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當前，中國社會保障體系的建立健全包括多方面的內容，其中社會保障水平是關鍵因素之一。社會保障水平指一定時期內一國（地區）社會成員享受社會保障的高低程度，其主要衡量指標是社會保障支出占國內生產總值的比重。社會保障水平客觀上存在一個“適度”區域，過高和過低的社會保障水平都會對社會保障制度自身運行機制和社會經濟發展產生不良影響。科學測量和界定適度的社會保障水平，對于社會保障制度的建立具有重要意義。

一、山東省社會保障水平

（一）山東省社會保障總體水平

1.山東省社會保障支出狀況

社會保障水平的測定與研究要求準確統計出社會保障支出總額。山東省現行的社會保障體系主要由四部分組成：社會保險、社會福利、社會救濟和社會優撫，社會保障總支出應是這四部分支出的總和。

為了與有關統計年鑒的口徑相一致，我們將社會保險和社會福利費用合并，稱“保險福利費”，將社會救濟和社會優撫合并，稱“撫恤和社會福利救濟費”。目前山東省城鎮職工仍享受價格和住房補貼[1]。盡管這兩項在有關統計年鑒中未列入社會保障支出項目，但目前學術界普遍認為，價格和住房補貼是中國在特定時期給予城鎮職工的福利，實際上應屬于社會保障支出內容。因此，我們在研究中也將其作為社會保障支出項目。

研究年限定為1985～1998年，表1是山東省現有社會保障支出情況。從表中數字表明：

表1山東省現有社會保障支出情況（1985～1998年）

附圖

資料來源：相關年份《山東統計年鑒》、《山東省固定資產投資和建筑業統計年鑒》、《中國勞動統計年鑒》，中國統計出版社。

注：①保險福利費用包括在職職工保險福利費用和離休、退休、退職人員保險福利費用，但該指標不包括民政部門支付的離休、退休、退職費（以下表同）。

②撫恤和社會福利救濟費即國家用于撫恤、城鄉社會救濟福利、社區服務支出、災害救濟支出、機關事業單位人員離退休費用支出等（以下表同）。

③住宅投資不含農村集體投資和城鄉個體投資（以下表同）。

④1998年“社會保障支出總額”中包含“社會保障補助支出”5.66億元。

(1)1985～1998年間，山東省社會保障支出總額和人均社會保障支出呈逐年快速遞增趨勢。扣除物價上漲因素，1998年社會保障支出總額比1985年增長4.19倍，年均增長11.66%（低于同期國內生產總值12.15%的年均增長速度）。人均社會保障支出增長3.64倍，年均增長10.44%，低于社會保障支出總額的增長速度，這是因為人口基數大且增長快的原因。

(2)在社會保障分項支出中，用于保險福利費和住宅投資的社會保障支出遠遠離于其他項目且增長速度快。扣除物價上漲因素，保險福利費和住宅投資的年均增長速度分別為10.94%和15.81%；撫恤和社會福利救濟費、價格補貼的年均增長速度分別僅為4.40%和1.87%。

(3)對保險福利費作進一步的細分和研究，發現在職職工和離退休人員保險福利費差異顯著（見表2）。在職職工的保險福利費在總額、占社會保障總支出的比重和保障水平方面都僅相當于離休、退休、退職人員的一半，人均保險福利費更是懸殊，二者比例約為1:11。這是由于：一方面由于人口老齡化，離、退休人員迅速增加，導致其保險福利費總額迅速增長；另一方面養老金替代率過高，導致離、退休人員的養老金高于在職職工平均工資。

表2山東省在職職工與離休、退休和退職人員保險福利費用情況

人員項目1995年1998年

保險福利費（億元）44.0557.53

在職職工保險福利費占社會保障總支出的比重(%)16.1713.91

保障水平(%)0.890.80

人均保險福利費（元）480688

保險福利費（億元）81.16124.78

離休、退休和保險福利費占社會保障29.7930.18

退職人員總支出的比重(%)

保障水平(%)1.621.74

人均保險福利費（元）53407349

資料來源：①同表1.

②《中國勞動統計年鑒》（1996、1999年）．

2.山東省社會保障水平

表3是在表1的基礎上，通過統計分析而得出的山東省社會保障分項支出水平及社會保障總水平。

(1)1985～1998年間，山東省社會保障總體水平在5%～7%左右。14年間社會保障水平時升時降，1985～1993年基本呈上升趨勢，1993年達到最高值7.12%，之后基本呈下降趨勢，1996年為4.48%，是14年間的最低水平，1997年以后又略有上升。

(2)在社會保障分項支出水平中，保險福利費和住宅投資的社會保障水平遠遠高于其他項目，這與二者占社會保障總支出的比重高于其他項目相對應。撫恤和社會福利救濟費及價格補貼的社會保障水平相對較低。

(3)1985～1998年間，山東省財政用于社會保障的費用支出占財政支出的比重基本呈逐年下降趨勢且降幅較大。盡管在這一定程度上表明山東省這些年社會穩定、經濟發展、貧困戶減少，所需相應財政支出下降，但另一方面也表明山東省財政對社會保障的支持力度下降。

（二）山東省城鄉社會保障水平比較

從表4所示，同全國一樣，目前山東省的社會保障制度有明顯城鄉差別，城市和農村的保障內容和范圍形成兩個極端，城鄉之間的社會保障水平（注：盡管山東省在1998年前后基本停止了住房福利性分配，出臺了住房補貼和各項優惠政策，但房改仍處于初期階段，因此在我們的研究年限內，山東省的城鎮職工可基本視為無償使用公用住房，享有住房投資。）差異極大。用于城市的社會保障支出主要有：保險福利費、價格補貼、住宅投資和一定的撫恤和社會福利救濟費；用于農村的社會保障支出，僅是一部分撫恤和社會福利救濟費（民政部曾辦過農村社會養老保險和合作醫療，但不是嚴格意義上的社會保障，農村仍以家庭保障為主）。

表3山東省社會保障水平（1985～1998年）

附圖

資料來源：根據表1有關數據計算．

注：①財政的社會保障支出指財政用于社會保障的費用支出，計算撫恤和社會福利救濟費、價格補貼兩項．

山東省撫恤和社會福利救濟費在城鄉的分攤比例無現成統計資料，我們進行了估算。以1997年為例，農村社會救濟費為14034萬元（注：城市社會保障水平指城鎮居民即非農業人口所享受的社會保障支出總額占國內生產總值的比重；農村社會保障水平指農業人口社會保障支出總額占國內生產總值的比重。），城鎮居民最低生活保障（原為城鎮社會救濟）資金為1837.9萬元[2]，城鎮與農村社會救濟費的比例為1:9，由此我們估算山東省撫恤和社會福利救濟費在城鄉的分攤比例為1:9，以此計算出山東省城鄉社會保障水平，見表4。

統計結果顯示，山東省城市各項社會保障指標均遠遠高于農村。以1998年為例，城市社會保障支出總額約為農村的30倍之多；人均社會保障支出為農村的100倍之多；城市社會保障支出占全省社會保障支出的比重高達90%以上，農村則僅為2%～6%；城市社會保障水平在5%左右，農村僅在0.2%左右且呈下降趨勢。這表明山東省城鄉社會保障水平嚴重不平衡。

從全國社會保障費用支出的情況來看，占總人口80%的農民，只享有社會保障支出的10%左右，而占總人口20%的城市居民，卻占到社會保障費用的90%。從人均社會保障費用來看，城市居民是農民的20倍以上[3]。而據上文分析，山東省城鄉社會保障水平的差異和不平衡遠遠大于全國平均水平。

表4山東省城鄉社會保障水平

區域項目1985年1990年1995年1998年

社會保障支出（億元）32.6687.93265.04396.95

人均保障費（元）32155712211729

城市社會保障水平(%)4.805.825.305.54

社會保障支出占全省社會93.7195.3897.2797.32

保障支出的比重(%)

社會保障支出（億元）2.194.267.4410.92

農村人均保障費（元）361117

社會保障水平(%)0.320.280.150.15

社會保障支出占全省6.294.622.732.68

社會保障支出的比重(%)

資料來源：①同表1.

②《山東統計年鑒》相關年份．

注：城市社會保障支出＝保險福利費＋價格補貼＋住宅投資＋1/10撫恤和社會福利救濟費

農村社會保障支出＝9/10撫恤和社會福利救濟費

需要指出的是，此處所論農村社會保障水平非常低，但這僅是“名義”上的。國家通過給予土地使用權的方式，給農民一定的土地保障，實際上是國家（社會）保障。因此，如果把農民所享有的土地保障（老年人口可通過轉讓土地經營權，獲得一定收益保障生活）算作“實際”的社會保障，農村的社會保障水平將略高于表4所顯示的水平。但較之城市而言，農村社會保障水平還是嚴重低下。

（三）山東省社會保障水平的省際比較

有比較才能有鑒別。將山東省社會保障水平的現實狀況與全國平均水平、與我們所擇取的國內有代表性、有可比性的幾個省、市相比較，研究山東省社會保障水平在全國處于什么地位，對于山東省社會保障水平的準確定位及社會保障發展趨勢的把握有重要意義。

我們以1998年為樣本年份，見表5。通過對表5的數據比較分析，可以看出：

(1)山東省社會保障總體水平和人均社會保障支出都遠遠低于北京、上海兩個經濟發達地區，這是因為經濟規模和經濟發展水平是一國（地區）社會保障水平的主要制約因素。

(2)與全國平均水平相比，山東省人均國內生產總值高出全國平均水平26.92%，國內生產總值增長速度高出全國3個百分點左右——可見經濟發展明顯高于全國平均水平。但山東省社會保障水平和財政社會保障支出占財政支出的比重卻分別低于全國平均水平2.7和1.68個百分點；人均社會保障支出與每一在職職工和離退休者的保險福利費分別比全國平均水平低86.8元和299元。

(3)與人均國內生產總值和山東省相差不是很大的江蘇、浙江兩省相比，山東省社會保障水平比江蘇省低0.6個百分點，人均社會保障支出分別比江蘇省、浙江省低171.1和131.3元，每一在職職工和離退休者的保險福利費分別比江蘇省、浙江省低580元和936元。

(4)即使與經濟發展水平明顯不如山東省的河北省（山東省人均國內生產總值高出河北省25%）相比，山東省的社會保障水平低于河北省0.62個百分點，每一在職職工和離退休者的保險福利費也比河北省低163元。

通過以上分析、比較，我們發現，山東省的社會保障水平偏低。中國社會科學院朱慶芳在對1996年全國各地區社會保障水平進行測定后，認為山東省的社會保障水平僅為3.3%，低于全國1.2個百分點，是社會保障水平“滯后于經濟發展”的部分地區之一[4]，這與我們的研究結果不謀而合。當前，山東省迫切需要選擇與社會經濟發展相協調的適度社會保障水平，這需要對現有社會保障水平進行適度分析，進而作出合理性選擇。

表5山東省與全國及幾個省、市社會保障水平比較（1998年）

附圖

資料來源：《中國統計年鑒》、《中國勞動統計年鑒》、《山東統計年鑒》（1999年）．

二、山東省社會保障水平適度選擇

國內曾有學者提出適度社會保障水平的測定模型：

S=S[,a]/W×W/G=Q·H=0.75(Q[,a]+Z+J+M)

（注：穆懷中，中國社會保障適度水平研究，遼寧大學出版社，1998年第1版，第136、146、157頁。）

其中S代表社會保障水平，S[,a]代表社會保障支出總額，G代表國內生產總值，W代表工資收入總額，Q代表社會保障支出總額占工資收入總額的比重系數，又稱社會保障負擔系數，H代表工資收入總額占國內生產總值的比重，又稱勞動生產要素投入分配系數（依據柯布—道格拉斯生產函數，H選定為0.75），O[,a]為老年人口比重，Z為失業保障支出占工資收入總額的比重，J為工傷、生育保障支出占工資收入總額的比重，M為社會福利優撫支出占工資收入總額的比重。

依據上述測定模型和標準，我們對山東省適度社會保障水平進行了分析和選擇。

（一）山東省現有社會保障總水平適度選擇

由于中國一直執行男60歲、女55歲的退休（即領取養老金）年齡，因而本文此處將老年人口的年齡界定為男60歲、女55歲及以上。

我們選取幾個樣本年份，對山東省社會保障水平狀況進行適度分析與選擇。

表6顯示，山東省樣本年份的社會保障水平都遠未達到適度下限。1990年山東省社會保障水平低于適度下限3.92個百分點，1996、1998年分別低于適度下限6.71和6.23個百分點。不僅如此，1990年以來，山東省社會保障水平與適度下限之間的距離還在不斷拉大，越來越偏離適度。這說明山東省現有的社會保障水平偏低，不適度。山東省社會保障適度水平應選擇在11%～13%之間。

表6山東省現有社會保障總水平適度分析

山東省社會保障總水平適度狀況

項目1990年1992年1995年1996年1998年

現有社會保障水平(%)6.106.235.454.845.77

老年人口占總人口的比重(%)11.3412.2312.8013.3913.98

社會保障水平適度上限(%)11.8812.5512.9813.4213.86

社會保障水平適度下限(%)10.0210.6811.1111.5512.00

社會保障水平適度狀況-3.92-4.45-5.66-6.71-6.23

資料來源：①同表1.

②老年人口比重1990年為人口普查數據，1996、1998年為人口抽樣調查數據，1992、1995年為推測值．

注：社會保障適度上、下限的計算公式為：

附圖

（二）山東省城鄉社會保障水平適度選擇

山東省城鄉社會保障水平嚴重失衡的狀況顯然與城鎮、農村的社會經濟發展及人口的需求不相適應，城鄉社會保障水平也應作適度選擇。

根據城鎮社會保障水平和農村社會保障水平的數理分析式：

附圖

其中O[,ac]代表城鎮老年人口占全省人口的比重；Z、J、M同上；O[,ar]代表農村老年人口占全省人口的比重。再將社會保障適度水平上限、下限的有關參數代入，就可以獲得城鄉社會保障水平的適度范圍，見表7。

表7顯示，1996年山東省城鎮社會保障水平在適度區域內，1990年和1998年超出適度上限0～2個百分點；而農村社會保障水平則低于下限7～8個百分點，此偏離值在近年還有拉大的趨勢，這說明山東省城鎮社會保障水平基本適度，但農村社會保障水平嚴重不適度。

表7山東省城鄉社會保障水平適度分析

城鎮（非農業人口）農村（農業人口）項目1990年1996年1998年1990年1996年1998年老年人口占全省人口的比重(%)2.123.463.629.229.9310.36現有社會保障水平(%)5.824.715.540.280.130.15社會保障水平適度上限(%)3.954.965.087.938.4658.75社會保障水平適度下限(%)2.503.543.667.608.138.45社會保障水平適度狀況+1.870+0.46-7.32-8-8.30<E>

資料來源：①現有保障水平見表4.

②《山東統計年鑒》（1991、1997、1999年）．

注：①城鎮老年人口占全省人口的比重＝全省老年人口比重×城鎮（非農業）人口比重

農村老年人口占全省人口的比重＝全省老年人口比重×農村人口比重

附圖

表7中社會保障水平適度上下限農村明顯高于城鎮，這里需要指出以下三點：(1)農村老年人口的比重遠遠高于城鎮，因此其適度社會保障水平理論上應該高于城鎮；(2)即使農村社會保障水平高于城鎮，也并非意味著農民社會保障待遇高于城鎮人口，相反仍大大低于城鎮人口。如假設1998年城鎮社會保障水平達到適度，為5%，農村社會保障水平也達到適度為8%（表7），則城鎮人均社會保障支出將達到1560元，而農村人均社會保障支出僅為871元；(3)當然，目前山東省農村社會保障基本上是空白，要達到8%的適度水平還有相當大的難度，但就全國而言，農村社會保障體系的建立已是大勢所趨，國家（社會）給農民的社會保障將逐步提高。

（三）山東省未來10年社會保障適度水平選擇

對現有社會保障水平及其適度狀況的分析和研究，其直接功用是為今后社會保障體系的建立健全提供理論依據和對策措施。未來10年山東省社會保障水平應逐步走向適度，以促進整個山東省社會經濟的更迅速發展。因此，有必要對山東省未來10年社會保障水平進行適度選擇。

從根本上來說，社會保障水平適度最起碼的衡量標準是社會保障是否真正對社會有利和弱勢群體——老年人口、失業人員、優撫救濟對象等起到保障生活、促進社會進步與穩定的作用。因此，山東省未來10年適度社會保障水平預測所需要的參數主要有：未來10年老年人口比重、失業率、社會優撫和救濟系數等。

我們對未來10年老年人口的比重給予兩個研究標準：與現行退休制度相對應的以男60歲、女55歲及以上為老年人口的比重，即標準“Ⅰ”；以60歲及以上為老年人口的比重，即標準“Ⅱ”，這是為決策機構提供了未來如果把男、女退休年齡都定為60歲時的社會保障適度水平參考標準。

山東省統計局曾于1993年根據第四次人口普查資料，對全省未來人口年齡構成進行了預測性研究，但其中方案預測結果在前幾年就已經與人口抽樣調查結果有了一定差距。以1999年為例，省統計局預測男60歲、女55歲及以上的老年人口為1162.41萬人，占總人口的比重為13.01%，但據《山東統計年鑒》（2000年）中的人口抽樣調查測算，1999年全省男60歲、女55歲及以上的老年人口已多達1268.46萬人，占總人口比重已達到14.28%，多出1.27個百分點。因此，我們對省統計局的預測進行了修正，得出未來10年全省老年人口占總人口的比重。其他參數，如失業率、社會優撫救濟比重參數，假設它們在未來10年保持其合理性比例不變并隨著國內生產總值和工資收入總額的增長而相應地增長，因此仍按前文所設定的比重范圍。

基于上述分析與參數設定，我們對山東省未來10年社會保障適度水平進行了預測，見表8。

預測結果表明，山東省未來10年的適度社會保障水平，以現行退休制度計算，上限在14%～17%之間，下限在12%～15%之間。如果在未來推遲退休年齡，男、女都到60歲，則適度社會保障上限應在12%～14%之間，適度下限也應在11%～12%之間。

但1998年山東省現實社會保障水平僅為5.77%（表3），距12%（表6）的適度水平下限還有6.23個百分點的距離。山東省社會保障水平要想在未來10年逐步走向適度，達到14%～17%（以“Ⅰ”為標準），還有相當大的難度。

綜上所述，山東省現有的社會保障水平偏低，與全省社會經濟發展水平不相協調，社會保障形勢非常嚴峻，這在很大程度上影響到社會保障體系的建立健全和社會穩定及經濟的進一步發展。當前，山東省亟需選擇適度的社會保障水平，并通過調整財政支出結構以加大財政對社會保障的支持力度、增加人均社會保障支出、提高全省社會保障水平、構筑農村社會保障網絡以逐步提高農村社會保障水平、適時調控養老金替代率等有效措施實現之，促進全省社會保障水平與社會經濟的協調發展。