文件制定權(quán)、行政命令權(quán)、行政處理權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、行政裁決權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政處罰權(quán)。但需要強(qiáng)調(diào)指出的是，集中區(qū)管委會(huì)在具體行使上述職權(quán)時(shí)，其能力要受到安徽省人民政府的授權(quán)范圍限制，目前可先參照地市一級(jí)政府權(quán)限謹(jǐn)慎行使。

對(duì)于將來(lái)集中區(qū)管委會(huì)的職權(quán)界定，可考慮以下幾方面：（1）集中區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃制定權(quán)；（2）集中區(qū)內(nèi)各功能區(qū)發(fā)展計(jì)劃的預(yù)審權(quán)；（3）集中區(qū)內(nèi)區(qū)域建設(shè)、項(xiàng)目投資、經(jīng)濟(jì)和社區(qū)管理、人才培育和引進(jìn)等方面的規(guī)范性文件制定權(quán)；（4）集中區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的審批權(quán)；（5）集中區(qū)內(nèi)土地和財(cái)務(wù)的統(tǒng)一管理權(quán)；（6）集中區(qū)的工商行政、勞動(dòng)、人事、統(tǒng)計(jì)、物價(jià)、技術(shù)監(jiān)督、城市建設(shè)、房地產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、環(huán)境衛(wèi)生、公安、司法行政等事務(wù)的行政管理權(quán)；（7）集中區(qū)內(nèi)進(jìn)出口、外匯和其他涉外事務(wù)管理權(quán)；（8）籌集、管理和使用集中區(qū)建設(shè)發(fā)展資金的權(quán)力；（9）對(duì)省屬各有關(guān)部門(mén)設(shè)在集中區(qū)內(nèi)的分支機(jī)構(gòu)工作的監(jiān)督和協(xié)調(diào)權(quán)；（10）安徽省人民政府賦予的其他職權(quán)。但需要注意，安徽省的授權(quán)不能超過(guò)其自身所享有的權(quán)力范圍，尤其不能侵入由全國(guó)人大及其常委會(huì)的法律保留范圍。同時(shí)，由于集中區(qū)面積比較大，將來(lái)勢(shì)必會(huì)分區(qū)域進(jìn)行開(kāi)發(fā)和管理，因此，未來(lái)的集中區(qū)內(nèi)的政府機(jī)關(guān)將可能包括集中區(qū)管委會(huì)、功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)、省屬有關(guān)部門(mén)的分支機(jī)構(gòu)等，因此，其職權(quán)的獲取方式應(yīng)當(dāng)有兩種：授權(quán)和委托。如果是基于授權(quán)獲取的行政職權(quán)，則該機(jī)關(guān)可以作為獨(dú)立的行政主體，以自己的名義對(duì)外行使行政權(quán)力、做出行政決定和承擔(dān)行政責(zé)任。反之，如果是基于委托獲得的行政職權(quán)，除非法律法規(guī)特殊規(guī)定，否則，該機(jī)關(guān)必須以委托機(jī)關(guān)的名義行使行政權(quán)力，并由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。對(duì)于由集中區(qū)管委會(huì)獨(dú)立開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)的地域和項(xiàng)目，其職權(quán)運(yùn)作屬于一級(jí)授權(quán)，在其被授權(quán)范圍內(nèi)享有完全自主的行政職權(quán)，所受到的限制較少，但要符合行政行為的“五合法”要件，即：行政行為主體合法，事務(wù)、地域和級(jí)別的管轄權(quán)限合法，行政行為內(nèi)容合法（包括適用法律正確），行政行為程序合法，以及行政行為形式合法。

三、合作開(kāi)發(fā)模式下行政權(quán)運(yùn)作的法治要求

集中區(qū)是安徽省在新興經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)下的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，在幅員非常廣闊的地域范圍內(nèi)，其顯然不會(huì)走常規(guī)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展之路，因此，在獨(dú)立開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)上，如“飛地經(jīng)濟(jì)”、“委托開(kāi)發(fā)”、“聯(lián)合開(kāi)發(fā)”等多種開(kāi)發(fā)模式自然會(huì)為集中區(qū)所考慮。但在這兩種模式下，行政權(quán)的運(yùn)作規(guī)則是不同的，進(jìn)而其法治化的要求也不同。合作開(kāi)發(fā)模式是指集中區(qū)自主選擇適宜的外部開(kāi)發(fā)區(qū)，通過(guò)與其簽署一定的合作開(kāi)發(fā)協(xié)議并在配套政策保障的基礎(chǔ)上，在集中區(qū)內(nèi)建設(shè)專業(yè)化園中園的開(kāi)發(fā)模式。如上海外高橋啟東產(chǎn)業(yè)園、上海市北工業(yè)園區(qū)與鹽城市鹽都區(qū)市中小企業(yè)園合作共建的“上海市北實(shí)業(yè)鹽都工業(yè)園”，上海張江高科技園區(qū)與海門(mén)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)共建、鹽城經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)與上海漕河涇新興技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)共建等。這種模式下的行政權(quán)行使要以集中區(qū)管委會(huì)與合作方之間所簽訂的合作協(xié)議為基礎(chǔ)，該協(xié)議在法律性質(zhì)上為行政合同，從類(lèi)型上看屬于協(xié)作的行政合同，它是由具有同等的或幾乎同等的地位與級(jí)別的行政機(jī)關(guān)之間所締結(jié)的，明確雙方的開(kāi)發(fā)目標(biāo)、職權(quán)劃分和相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等內(nèi)容的合同。在此類(lèi)開(kāi)發(fā)模式之下，要注意三點(diǎn)：

第一，合作協(xié)議中涉及到行政權(quán)行使的內(nèi)容時(shí)，不能超出集中區(qū)享有的被授權(quán)范圍。根據(jù)行政行為的合法要件要求，只有權(quán)限合法的行政行為才是合法的行政行為。很顯然，只有集中區(qū)自己有的權(quán)力才能與第三者合作行使，如果集中區(qū)自身都沒(méi)有的權(quán)力，即使在合作協(xié)議中約定了，也是無(wú)效的。

第二，合作協(xié)議應(yīng)遵從條約必須信守原則。條約必須信守原則是條約法中的一個(gè)最重要的基本原則，它是指一個(gè)合法締結(jié)的條約，在其有效期內(nèi)，當(dāng)事方有依約善意履行的義務(wù)。行政合作協(xié)議實(shí)在具有平等性的兩個(gè)行政機(jī)關(guān)之間締結(jié)的，集中區(qū)之所以要引入第三方，其目的是希望以此來(lái)促進(jìn)集中區(qū)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)互利共贏。因此，其有義務(wù)信守協(xié)議約定。

第三，因合作協(xié)議履行而發(fā)生的糾紛屬于行政糾紛，應(yīng)通過(guò)行政救濟(jì)途徑解決，難以訴諸司法途徑。實(shí)踐中，如果集中區(qū)在與第三方的合作過(guò)程中，因行政合作協(xié)議的履行而發(fā)生糾紛，一般可以由雙方根據(jù)合作協(xié)議的約定和實(shí)際情況進(jìn)行自行協(xié)商解決；如雙方在合作協(xié)議中約定了糾紛管轄行政機(jī)關(guān)，也可請(qǐng)其協(xié)調(diào)解決；如果合作協(xié)議中沒(méi)有約定，則雙方可通過(guò)事后協(xié)商，確定糾紛管轄行政機(jī)關(guān)；如果雙方難以協(xié)商成功，也可由雙方各自的上級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商解決。但是，除了這種行政途徑以外，從我國(guó)目前現(xiàn)行訴訟法的管轄范圍來(lái)看，其設(shè)計(jì)理念還停留在單向地保護(hù)行政相對(duì)人利益，為其權(quán)利救濟(jì)提供司法路徑，尚未涉及到對(duì)雙向性的行政機(jī)關(guān)之間糾紛的司法救濟(jì)，因此，這類(lèi)糾紛還難以像美國(guó)、日本等國(guó)的做法，將其納入司法機(jī)關(guān)的管轄范圍，以司法途徑解決。

四、委托開(kāi)發(fā)模式下行政權(quán)運(yùn)作的法治要求

委托開(kāi)發(fā)模式是指集中區(qū)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)或者邀請(qǐng)等方式，委托專業(yè)化的第三方對(duì)集中區(qū)內(nèi)某一片地區(qū)或者某一產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行開(kāi)發(fā)與培育，雙方共享開(kāi)發(fā)成果的運(yùn)作模式。在這種模式下，集中區(qū)管委會(huì)可以派員參與到受委托開(kāi)發(fā)區(qū)域的開(kāi)發(fā)與管理機(jī)構(gòu)之中（如理事會(huì)或董事會(huì)），但應(yīng)盡可能保證該區(qū)域管理機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的獨(dú)立性，因而，其行政權(quán)的行使受到較大限制和約束，更多的應(yīng)采取行政指導(dǎo)、行政協(xié)助、行政監(jiān)督等方式。

第一，行政指導(dǎo)方式，是指集中區(qū)管委會(huì)可以在國(guó)家法律規(guī)范、法律原則或者政策等規(guī)定的基礎(chǔ)上，適時(shí)、靈活地采取說(shuō)服、教育、示范、勸告、建議、協(xié)商、政策指導(dǎo)、提供經(jīng)費(fèi)幫助、提供知識(shí)、技術(shù)幫助等一系列非強(qiáng)制性手段，獲得受委托開(kāi)發(fā)區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的同意或協(xié)助，指導(dǎo)其采取或不采取某種行為的行政管理方式。

第二，行政協(xié)助方式，是指對(duì)于集中區(qū)內(nèi)受委托開(kāi)發(fā)區(qū)域的管理機(jī)構(gòu)不能夠依據(jù)自己的權(quán)限實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)目標(biāo)時(shí)，請(qǐng)求集中區(qū)管委會(huì)協(xié)助或者集中區(qū)管委會(huì)主動(dòng)提出予以協(xié)助來(lái)完成目標(biāo)的行為。根據(jù)實(shí)際情況需要，行政協(xié)助的類(lèi)別可以包括三種：強(qiáng)制協(xié)助（即被請(qǐng)求人必須協(xié)助的，否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的情形）、裁量協(xié)助（即被請(qǐng)求人可以自行裁量是否提供協(xié)助的情形）、禁止協(xié)助（即被請(qǐng)求人不得提供協(xié)助的情形）。具體的情節(jié)處理，需要通過(guò)實(shí)踐確定，也可以通過(guò)在集中區(qū)與受委托方之間所簽訂的委托協(xié)議中予以明確。

第三，行政監(jiān)督方式，是指雖然有委托開(kāi)發(fā)事實(shí)的存在，但從法律上說(shuō)，集中區(qū)管委會(huì)才是承擔(dān)法律責(zé)任的適格行政主體，因此，集中區(qū)管委會(huì)有權(quán)通過(guò)行政監(jiān)督的方式督促和促使受委托開(kāi)發(fā)區(qū)域的管理機(jī)構(gòu)在合法、合理，以及符合行政目的和政策精神的方式行使管理權(quán)。在這種委托模式下，集中區(qū)行政權(quán)的行使看似受到了限制，但從經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的角度來(lái)說(shuō)，將會(huì)通過(guò)這種自由市場(chǎng)環(huán)境的營(yíng)造，極大地提高集中區(qū)的開(kāi)發(fā)效率，降低開(kāi)發(fā)成本，并且可以引入先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，集中區(qū)也要防止出現(xiàn)過(guò)度開(kāi)發(fā)和濫開(kāi)發(fā)的狀況。另外，在此模式下，集中區(qū)管委會(huì)依然是法律責(zé)任的承擔(dān)主體，因此其應(yīng)當(dāng)注意防范法律風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)與受委托組織之間簽訂法律責(zé)任追償機(jī)制，并明確約定違約情形，以此來(lái)最大化地降低自己的法律風(fēng)險(xiǎn)。