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[摘要]旅游產(chǎn)業(yè)由于政策推動及內(nèi)部旅游需求增加而成長快速,從而提供了大量的就業(yè)機會,因此人力資源培養(yǎng)的問題也迫在眉睫。本研究以臺灣地區(qū)為例,檢視臺灣當局旅游發(fā)展政策的轉(zhuǎn)變及其對旅游人力資源發(fā)展的影響。研究顯示:(1)臺灣旅游政策已從20世紀50年代的政治教化轉(zhuǎn)為經(jīng)濟功能、勞動力再生產(chǎn)及產(chǎn)業(yè)升級為取向;(2)臺灣旅游產(chǎn)業(yè)的人力資本培養(yǎng)是由20世紀90年代以后才逐漸成形,以市場規(guī)范和國際服務(wù)品質(zhì)為主要考量。建議未來臺灣的旅游人力資本發(fā)展策略不應(yīng)只局限于高品質(zhì)的旅游人力培育,而應(yīng)重視輔導(dǎo)一級產(chǎn)業(yè)人員轉(zhuǎn)型及對小型企業(yè)的扶植。

[關(guān)鍵詞]旅游人力資源;政策;臺灣

1概論

服務(wù)業(yè)的發(fā)展為社會發(fā)展的重要指標。社會經(jīng)濟發(fā)展程度越高,服務(wù)業(yè)的就業(yè)人口與產(chǎn)值的比重愈大。根據(jù)臺灣“行政院主計處”的統(tǒng)計,目前服務(wù)業(yè)就業(yè)人數(shù)不僅占臺灣就業(yè)人口的近7成,且對于10年來臺灣經(jīng)濟成長率的貢獻亦遠高于農(nóng)業(yè)和工業(yè)。現(xiàn)今受經(jīng)濟不景氣影響,2004年整體經(jīng)濟呈衰退局面,唯有服務(wù)業(yè)仍維持正成長的水準。世界旅游組織(worldtourismorganization,wto)指出,“旅游”已成為許多國家賺取外匯的主要來源,在全球各國的外匯收入中約有超過6%來自旅游收益。1975—2000年間,世界旅游產(chǎn)業(yè)一直呈現(xiàn)穩(wěn)定成長趨勢,平均年成長率為4.6%。世界旅游理事會(worldtravel&tourismcouncil)在針對旅游產(chǎn)業(yè)對世界經(jīng)濟貢獻度所做的統(tǒng)計及預(yù)估中,利用旅游衛(wèi)星賬戶系統(tǒng)更近一步估算出,在2005年全球旅游經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)將達62000億美元,產(chǎn)業(yè)規(guī)模占全球gdp的10.6%,旅游產(chǎn)業(yè)提供超過2.21億個工作職位,占全球就業(yè)人口的8.3%。預(yù)估2015年全球旅游產(chǎn)業(yè)的規(guī)模將超過10萬億美元,旅游就業(yè)人口達2.70億人。由此可見,旅游產(chǎn)業(yè)在全球經(jīng)濟發(fā)展的過程中將扮演著重要的角色。

除了上述可計算的旅游收益外,旅游產(chǎn)業(yè)中有許多活動(如導(dǎo)游、銷售紀念品)以及收入(如小費),屬于關(guān)聯(lián)經(jīng)濟效益,很難反映在統(tǒng)計數(shù)字中。據(jù)世界銀行統(tǒng)計,臺灣1990—1999年間,關(guān)聯(lián)經(jīng)濟(臺灣稱地下經(jīng)濟)附加價值占gdpl6.5%,平均每年達1兆(1萬億)臺幣(約310億美元)以上,說明每年的地下經(jīng)濟收益相當可觀。對于旅游產(chǎn)業(yè)而言,隱身于地下經(jīng)濟的人力及其所產(chǎn)生收益亦占有相當?shù)谋壤＿@些數(shù)據(jù)說明旅游及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)對于臺灣經(jīng)濟的重要性,同時也說明了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的效益可觀。相應(yīng)地,同樣有許多旅游業(yè)人力隱藏于相關(guān)產(chǎn)業(yè)中,例如夜市、攤販等。

旅游業(yè)的人力資源關(guān)系旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。本文將通過網(wǎng)絡(luò)搜索和其他數(shù)據(jù)收集方法收集二手數(shù)據(jù),對臺灣地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)政策變化中的人力資源政策變化和旅游產(chǎn)業(yè)的人才培訓(xùn)等方面加以討論。

2人力資本概念

人力資源管理早期多稱為人事管理(personnelmanagement)或人力管理(manpowermanagement),為企業(yè)六大功能之一,其主要責(zé)任在于依據(jù)組織成長與發(fā)展的需要,適時提供有質(zhì)量保證的人力,以支持組織中的各項作業(yè),進而達成組織的使命與目標。企業(yè)人事管理的發(fā)展源自18世紀后期的工業(yè)革命期間,由于生產(chǎn)方式的改變,大量員工涌入工廠中,產(chǎn)生了管理上的問題,例如人員的招募、甄選、出勤管理、薪資核算和人事數(shù)據(jù)的維護等,早期的人事管理內(nèi)容大多即以這些例行性行政事務(wù)為主。但由于工廠人數(shù)漸多,企業(yè)主不再能親身掌握處理所有的人事工作,才有專業(yè)人事部門的成立。20世紀50年代至60年代間經(jīng)濟的高度成長使百業(yè)興盛,也造或了就業(yè)市場勞動力供給的相對不足,人力規(guī)劃(manpowerplanning)的觀念開始進入企業(yè)界,希望透過對組織人力需求作先期的預(yù)測與規(guī)劃,進而以各種手段確保所需人力的適當獲得與維持。隨著女權(quán)運動的興起,manpower這個被視為帶有性別歧視的字眼也被中性的humanresource取代,“人力資源”一同也彰顯了人為組織中最有價值的資源。

乘著經(jīng)濟發(fā)展的浪潮,企業(yè)規(guī)模不斷擴充,組織迅速膨脹的結(jié)果造成了管理人才的嚴重缺乏,企業(yè)開始重視人力資源的獲得、培育與發(fā)展,并試圖以更具競爭力的薪資、福利以及工作環(huán)境吸引企業(yè)所期望的人才進入企業(yè),并以員工在組織中發(fā)展的展望與承諾,留住有發(fā)展?jié)摿Φ膯T工,而人力資源規(guī)劃與員工生涯發(fā)展管理即形成了人力資源管理的兩大特色。經(jīng)過20世紀70年代兩次能源危機造成世界性的經(jīng)濟衰退,20世紀80年代企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境發(fā)生了空前的變化。其中,影響人力資源管理最深的有兩個趨勢,一是高科技產(chǎn)業(yè)的高度發(fā)展,一是后工業(yè)吐會服務(wù)業(yè)的興起,在高科技產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)中,企業(yè)約核心競爭力在于人才的素質(zhì),高水平人力的獲得和維持成為企業(yè)獲取競爭優(yōu)勢的重要武器,人力資原管理開始扮演策略性的角色。即使在一般企業(yè)中,人的重要性也再度受到重視,進入了所謂策略性人力資源管理(strategichumanresourcemanagement)均時代。

綜合以上所述,茲將人力資源管理觀念的演進整理如表1所示。

20世紀60年代以來,發(fā)展中國家和地區(qū)為促進經(jīng)濟發(fā)展與成長,普遍推動人力資源政策。由于人力資本理論的興起,使世人了解“人力資本形成”比“物質(zhì)資本形成”對于經(jīng)濟成長更為重要,而人力資源的品質(zhì)又比人力資源的“數(shù)量”對于生產(chǎn)力提升更具影響。由于人力資源的品質(zhì)取決于社會的教育及訓(xùn)練體系的運作,因此,許多發(fā)展中國家和地區(qū)相當重視由政府所主導(dǎo)的“人力資源政策”的規(guī)劃與執(zhí)行。以臺灣地區(qū)的人力資源政策發(fā)展而言,臺灣地區(qū)的人力資源政策在初期是配合經(jīng)濟發(fā)展所需,側(cè)重人力規(guī)劃的工作,尤其是利用教育體系培養(yǎng)提供各期經(jīng)建計劃所需的人力資源。在20世紀60年代后確認,人力資源政策逐漸形成正式的組織和具體的方案,而被納入各期經(jīng)建計劃中。臺灣地區(qū)歷年來人力資源政策中,以旅游業(yè)發(fā)展歷程而言,為落實“行政院”推行的2008年游客倍增計劃,目前臺灣地區(qū)旅游從事人員培養(yǎng)重心偏向于以提升服務(wù)理念與品質(zhì)及推動證照制度為主要目標。臺灣當局相關(guān)機構(gòu)以及大量提升的旅游相關(guān)科系或教育訓(xùn)練課程,為臺灣地區(qū)的旅游產(chǎn)業(yè)專業(yè)人才養(yǎng)成制定更完善的規(guī)劃。

3臺灣旅游就業(yè)市場及人力需求

旅游是快速成長的國際性產(chǎn)業(yè),對于解決就業(yè)有著重要的貢獻。由于旅游產(chǎn)業(yè)包含多種活動,因而促成旅游相關(guān)工作的復(fù)雜性,因此,旅游產(chǎn)業(yè)的就業(yè)市場也就涵蓋了各式各樣的工作內(nèi)容與類

別,且需要各種不同程度的技能。一般來說,旅游領(lǐng)域的五大產(chǎn)業(yè)包括旅行業(yè)(即旅行社業(yè))、旅館業(yè)、餐飲業(yè)、運輸業(yè)及旅游游樂業(yè)。旅行業(yè)是為旅客設(shè)計安排旅程、食宿,提供領(lǐng)隊人員、導(dǎo)游人員,代購代售交通客票,代辦出國簽證手續(xù)有關(guān)服務(wù)而收取報酬的營利事業(yè)。在臺灣,旅館業(yè)包括國際旅游旅館、一般旅游旅館、一般旅館及家庭旅館等四大類,是對旅客提供住宿及相關(guān)服務(wù)的營利事業(yè)。餐飲業(yè)是指飲食業(yè)中與旅游有關(guān)的部分,一般的飲食業(yè)范圍包括餐館業(yè)、快餐餐飲業(yè)、小吃店、飲料業(yè)、餐盒業(yè)及其他飲食業(yè)等。運輸業(yè)指從事水、路、空客運運輸及有關(guān)旅游服務(wù)的行業(yè)。旅游游樂業(yè)是指經(jīng)主管機關(guān)核準經(jīng)營旅游游樂設(shè)施的營利事業(yè)。旅游產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的就業(yè)人數(shù)如表2所示。

大致來說,旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)是一項勞力密集型的服務(wù)業(yè),這些旅游產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員是整體游客體驗的重要環(huán)節(jié),旅游產(chǎn)品的口碑有很大的比例是建立在服務(wù)人員與顧客間互動過程中所帶給顧客的感受。而高品質(zhì)旅游產(chǎn)品與服務(wù)的提供,則有賴于高品質(zhì)的旅游人力。目前臺灣當局推動臺灣旅游產(chǎn)業(yè)的首要任務(wù)即為實踐2008年游客倍增計劃。為促進達到此計劃的目標,當局提供許多培訓(xùn)機會,來提升旅游從業(yè)人員的理念與服務(wù)品質(zhì),以因應(yīng)臺灣旅游產(chǎn)業(yè)未來的發(fā)展與挑戰(zhàn)。此外,當局亦逐漸推動證照制度,借由證照考試的方式來培養(yǎng)更多具有專業(yè)知識的相關(guān)專業(yè)人才,以提供旅客更高品質(zhì)的服務(wù)。

4旅游政策中人力資源的發(fā)展

旅游政策的擬訂,是當局在現(xiàn)存的限制條件與預(yù)判未來可能變化的情況下,為適應(yīng)旅游需求與發(fā)展所提出的“指導(dǎo)綱領(lǐng)”。由于臺灣政治情勢的轉(zhuǎn)變、全球旅游事業(yè)發(fā)展趨勢、島內(nèi)經(jīng)濟成長及休閑時間使用形態(tài)轉(zhuǎn)化等影響,當局對休閑游憩的界定在每個階段均不同。臺灣對旅游游憩的定位,已從20世紀50年代的社會教化意義中加入賺取外匯、勞動力再生產(chǎn)、休閑產(chǎn)業(yè)及服務(wù)業(yè)升級的功能。

4.1以社會教化為目的(20世紀50年代)

20世紀50年代的旅游游憩政策,主要是以“寓教于樂”為主,即透過休閑活動達到教化的目的。這個時期的旅游,在“勤有功,嬉無益”的儒家教誨及物資欠缺的條件下,被視為有錢有閑者的專利。1953年,蔣中正先生在“民生主義音樂兩篇補述”中,將國民旅游游憩列為臺灣重要政策項目,指出如何利用自由閑暇時間,不僅是重要的社會問題,也是文化和政治問題,呼吁國民旅游游憩活動應(yīng)含有國家的意識,賦予旅游游憩活動倫理規(guī)范社教,文化象征或發(fā)揚民族優(yōu)良文化精神等3項功能。

在政策推行上,除先后成立“臺灣省旅游事業(yè)委員會”、“旅游事業(yè)項目小組”等專責(zé)機構(gòu)及實施“發(fā)展臺灣旅游事業(yè)三年計劃”外,并通過學(xué)校音樂教育、美術(shù)教育、體育教育及廣電傳播系統(tǒng),推動能“培養(yǎng)民族正氣、鼓舞戰(zhàn)斗精神、發(fā)揚蹈厲氣概、篤實光明風(fēng)度”的休閑活動,強調(diào)主流的休閑文化,而將民間的流行文化斥為商業(yè)低俗,加以壓抑。

4.2以賺取外匯為目的(20世紀60年代)

20世紀60年代的旅游游憩政策,除延續(xù)著上個階段的教化功能外,因受到國際發(fā)展旅游事業(yè)的影響,加入爭取外匯的目標。為了爭取國際旅游客及僑胞,除了將政府旅游部門機構(gòu)加以擴編外,于1961年起將“旅游事業(yè)四年計劃”并入第三—五期的“經(jīng)濟建設(shè)四年計劃”外,也著手進行風(fēng)景名勝區(qū)的調(diào)查規(guī)劃和森林游樂區(qū)的開發(fā)。

然而,雖然這個時期開發(fā)活動開始興盛,但政府以戒嚴時期保障安全為由,分別制定“戒嚴期間臺灣地區(qū)山地管制辦法”、“戒嚴時期臺灣地區(qū)各機關(guān)及人民申請進出海岸及重要軍事設(shè)施地區(qū)辦法”、“臺灣地區(qū)沿海海水浴場軍事管制辦法”,限制山地海岸使用活動,也限制了風(fēng)景最為優(yōu)美的山海地區(qū)的旅游游憩發(fā)展。

4.3以勞動力再生產(chǎn)為目的(20世紀70年代)

20世紀70年代臺灣受到外交挫敗的影響,旅游事業(yè)困頓不前。另一方面臺灣工業(yè)化過程納入新國際分工,島內(nèi)休閑政策以鼓勵國民旅游作為勞動力再生產(chǎn)的手段。但這個時期的重要措施,大多停留在各項土地使用管制計劃,真正大力發(fā)展旅游事業(yè)、進行各項投資,是1978年大陸開放旅游,導(dǎo)致來臺旅客、外匯收入成長率停滯不前,臺灣旅游事業(yè)跌至谷底。

4.4以休閑產(chǎn)業(yè)化為目的(20世紀80年代)

20世紀80年代初期,臺灣旅游發(fā)展仍未能突破70年代的困局,至80年代中期,臺灣旅游政策由推展時期邁向轉(zhuǎn)型期,各項重大投資紛紛投入,如國家公園的建設(shè)。政府解除戒嚴及放寬山地、海防及軍事管制區(qū),也使臺灣地區(qū)的游憩空間大為增加。同時政府當局開始強調(diào)多元化的休閑活動,如文化旅游、休閑農(nóng)業(yè)。這個時期的“文化資產(chǎn)保存法”、“旅游資源開發(fā)計劃”、“南部區(qū)域計劃”及第八期經(jīng)建計劃,都強調(diào)“保護自然景觀”與“開發(fā)旅游資源”的依存關(guān)系。

4.5以服務(wù)業(yè)升級為目的(20世紀90年代)

20世紀90年代臺灣旅游事業(yè)的發(fā)展,在行政事權(quán)不統(tǒng)一、社會環(huán)境急速惡化、簽證手續(xù)繁瑣、物價高漲、治安惡化及大陸旅游、出國旅游的強大競爭下,首度出現(xiàn)“零成長”乃至“負成長”的局面,衰退狀況更甚于70年代。從而使旅游局“爭取四百萬游客不是夢”的口號,面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

與此同時,臺灣經(jīng)濟發(fā)展正由以勞力密集型工業(yè)為主,步入以服務(wù)業(yè)為主,因此,休閑產(chǎn)業(yè)成為服務(wù)業(yè)升級的主要策略之一,資本密集的游憩開發(fā)成下一階段政府輔導(dǎo)的重點,同時,“多功能休憩中心”已然成為各國營事業(yè)“多元化經(jīng)營”的重點方案。20世紀90年代的重要旅游政策有:①“經(jīng)建會”將“規(guī)劃建設(shè)休憩體系”納入六年“國家建設(shè)計劃”,并在“服務(wù)業(yè)發(fā)展推動方案”中,將休閑服務(wù)業(yè)與工商服務(wù)、信息服務(wù)、工程顧問、現(xiàn)代化商業(yè)、環(huán)境服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生同列為“重點發(fā)展服務(wù)業(yè)”,并指出文化資產(chǎn)與旅游事業(yè)結(jié)合,是未來旅游事業(yè)發(fā)展的目標。②“行政院”農(nóng)委會為配合未來社會需求,提供高水平的森林游憩場所,規(guī)劃建設(shè)全島北、中、南、東四區(qū)域共21處森林游樂區(qū)。③“旅游局”策劃大型游憩區(qū)以滿足國人游憩需求,加強鼓勵興建旅館,鼓勵旅行業(yè)者著重來臺旅客的招攬,籌建大型游樂區(qū)及運輸系統(tǒng)容量的協(xié)調(diào)等,爭取國際游客列為未來發(fā)展重點。

臺灣旅游產(chǎn)業(yè)的人力資本培養(yǎng)是由20世紀90年代以后才逐漸成形的,即從以服務(wù)業(yè)升級為目的制定旅游政策時才開始加以考慮。雖于1980年所修正施行的發(fā)展旅游條例中已有對導(dǎo)游人員的規(guī)定,但對于整個旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)人員的管理制度則是一直到2001年法案修正后才較完整,不僅對導(dǎo)游人員有所規(guī)范,對領(lǐng)隊人員、專業(yè)導(dǎo)覽人員等皆有所管理。此外于2003年,當局更將導(dǎo)游、領(lǐng)隊人員納入國家考試,借以提升相關(guān)人員的素質(zhì),進而保障游客國內(nèi)外旅游的權(quán)益。對于旅游相關(guān)人員的技能檢定亦日趨成熟,如中西餐烹調(diào)、烘焙、調(diào)酒、餐旅服務(wù)等

專業(yè)技術(shù)的考照制度,借以培訓(xùn)更多專業(yè)人才。近年來,因服務(wù)業(yè)分工越來越細的影響,各大專院校及高中職校皆紛紛成立旅游相關(guān)科系,而旅游相關(guān)業(yè)者也愿意對其員工進行在職訓(xùn)練,已不再認為投資在員工訓(xùn)練上毫無商業(yè)利益。

目前,當局推動臺灣旅游產(chǎn)業(yè)的首要任務(wù)即為2008年游客倍增計劃,因此,各業(yè)者均以提升員工的服務(wù)水準為目標,亦即提供游客更高品質(zhì)的旅游人力。抓住當局提供大量訓(xùn)練的機會,并配合實務(wù)演練、案例解說及經(jīng)驗交流等方式,來提升旅游從業(yè)人員的理念與服務(wù)品質(zhì),并輔導(dǎo)旅游從業(yè)人員能以

5結(jié)論與討論

臺灣的旅游產(chǎn)業(yè)提供了大量的就業(yè)機會。近年來,臺灣整體經(jīng)濟呈衰退局面,唯有服務(wù)業(yè)仍維持正成長的水準。因此,旅游產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟的重要性得以凸顯,人力資源培養(yǎng)的問題也迫在眉睫。本研究探討了臺灣旅游人力資源政策轉(zhuǎn)變的過程,得出如下結(jié)論:

(1)臺灣當局對旅游游憩的定位,已從20世紀新視野、新觀念調(diào)整經(jīng)營策略,以適應(yīng)臺灣旅游產(chǎn)業(yè)未來的發(fā)展與挑戰(zhàn)。臺灣地區(qū)的旅游從業(yè)人員可透過參與教育訓(xùn)練或是證照考試來提升其自身的素養(yǎng),2004年臺灣地區(qū)為適應(yīng)2008年游客倍增計劃所實施的各式訓(xùn)練整理如表3所示50年代的社會教化意義中逐漸加入賺取外匯、勞動力再生產(chǎn)、休閑產(chǎn)業(yè)及服務(wù)業(yè)升級的功能。

(2)臺灣旅游產(chǎn)業(yè)的人力資本培養(yǎng)是由20世紀90年代以后才逐漸成形的,即從以服務(wù)業(yè)升級為目的制定旅游政策時才開始加以考慮的。臺灣當局推動的2008年游客倍增計劃為臺灣旅游產(chǎn)業(yè)的人力發(fā)展創(chuàng)造了轉(zhuǎn)變的契機。各業(yè)者莫不以提升員工的服務(wù)水準為主要人力資源發(fā)展重心,其目標為加強企業(yè)本身的競爭力。同時當局亦提供大量訓(xùn)練機會用以實現(xiàn)旅游人力資源的升級。臺灣地區(qū)的旅游從業(yè)人員的整體素質(zhì)已因教育訓(xùn)練機會廣增及證照考試制度的施行而大幅度提升。

對于未來展望,臺灣的旅游人力資本發(fā)展策略不應(yīng)只局限于高品質(zhì)的旅游人力培育。相關(guān)產(chǎn)業(yè)人力的規(guī)范,輔導(dǎo)一級產(chǎn)業(yè)人員轉(zhuǎn)型及其旅游技能培養(yǎng),小型企業(yè)的扶植皆是重要課題。未來需針對這些相關(guān)議題,研究對應(yīng)的措施與政策,以落實旅游多重的經(jīng)濟效益來實現(xiàn)臺灣經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。