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[摘要]旅游產業由于政策推動及內部旅游需求增加而成長快速,從而提供了大量的就業機會,因此人力資源培養的問題也迫在眉睫。本研究以臺灣地區為例,檢視臺灣當局旅游發展政策的轉變及其對旅游人力資源發展的影響。研究顯示:(1)臺灣旅游政策已從20世紀50年代的政治教化轉為經濟功能、勞動力再生產及產業升級為取向;(2)臺灣旅游產業的人力資本培養是由20世紀90年代以后才逐漸成形,以市場規范和國際服務品質為主要考量。建議未來臺灣的旅游人力資本發展策略不應只局限于高品質的旅游人力培育,而應重視輔導一級產業人員轉型及對小型企業的扶植。

[關鍵詞]旅游人力資源;政策;臺灣

1概論

服務業的發展為社會發展的重要指標。社會經濟發展程度越高,服務業的就業人口與產值的比重愈大。根據臺灣“行政院主計處”的統計,目前服務業就業人數不僅占臺灣就業人口的近7成,且對于10年來臺灣經濟成長率的貢獻亦遠高于農業和工業。現今受經濟不景氣影響,2004年整體經濟呈衰退局面,唯有服務業仍維持正成長的水準。世界旅游組織(WorldTourismOrganization,WTO)指出,“旅游”已成為許多國家賺取外匯的主要來源,在全球各國的外匯收入中約有超過6%來自旅游收益。1975—2000年間,世界旅游產業一直呈現穩定成長趨勢,平均年成長率為4.6%。世界旅游理事會(WorldTravel&TourismCouncil)在針對旅游產業對世界經濟貢獻度所做的統計及預估中,利用旅游衛星賬戶系統更近一步估算出,在2005年全球旅游經濟產業將達62000億美元,產業規模占全球GDP的10.6%,旅游產業提供超過2.21億個工作職位,占全球就業人口的8.3%。預估2015年全球旅游產業的規模將超過10萬億美元,旅游就業人口達2.70億人。由此可見,旅游產業在全球經濟發展的過程中將扮演著重要的角色。

除了上述可計算的旅游收益外,旅游產業中有許多活動(如導游、銷售紀念品)以及收入(如小費),屬于關聯經濟效益,很難反映在統計數字中。據世界銀行統計,臺灣1990—1999年間,關聯經濟(臺灣稱地下經濟)附加價值占GDPl6.5%,平均每年達1兆(1萬億)臺幣(約310億美元)以上,說明每年的地下經濟收益相當可觀。對于旅游產業而言,隱身于地下經濟的人力及其所產生收益亦占有相當的比例‘…。這些數據說明旅游及其相關產業對于臺灣經濟的重要性,同時也說明了相關產業的效益可觀。相應地,同樣有許多旅游業人力隱藏于相關產業中,例如夜市、攤販等。

旅游業的人力資源關系旅游產業的發展。本文將通過網絡搜索和其他數據收集方法收集二手數據,對臺灣地區旅游產業政策變化中的人力資源政策變化和旅游產業的人才培訓等方面加以討論。

2人力資本概念

人力資源管理早期多稱為人事管理(personnelmanagement)或人力管理(manpowermanagement),為企業六大功能之一,其主要責任在于依據組織成長與發展的需要,適時提供有質量保證的人力,以支持組織中的各項作業,進而達成組織的使命與目標。企業人事管理的發展源自18世紀后期的工業革命期間,由于生產方式的改變,大量員工涌入工廠中,產生了管理上的問題,例如人員的招募、甄選、出勤管理、薪資核算和人事數據的維護等,早期的人事管理內容大多即以這些例行性行政事務為主。但由于工廠人數漸多,企業主不再能親身掌握處理所有的人事工作,才有專業人事部門的成立。20世紀50年代至60年代間經濟的高度成長使百業興盛,也造或了就業市場勞動力供給的相對不足,人力規劃(manpowerplanning)的觀念開始進入企業界,希望透過對組織人力需求作先期的預測與規劃,進而以各種手段確保所需人力的適當獲得與維持。隨著女權運動的興起,manpower這個被視為帶有性別歧視的字眼也被中性的humanresource取代,“人力資源”一同也彰顯了人為組織中最有價值的資源。

乘著經濟發展的浪潮,企業規模不斷擴充,組織迅速膨脹的結果造成了管理人才的嚴重缺乏,企業開始重視人力資源的獲得、培育與發展,并試圖以更具競爭力的薪資、福利以及工作環境吸引企業所期望的人才進入企業,并以員工在組織中發展的展望與承諾,留住有發展潛力的員工,而人力資源規劃與員工生涯發展管理即形成了人力資源管理的兩大特色。經過20世紀70年代兩次能源危機造成世界性的經濟衰退,20世紀80年代企業的經營環境發生了空前的變化。其中,影響人力資源管理最深的有兩個趨勢,一是高科技產業的高度發展,一是后工業吐會服務業的興起,在高科技產業和服務業中,企業約核心競爭力在于人才的素質,高水平人力的獲得和維持成為企業獲取競爭優勢的重要武器,人力資原管理開始扮演策略性的角色。即使在一般企業中,人的重要性也再度受到重視,進入了所謂策略性人力資源管理(strategichumanresourcemanagement)均時代。

綜合以上所述,茲將人力資源管理觀念的演進整理如表1所示。

20世紀60年代以來,發展中國家和地區為促進經濟發展與成長,普遍推動人力資源政策。由于人力資本理論的興起,使世人了解“人力資本形成”比“物質資本形成”對于經濟成長更為重要,而人力資源的品質又比人力資源的“數量”對于生產力提升更具影響。由于人力資源的品質取決于社會的教育及訓練體系的運作,因此,許多發展中國家和地區相當重視由政府所主導的“人力資源政策”的規劃與執行。以臺灣地區的人力資源政策發展而言,臺灣地區的人力資源政策在初期是配合經濟發展所需,側重人力規劃的工作,尤其是利用教育體系培養提供各期經建計劃所需的人力資源。在20世紀60年代后確認,人力資源政策逐漸形成正式的組織和具體的方案,而被納入各期經建計劃中。臺灣地區歷年來人力資源政策中,以旅游業發展歷程而言,為落實“行政院”推行的2008年游客倍增計劃,目前臺灣地區旅游從事人員培養重心偏向于以提升服務理念與品質及推動證照制度為主要目標。臺灣當局相關機構以及大量提升的旅游相關科系或教育訓練課程,為臺灣地區的旅游產業專業人才養成制定更完善的規劃。

3臺灣旅游就業市場及人力需求

旅游是快速成長的國際性產業,對于解決就業有著重要的貢獻。由于旅游產業包含多種活動,因而促成旅游相關工作的復雜性,因此,旅游產業的就業市場也就涵蓋了各式各樣的工作內容與類

別,且需要各種不同程度的技能。一般來說,旅游領域的五大產業包括旅行業(即旅行社業)、旅館業、餐飲業、運輸業及旅游游樂業。旅行業是為旅客設計安排旅程、食宿,提供領隊人員、導游人員,代購代售交通客票,代辦出國簽證手續有關服務而收取報酬的營利事業。在臺灣,旅館業包括國際旅游旅館、一般旅游旅館、一般旅館及家庭旅館等四大類,是對旅客提供住宿及相關服務的營利事業。餐飲業是指飲食業中與旅游有關的部分,一般的飲食業范圍包括餐館業、快餐餐飲業、小吃店、飲料業、餐盒業及其他飲食業等。運輸業指從事水、路、空客運運輸及有關旅游服務的行業。旅游游樂業是指經主管機關核準經營旅游游樂設施的營利事業。旅游產業創造的就業人數如表2所示。

大致來說,旅游相關產業是一項勞力密集型的服務業,這些旅游產業的從業人員是整體游客體驗的重要環節,旅游產品的口碑有很大的比例是建立在服務人員與顧客間互動過程中所帶給顧客的感受。而高品質旅游產品與服務的提供,則有賴于高品質的旅游人力。目前臺灣當局推動臺灣旅游產業的首要任務即為實踐2008年游客倍增計劃。為促進達到此計劃的目標,當局提供許多培訓機會,來提升旅游從業人員的理念與服務品質,以因應臺灣旅游產業未來的發展與挑戰。此外,當局亦逐漸推動證照制度,借由證照考試的方式來培養更多具有專業知識的相關專業人才,以提供旅客更高品質的服務。

4旅游政策中人力資源的發展

旅游政策的擬訂,是當局在現存的限制條件與預判未來可能變化的情況下,為適應旅游需求與發展所提出的“指導綱領”。由于臺灣政治情勢的轉變、全球旅游事業發展趨勢、島內經濟成長及休閑時間使用形態轉化等影響,當局對休閑游憩的界定在每個階段均不同。臺灣對旅游游憩的定位,已從20世紀50年代的社會教化意義中加入賺取外匯、勞動力再生產、休閑產業及服務業升級的功能。

4.1以社會教化為目的(20世紀50年代)

20世紀50年代的旅游游憩政策,主要是以“寓教于樂”為主,即透過休閑活動達到教化的目的。這個時期的旅游,在“勤有功,嬉無益”的儒家教誨及物資欠缺的條件下,被視為有錢有閑者的專利。1953年,蔣中正先生在“民生主義音樂兩篇補述”中,將國民旅游游憩列為臺灣重要政策項目,指出如何利用自由閑暇時間,不僅是重要的社會問題,也是文化和政治問題,呼吁國民旅游游憩活動應含有國家的意識,賦予旅游游憩活動倫理規范社教,文化象征或發揚民族優良文化精神等3項功能。

在政策推行上,除先后成立“臺灣省旅游事業委員會”、“旅游事業項目小組”等專責機構及實施“發展臺灣旅游事業三年計劃”外,并通過學校音樂教育、美術教育、體育教育及廣電傳播系統,推動能“培養民族正氣、鼓舞戰斗精神、發揚蹈厲氣概、篤實光明風度”的休閑活動,強調主流的休閑文化,而將民間的流行文化斥為商業低俗,加以壓抑。

4.2以賺取外匯為目的(20世紀60年代)

20世紀60年代的旅游游憩政策,除延續著上個階段的教化功能外,因受到國際發展旅游事業的影響,加入爭取外匯的目標。為了爭取國際旅游客及僑胞,除了將政府旅游部門機構加以擴編外,于1961年起將“旅游事業四年計劃”并入第三—五期的“經濟建設四年計劃”外,也著手進行風景名勝區的調查規劃和森林游樂區的開發。

然而,雖然這個時期開發活動開始興盛,但政府以戒嚴時期保障安全為由,分別制定“戒嚴期間臺灣地區山地管制辦法”、“戒嚴時期臺灣地區各機關及人民申請進出海岸及重要軍事設施地區辦法”、“臺灣地區沿海海水浴場軍事管制辦法”,限制山地海岸使用活動,也限制了風景最為優美的山海地區的旅游游憩發展。

4.3以勞動力再生產為目的(20世紀70年代)

20世紀70年代臺灣受到外交挫敗的影響,旅游事業困頓不前。另一方面臺灣工業化過程納入新國際分工,島內休閑政策以鼓勵國民旅游作為勞動力再生產的手段。但這個時期的重要措施,大多停留在各項土地使用管制計劃,真正大力發展旅游事業、進行各項投資,是1978年大陸開放旅游,導致來臺旅客、外匯收入成長率停滯不前,臺灣旅游事業跌至谷底。

4.4以休閑產業化為目的(20世紀80年代)

20世紀80年代初期,臺灣旅游發展仍未能突破70年代的困局,至80年代中期,臺灣旅游政策由推展時期邁向轉型期,各項重大投資紛紛投入,如國家公園的建設。政府解除戒嚴及放寬山地、海防及軍事管制區,也使臺灣地區的游憩空間大為增加。同時政府當局開始強調多元化的休閑活動,如文化旅游、休閑農業。這個時期的“文化資產保存法”、“旅游資源開發計劃”、“南部區域計劃”及第八期經建計劃,都強調“保護自然景觀”與“開發旅游資源”的依存關系。

4.5以服務業升級為目的(20世紀90年代)

20世紀90年代臺灣旅游事業的發展,在行政事權不統一、社會環境急速惡化、簽證手續繁瑣、物價高漲、治安惡化及大陸旅游、出國旅游的強大競爭下,首度出現“零成長”乃至“負成長”的局面,衰退狀況更甚于70年代。從而使旅游局“爭取四百萬游客不是夢”的口號,面臨前所未有的挑戰。

與此同時,臺灣經濟發展正由以勞力密集型工業為主,步入以服務業為主,因此,休閑產業成為服務業升級的主要策略之一,資本密集的游憩開發成下一階段政府輔導的重點,同時,“多功能休憩中心”已然成為各國營事業“多元化經營”的重點方案。20世紀90年代的重要旅游政策有:①“經建會”將“規劃建設休憩體系”納入六年“國家建設計劃”,并在“服務業發展推動方案”中,將休閑服務業與工商服務、信息服務、工程顧問、現代化商業、環境服務、醫療衛生同列為“重點發展服務業”,并指出文化資產與旅游事業結合,是未來旅游事業發展的目標。②“行政院”農委會為配合未來社會需求,提供高水平的森林游憩場所,規劃建設全島北、中、南、東四區域共21處森林游樂區。③“旅游局”策劃大型游憩區以滿足國人游憩需求,加強鼓勵興建旅館,鼓勵旅行業者著重來臺旅客的招攬,籌建大型游樂區及運輸系統容量的協調等,爭取國際游客列為未來發展重點。

臺灣旅游產業的人力資本培養是由20世紀90年代以后才逐漸成形的,即從以服務業升級為目的制定旅游政策時才開始加以考慮。雖于1980年所修正施行的發展旅游條例中已有對導游人員的規定,但對于整個旅游產業相關人員的管理制度則是一直到2001年法案修正后才較完整,不僅對導游人員有所規范,對領隊人員、專業導覽人員等皆有所管理。此外于2003年,當局更將導游、領隊人員納入國家考試,借以提升相關人員的素質,進而保障游客國內外旅游的權益。對于旅游相關人員的技能檢定亦日趨成熟,如中西餐烹調、烘焙、調酒、餐旅服務等

專業技術的考照制度,借以培訓更多專業人才。近年來,因服務業分工越來越細的影響,各大專院校及高中職校皆紛紛成立旅游相關科系,而旅游相關業者也愿意對其員工進行在職訓練,已不再認為投資在員工訓練上毫無商業利益。

目前,當局推動臺灣旅游產業的首要任務即為2008年游客倍增計劃,因此,各業者均以提升員工的服務水準為目標,亦即提供游客更高品質的旅游人力。抓住當局提供大量訓練的機會,并配合實務演練、案例解說及經驗交流等方式,來提升旅游從業人員的理念與服務品質,并輔導旅游從業人員能以

5結論與討論

臺灣的旅游產業提供了大量的就業機會。近年來,臺灣整體經濟呈衰退局面,唯有服務業仍維持正成長的水準。因此,旅游產業對經濟的重要性得以凸顯,人力資源培養的問題也迫在眉睫。本研究探討了臺灣旅游人力資源政策轉變的過程,得出如下結論:

(1)臺灣當局對旅游游憩的定位,已從20世紀新視野、新觀念調整經營策略,以適應臺灣旅游產業未來的發展與挑戰。臺灣地區的旅游從業人員可透過參與教育訓練或是證照考試來提升其自身的素養,2004年臺灣地區為適應2008年游客倍增計劃所實施的各式訓練整理如表3所示50年代的社會教化意義中逐漸加入賺取外匯、勞動力再生產、休閑產業及服務業升級的功能。

(2)臺灣旅游產業的人力資本培養是由20世紀90年代以后才逐漸成形的,即從以服務業升級為目的制定旅游政策時才開始加以考慮的。臺灣當局推動的2008年游客倍增計劃為臺灣旅游產業的人力發展創造了轉變的契機。各業者莫不以提升員工的服務水準為主要人力資源發展重心,其目標為加強企業本身的競爭力。同時當局亦提供大量訓練機會用以實現旅游人力資源的升級。臺灣地區的旅游從業人員的整體素質已因教育訓練機會廣增及證照考試制度的施行而大幅度提升。

對于未來展望,臺灣的旅游人力資本發展策略不應只局限于高品質的旅游人力培育。相關產業人力的規范,輔導一級產業人員轉型及其旅游技能培養,小型企業的扶植皆是重要課題。未來需針對這些相關議題,研究對應的措施與政策,以落實旅游多重的經濟效益來實現臺灣經濟轉型。