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摘要廣西旅游資源豐富，有眾多的少數民族風情和不同地貌，又是農業大省，具有發展鄉村旅游的優厚條件。近年來，廣西鄉村旅游發展迅速，但同時也暴露出與環境不和諧的問題。本文提出以生態經濟作為理論基礎，設計自然資源的他物權，將自然資源資本化，從而將具有“外部性”的環境資源“內部化”，以解決市場與政府調控的不足，并在此基礎上對廣西鄉村旅游產業發展所遇到的環境問題提出了對策。

關鍵詞鄉村旅游環境資源資本化

一、引言

廣西的旅游資源豐富，特別是自然資源，如桂林山水就是享譽國內外的旅游勝地。隨著經濟的發展，人們的生活水平大幅提高，特別是城市人口，越來約追求精神享受，把回歸自然，體驗鄉村生活和少數民族風情，欣賞田園風光作為逃避城市緊張生活的替代。廣西是農業大省,有著得天獨厚的自然風光和獨特的地域風貌；濃郁的少數民族風情，跨境旅游資源，以及歷史遺跡，這些正符合了現代旅游發展趨勢。因此，近些年廣西的旅游得到了迅速發展，從最初的自發性的、小規模的經營發展到現在的規模化經營，范圍也越來越廣，使廣西的旅游業成為廣西經濟發展的支柱產業。

鄉村旅游主要依托農村的自然風光與農村人文活動等資源，以城市居民作為目標市場，滿足消費者觀光、休閑、度假、體驗、購物等各種消費需求。該類旅游活動對自然資源的依賴尤為重要，由于無節制的消耗，環境污染和環境破壞嚴重，因此，環境問題顯得尤為突出。而農村的環保一向投入甚少，很多地方甚至沒有投入。在自然資源變得越來越緊缺，開始成為制約經濟發展的阻礙因素的情況下，人們也越來越關注鄉村旅游的發展與環境保護的和諧統一。

但我們也不得不面對的一個現實是，目前我國關于旅游環境的法律非常欠缺。當前關于環境保護的法律是以“市場失靈”①作為理論基礎的，因此相關法律法規多是從行政管理的角度來規制，以期通過政府干預的手段解決環境保護的“外部性”問題。但是，由于政府部門也有自己的私利，在保護與治理環境上總顯得動力不足，特別是鄉鎮政府，有著更為強烈的脫貧致富的愿望，單純發展農業在大多數農村都很難實現這一目標。因此，吸引外資，發展工業，如鄉鎮企業就成為鄉鎮政府的優先選擇。在發展經濟與保護環境發生沖突時，政府肯定會犧牲環境而選擇發展經濟。盡管有人建議把環境保護作為官員政績考核的重要指標，可是官員們除了有謀求政績外，更有謀求經濟利益的愿望。這就是所謂“政府失靈”。現有的法律體系不能很好地滿足發展旅游與環境的矛盾沖突，需要尋找新的路徑解決發展鄉村旅游與環境保護的和諧問題。

二、廣西鄉村旅游的基本情況與主要問題

近年來，廣西鄉村旅游得到較好地發展，截止2009年底，廣西建成常態性經營的鄉村旅游點達300多個，“農家樂”500多家，創建農業旅游示范點192個，分布在廣西14個市80多個縣（市、區），其中國家級農業旅游示范點34個，廣西創建的國家級農業旅游示范點數量排全國第9位，西部省區第2位。廣西旅游局與農業、建設等部門合力打造了15條農業生態旅游精品線路，培育了一批特色旅游名鎮名村。目前廣西主要的鄉村旅游開發模式有以下幾種:1.農家樂(漁家樂等)；2.現代農業新村；3.民俗（族）文化寨或古村落；4.集觀光、體驗、購物于一體的農園；5.高科技生態農業觀光園；6.依托鄉村名勝開展鄉村旅游；7.鄉村紅色旅游。

雖然廣西的鄉村生態旅游有了長足的發展，但是，由于起步晚，基礎薄弱，缺乏整體科學規劃，暴露出很多問題，制約了廣西旅游業的進一步發展，體現在一下幾個方面：

1.對鄉村生態旅游的本質、內涵、資源條件和客源市場認識不足，不能夠準確把握和認識自由資源，及資源的開發，也沒有很好地針對目標客源進行開發。

2.宏觀管理力度不夠，缺乏整體規劃，體現為分散、小規模無序經營。

3.基礎設施較差，如交通不便，衛生條件較差等，影響鄉村生態旅游的進一步發展。

4.旅游服務整體質量不高，從業人員素質有待提高。

5.由于法律缺位，監管不力，規劃欠缺，出現生態環境質量下降，人文環境特色弱化甚至惡化等問題。

廣西已提出將旅游也作為廣西的支柱產業，打造旅游大省的口號，而鄉村旅游又是廣西旅游業發展的重要方式。對于當前已出現的問題，已對方興未艾的鄉村旅游造成阻礙作用，使鄉村旅游處于較低層面的發展，而消費者對旅游服務的要求卻越來越高。要解決這樣的矛盾，以及上文談到的“市場失靈”和“政府失靈”現象，我們需要重新設計符合當今經濟與環境關系發展規律的法律制度，從根本上解決旅游發展與環境保護的矛盾，而且使兩者能夠相互促進，和諧發展，以達到“可持續發展”的目標。

三、構建鄉村旅游業發展的環境法律制度的理論基礎

（一）當前農村環境問題的嚴峻性

對于發展鄉村旅游，自然資源是最為重要的條件，特別是對于鄉村旅游更多地依重農村或山區自然資源。可是現實是，政府對環境保護的投入幾乎全部投入到城市，對農村幾乎沒有投入。雖然自去年起，政府相關部門已經開始重視解決突出的農村環境問題，甚至中央財政安排了10億元的專項資金，進行農村環境綜合整治“以獎促治”政策的實施，但是在具體的防治工作當中還是存在著一系列的問題。例如，目前我們的環境管理體系基本是針對城市和重要點源污染的，導致其在解決農村環境問題上適用性不強；同時由于我們在開展農村環保工作中普遍存在重工程、輕制度的現象，使得農村環境治理政策措施滯后于農村現代化進程等。再加上農村地廣人稀，污染太過繁雜分散，農村環境保護的機構隊伍薄弱、基礎能力薄弱、法規制度薄弱、管理手段薄弱、技術支持薄弱，農村環保問題嚴重。

（二）傳統環保法律制度的弊端

在我國，在傳統勞動價值論的影響下，自然資源是沒有價值的，更談不上將之作為資本來看待。長期以來，中國資源行業的發展一直是行政權力為內生變量的，包括對自然資源的配置，也大多是通過無償的行政委授實現的。從法律上來說，自然資源只是行政管理的附屬，其自身的價值或是資本屬性無從談起。在這樣的理論框架下,環境只是經濟的一個子系統,市場機制的目標是人造資本的最大化,并以此實現經濟在總量上的增長,環境要素在此僅是作為生產對象存在,市場機制對人造資本最大化的推進同時意味著對自然資源消耗的無限擴張。由此也形成了“環境保護與市場機制天然排斥”的普遍觀念。對應到旅游業的發展與環境的關系，也同樣如此：旅游開發程度越高的地方，往往自然環境，乃至人文環境破環越嚴重。就是由于傳統理論下，自然資源等環境要素是排斥在市場之外的公共資源，沒有資本化，無法通過市場機制運作。由于公共產品的“外部性”，市場主體不愿意付出成本進行環境保護。不僅如此，由于使用自然資源不用付出任何成本，再加上監管不力，經營者往往無節制的地消耗環境。對于行政監管，由于認識上的不足等原因，也顯得力不從心。

（三）環境資源資本化的轉變

人類發展到今日，人類已面臨著資源緊缺制約經濟發展的嚴峻環境局勢。因此，有學者提出“生態經濟理論”。在該理論下，宏觀經濟被視為一個包含內容更多，更有支撐能力的生態系統的一部分，即經濟只是生態經濟的一個子系統，而將環境保護提到比經濟發展更優越的地位。以生態規律影響和支配經濟發展的進程。在生態經濟的理論基礎下，要求立法將自然資源作為自然資本的基本構成，并不斷提高其生產效率和通過投資擴大供給。

基于生態經濟理論，法律應將生態環境等資源納入到物權理論框架中。在傳統的物權理論框架中，土地和海域早已納入物權中，對除所有權以外的他物權構建的較為完善。其他的生態旅游資源，也可以按照使用權等他物權的創設②，賦予自然資源一定的權利，按照物權制度，將這些權利市場化，通過拍賣，由經濟實力強，開發最為合理者獲得使用或開發的權利。旅游環境資源不再是無償的公共資源，而成為“自然資本”。如果要獲得自然資本的使用權或利用權，需要通過市場交易。

通過環境資源的資本化設計，將原來視為公共產品的自然資源等環境資源“內部化”，使環境資源的利用不再是“免費的午餐”。一旦環境資源權利成為資本，納入到投資者的成本之中，對環境資源的合理利用和保護就成為他們的必然選擇。另一方面，政府通過自然資源的使用權或利用權的拍賣，而獲得資金，專款專用與當地旅游環境的治理與保護。這樣既解決了政府在環保上資金投入不足和“政府失靈”的問題，也可以真正實現“誰使用誰治理”的原則。

四、對廣西鄉村旅游環境保護制度框架的構建

針對廣西鄉村旅游發展的特點及所面臨的與環保發生沖突的困境，基于環境資源資本化的制度設計，我們可以從以下幾個方面入手，構建相關法律制度：

（一）制定地方鄉村旅游發展法規

目前有不少地方盲目開發鄉村旅游項目，無序經營，沒有對環境污染的評估，造成環境資源的破壞與浪費。要避免這樣的惡性循環繼續發展，應根據當地旅游資源的特色，制定符合旅游發展與當地自然環境保護協調發展的地方法規。法規應制定當地鄉村旅游的目標和宗旨，對環境保護的措施和手段；禁止性行為；法律責任等。在地方法規的指引下，地方各級旅游部門應制定鄉村旅游發展規劃，引進投資及項目開發應符合規劃要求。

（二）旅游環境資源資本化

對于自然資源，可以根據其所有權的不同，設置不同的權利，如開發利用權，使用權等。鄉村旅游所依托的自然資源所有權有兩類:國家所有權和農村集體所有權。而經營者也有兩類：外來旅游企業和本地農戶。將旅游環境資源資本化，就是要經營鄉村旅游服務的經營者有償使用青山、綠水等傳統上屬于公共產品的資源。對于旅游企業，如果使用屬于國家所有的資源，應按照法律的規定支付自然資源使用費，這個制度可以按照土地使用權的制度設計；對于農村集體所有的資源，應與該地的農村集體組織簽訂承包協議，有償使用。而經營者是當地農戶的，由于經濟能力弱，他們經營旅游也是在其傳統的生活習慣基礎上進行的，原則上不需要象旅游企業一樣付費，但應當繳納適當的，相當于環境保護的保證金。

（三）設置較高的進入門檻

目前廣西的農村生態旅游規模化經營的不多，很多都是當地農民自行個體經營。分散式、小規模經營往往經濟實力較弱，沒有長遠規劃，比較急功近利，帶有較強的“靠山吃山”的心態，很少關注環境問題。對此，應制定地方法規，規定較高的進入門檻，引進具有先進開發與管理經驗的旅游經營企業進行整體性開發。這樣可以對當地的自然環境較為有效、協調的利用。地方政府在進行招標引進旅游項目時，應重點考核其對當地環境保護的措施的可行性，使環境資源合理利用及環保納入經營企業的運營成本之中，從而達到旅游開發與環境和諧發展、經濟發展與環保雙贏的局面。

設置較高的進入門檻并非指僅投資多的旅游企業才能經營鄉村旅游產業，而將當地農民排除在旅游發展之外。這里所指的高門檻，更大程度上是指對環保的貢獻。對于當地農戶經營旅游行為，更多的要靠行政力的約束，如收取排污費等。

（四）有效地將農村生態旅游目的地農民納入旅游產業中

對于風光秀麗的生態旅游景區，往往也是相對貧困的地區，如廣西的大化縣、田東縣、東蘭縣、巴馬縣都是有名的貧困地區，近幾年由于大力發展旅游業，當地的經濟與農民生活得到一定的改善，但是，仍然有相當數量的貧困人口。如果鼓勵當地農民從事旅游，農民分散的、小規模可能對旅游產業發展與環境保護都不利。引進外來投資，又可能將當地農民排除在旅游發展所帶來的經濟利益之外，而他們還很有可能要承受因為開發而帶來的負面效應。如何讓當地農民參與旅游業，享受到開發當地旅游資源所帶來的實惠，同時又不會造成不經濟、不環保的效果呢？

這需要當地政府在引進投資時，要求旅游經營者做好規劃，將當地農民作為其經營的有機組成部分。雙方的合作可以是多種形式的：

1．農民可以通過村委會等集體組織與經營者簽訂協議，以他們集體所有的自然資源作為資本入股。這要求首先將集體所有的自然資源他物權利劃分成股份，并且作價，轉化成資本。這種方式的合作，恰恰與上述制度設計相吻合，也是當地農民最深的參與旅游開發的一種方式。通過自然資本入股，農民成為股東，可以參與開發與經營決策，對當地資源的開發、利用具有表決權，這也遵循了環保民主原則。

2．無論當地農民是否有自然資本入股參與，都可以加入旅游服務、甚至經營管理行業之中去。當地農民世代居住在本地，與當地資源形成天然一體，其實他們也是當地旅游資源的有機組成部分。這一點，在以民俗資源作為開發旅游的重點的地區，顯得尤為突出。例如，廣西融水苗族自治縣，主要是苗族風情，消費者除了欣賞秀美的山水風景之外，更是想要體驗當地的民族風情。當地農民的生活和民俗，通過旅游企業的良性包裝，呈現給消費者。而當地農民可以在保持自己的生活傳統和習俗，同時又不離開家門的情況下，改善自己的生活。參與的方式有二：第一，受雇于旅游經營企業；第二，與旅游經營企業簽訂協議，將具有當地特色的旅游項目承包給農戶或農戶聯合體。協議中明確約定承包項目與范圍，旅游經營企業統一管理，指定服務標準，由經營者就農戶經營項目對消費者承擔責任。這里需要注意的是，在開發民俗資源的時候，法規應做適當的引導，避免將民俗風情展示舞臺化、商品化。在開發的同時，注意外來文化對當地傳統文化的破壞與沖擊。經營者應配合文化部門對當地的民俗文化的研究與保護。

3.對于不愿意或者沒有勞動資源的農戶，可以通過兩種途徑分享利益：第一，通過所在農村集體組織所有的自然資源入股方式獲得分紅；第二，在當地政府的協調下，按照與經營者的協議，從旅游經營者處獲得補償款。該補償款是用于彌補因開發鄉村旅游使其遭受到對原有安寧生活破環的損失或容忍。

（五）當地政府成立專門的監管組織

通過將自然資源資本化后，環境與資源通過市場機制調節得以有效利用與保護，政府的環保壓力大大減輕。但并不是說政府對此就可以無所作為，而是要轉變職能，從執行者變為監管者，保證市場的良性、有序運行。針對農村生態旅游發展的特點，政府監管組織的主要有以下幾個方面：1.制定鄉村旅游服務標準；2.按照相關法規，通過公開招標的方式引進旅游開發經營企業；3.監管自然資本權利交易過程；4.監管經營企業與農戶的行為，如果他們有破壞環境與資源的行為，依法采取行政手段；5.對農戶分散經營進行必要的組織與培訓。

在進行行政監管時，要特別注意防止行政權的過分膨脹。從目前的狀況來看，政府常常喜歡當場上的“運動員”而不是“裁判員”，因為直接參與經濟，可能會得到更多的經濟利益。立法就是要政府回歸本位，成為市場的監管者，防止惡性競爭或破壞競爭的行為。對于難以資本化的，具有較強公益性的公共資源，難以用市場手段調節的，需要政府投入加以保護。

五、結語

良好的資源是發展鄉村旅游的有利條件，但如果沒有好的制度，優勢可能難以發揮，最終成為制約產業發展，乃至整個經濟發展的障礙。筆者試圖跳出傳統環境保護的思維，在生態經濟的視角下，構建一個農村生態旅游產業發展的法律制度，將原本作為無償使用的自然資源資本化，從而將“外部化”的問題轉為“內部化”，以解決“市場失靈”和“政府失靈”的問題。制度的具體構建仍需不斷探索，本文只是做了一個初步的探討。