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摘要：保證權力正確行使，防止以權謀私、滋生腐敗，要靠建立健全結構合理、配置科學、程序嚴格、制約有效的權力監督制約機制，這是我們對新形勢下黨風廉政建設規律性認識的深化，也是從源頭上治理腐敗的客觀需要。

關鍵詞：權力；監督制約機制；權力制衡

建立健全結構合理、配置科學、程序嚴格、制約有效的權力監督制約機制，是我們對新形勢下黨風廉政建設規律性認識的深化，也是從源頭上治理腐敗的客觀需要。在新的歷史條件下，市場經濟對權力產生的負面影響不可低估，新情況新問題層出不窮，權力運用的頻率、隨機性不斷增加，使權力監督制約難度增大。從濫用權力的主體看，既有領導干部，也有一般干部；從濫用權力的形式看，既有以權謀私的“錯位”現象，也有不守規矩的“越位”現象，還有玩忽職守的“缺位”現象；從濫用權力的特征看，既有膽大妄為、明知故犯，也有鉆政策空子、打擦邊球的。產生上述問題的原因是多方面的，但關鍵是權力的監控機制不健全，還不能適應形勢發展的需要。

一、權力的濫用和失控是滋生腐敗的源頭

權力腐敗是由權力的雙重性決定的：一方面，正確使用權力，它便是為社會、為人民謀利益的工具；另一方面，錯誤地使用權力，它便成了腐蝕人們靈魂、牟取個人私利的工具。權力的腐敗包括權力的濫用和失控。權力的濫用是指權力的運行主體超出了授權的范圍，隨意擴大化，使權力變質越位的行為；權力的失控是指權力的運行避開監督，運作程序顛倒錯亂。

權力滋生腐敗，就其主觀原因是源于邪念的滋生，即理想信念發生動搖，萌發謀取私利的念頭。“物必自腐而后蟲生”。一旦思想長堤崩潰，私欲膨脹，就會利令智昏，千方百計去滿足個人的需要，腐敗必將乘隙而人，這是滋生腐敗的根本條件，而導致權力腐敗的客觀原因，主要有四：

1．設權失當。即有關組織部門設置權力時有失恰當。一是黨政不分，職責不清。有的是黨政一肩挑，在具體工作中往往以政代黨，或以黨代政，忙起來黨務工作便被當作軟件擱置一邊；有的雖然黨政分了家，但彼此職責劃分不清。黨委領導下的廠長經理負責制，到底聽黨委的，還是聽行政的，叫人無所適從；有的是黨政交叉任職，有利益的事，大家爭著管，沒好處的事，都避之不及，造成管理上的空檔。二是職位設置過多過濫。職位設置缺乏規范，因人設職。三是權力分配過于集中，一把手往往集人財物大權于一身，常常個人說了算；政府仍在包攬干涉企業事務；行政權力過大，有侵占立法權、司法權、監督權的傾向。

2．授權失誤。即把權力授給了本不該授予的對象。某些人人黨動機本來就是不純的，正如胡長清所說“無非是撈取政治資本、升官發財”的不良心理，一旦竊取實權，便肆意放縱，損公肥私，為所欲為。授權失誤為權力腐敗種下了禍根。有的部門考察干部時沒有執行德才兼備的干部路線；有的組織干部沒有發揮應有的作用，只憑某領導的一聲招呼，就漫不經心地偏聽片面之詞，走走過場；有的考察人員甚至被人收買，“酒杯一端，政策放寬”。即使聽了不良反映，也是充耳不聞，考察結論只揀好聽的寫，造成了用人失誤；有的公開跑官要官，有的則公開賣官鬻爵。用人腐敗是影響最壞、危害最烈、群眾意見最大的腐敗。用錯一個人，就會挫傷一大片人的積極性，甚至會帶壞一種風氣。“上有所好，下必甚矣”，從而敗壞黨風，損害黨的事業。

3．用權失范。任何權力運行都需要遵守行為規范，所謂“不以規矩，難成方園”。之所以出現用權失范的現象，主觀上講，是少數黨員干部淡忘了為人民服務的初衷，人生觀、價值觀、世界觀發生扭曲，讓那些“升官發財”、“及時行樂”、“人不為己、天誅地滅、“有權不用、過期作廢”的陳腐思想占據了靈魂。以權謀私也就成了必然。客觀上講，體制和機制上的漏洞，給人以空子可鉆。我國正處在兩種體制轉軌的過渡時期，體制上還不夠完善，法律法規還不夠健全，這些客觀上的疏漏，為少數意志薄弱的人用權失范提供了機會。

4．監乏力。失去監督的權力必將導致腐敗。應該說就我國目前而言，監督部門還是眾多的，看似構成了一張嚴密的監權網，然而深入研究后不難發現這種監督機制還很不健全，監督蒼白乏力：一是上級對下級的監督——太遠。天高皇帝遠，鞭長莫及，就是有順風耳、千里眼，也看不到、聽不見、管不著。二是下級對上級的監督——太難。且不說下級不了解情況，無法監督，即便是知情者，在現行法制不健全的情況下，又能如何?三是同級對同級的監督——太軟。在當前正氣不濃的環境下，好人主義盛行，民主生活會上“你不是妖怪，我不是妖怪，大家都不是妖怪”，保持一團和氣，所以這種監督軟弱無力，尤其是同級中的一把手，更是無人敢監督，大可以天馬行空，獨來獨往，胡長清一介副省長，一年內私自出省20余次竟無人知曉。四是法紀監督——太晚。現在執紀執法多是一種事后監督。“你不告，我不動；告了也不一定管用。”且不說有的案子很難查清楚，就算查了水落石出，作了嚴肅處理，這種處理雖能起了警示作用，但畢竟是“亡羊補牢”，所造成的損失已無法挽回了。

二、確保權力正確行使就要建立科學合理的權力制衡機制

實踐中我們感到，在權力進行過程中，要防止權力失制、授權失誤和用權失范，就必須建立科學有效的權力制衡機制。

1．通過科學配置來制約權力。防止權力的濫用，實現權力的正常運用，關鍵是對權力進行分解，使之相互聯系、相互依存、相互制約。鄧小平同志曾經深刻地指出，權力過分集中，越來越不能適應社會主義的發展。對這個問題，長期沒有足夠的認識，成為發生的一個重要原因。使我們付出了沉重的代價。現在再也不能不解決了。要改變權力過于集中的狀況，基本的方法就是將權力進行必要的、合理的分解。改變在一個班子內部，權力過分集中在“一把手”身上的狀況，分工授其權，重要事項，民主決策，彼此互相監督。比如：近幾年二炮一些單位的重大戰備工程建設，較好地做到了申報、立項、審批、投資等權分屬于不同的部門和經管人員，保證了決策的科學性公正性，防止了因“一支筆”批項目而造成的行業不正之風。再如：在物資集中采購上，二炮許多單位就堅持實行計劃、采購、支付“三權分離”，通過科學配置業務部門、采購部門、財務部門的權力，較好地防止了物資集中采購過程中容易發生的吃拿回扣、暗箱操作等現象。

2．通過規范工作程序來制約權力。權力的濫用，往往是因為沒有規則，具有很大的隨意性。程序就是規則，違反程序就是違規。權力的運用，是由各個環節組成的，也是一個連續不斷的過程。從這一點上說，也是分權原則又一個層面的體現。如一個建設項目的審批確定，必須經過提起、申報、論證、評估、審定等多個環節，而每一個環節，又有相應的啟動和決策過程。這些過程決定了權力運用必須遵守程序規則，否則，就會出現權力濫用，甚至造成失誤或損失。這就要求對權力的運用要制定相應的程序，如審批程序、表決程序、執行程序等等。另外一個方面，加強對程序的監督，這本身就防止了權力運用的隨意性，減少了權力濫用的機會和空間。

3．通過用權力公開來制約權力。權力的本質是公共的。從本來意義上講，公共權力的行使就應該公開化，使之置于群眾的監督之下。公開本身就是一種監督和制約。近些年來，二炮不少軍級單位在用權公開上作了一些積極的探索，不斷提高用權公開的透明度。有的在用人方面進行了一定的公開，提拔使用團以下干部在一定范圍內進行公示；有的在批錢撥物上進行了公開，不斷擴大官兵的知情權、參與權，得到了廣大官兵的認同和支持。

三、創新授權制度，把好用人關口

同志曾經深刻地指出，歷史上的腐敗現象，為害最烈的是吏治腐敗。建立一種群眾參與、客觀地發現人才和使用人才的機制，依法行使好考察、選拔、任免權，是防止授權失當的關鍵。

1．要創新和完善干部的選任制度。要嚴格按照公平、民主、競爭的原則，選好選準掌權人。一是建立以公開為基本前提的推薦機制。干部工作只有堅持公開的原則，才能平等競爭，使大批優秀人才脫穎而出。要從民主推薦和署名推薦制、考察預告制、到任前公示制、干部選拔使用的各個環節，都在一定的范圍內公開，使群眾可以較大程度地參與對干部的選拔任用。二是要建立民主為基本趨向的考察機制。要建立一種群眾參與、客觀地發現人才和使用人才的機制。健全選舉制度，實行民主推薦、民主評議和民意測驗制度，擴大干部群眾對選拔任用工作的知情權、參與權、選擇權和監督權。國家權力機關在選舉任命前，要行使調查權、了解權與考察權，客觀地衡量擬任人員的素質。在行使選舉任免權時，可創造氣氛和條件，使國家權力機關組成人員能自主地、獨立地表達他們的意志，任何組織和個人都不得以任何理由進行干涉。三是建立以競爭為基本特征的選拔機制。要把“公開、平等、競爭、擇優”的原則貫徹到干部的選拔任用中去，變“伯樂相馬”為“賽場選馬”；對不稱職的干部實行待崗、轉崗學習、離崗分流、改任非領導職務，實行能上能下的干部制度。

2．建立失控權力的剝奪制度。要加強對授權后權力運行的監督，一旦發現干部在任職時有不廉潔、不勤政行為，或缺乏實際領導能力，可以隨時行使詢權、特定問題調查權、撤職權和罷免權：一是實行組織處理制裁手段。包括調離、降職、停止執行職務、免職、辭退等。對于在權力運用過程中，有不良行為造成不良影響，但情節較輕不夠給予黨紀政紀處分的，可以采用停止其執行該項職務的手段予在制裁。二是實行資格剝奪。資格剝奪制裁包括公務員資格剝奪、從事專業資格剝奪、行業執業資格剝奪等方面。資格剝奪制裁就如釜底抽薪，加大了對違紀者的處理力度，增強了對違紀者的威懾力，使違紀者“心有所懼、行有所忌”。三是對權力失控者實行經濟利益剝奪。對涉及經濟利益的違紀行為的懲處增加經濟制裁手段，使其在經濟利益上得不到任何好處。包括補償經濟制裁、懲罰性經濟制裁兩種方式。必要時可以取消養老保險和醫療保險，對違紀者實行經濟利益剝奪，減少腐敗行為造成的經濟損失，增大腐敗行為的經濟成本，使違紀者不能以腐敗“發家致富”。

3．實施選人用人失察的責任追究制度。對違反干部選拔任用原則、政策、程序，導致嚴重選人用人失誤，造成惡劣影響的，要嚴肅追究責任。對干部任用失誤的黨紀追究，應分清用人失察的推薦責任、考核責任、決策責任，針對不同的情況予以追究：一是建立推薦干部責任制。明確規定領導干部個人推薦干部應遵循的原則和要求以及推薦失誤應承擔的責任。嚴重失誤的應責令引咎辭職。二是要建立考察干部責任制。明確考察人員在干部考察中的權力和義務以及考察失誤的責任，加強對考察人員的監督，防止考察失真失實，減少用人失察失誤。三是要建立黨委討論決定干部責任制。明確規定黨委決定干部任免時應堅持的原則、遵循的程序、主要領導和分管領導及黨委成員各自擔負的責任，加強對領導決策過程的監督。對重要部門黨政一把手的任免，按照民主集中制的原則和集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的方針，實行常委無記名投票制，防止授權過程中的不正之風。

四、改革行政體制，規范用權行為

我國目前政府行政審批中事項多、標準不明確、程序不健全、自由裁量空間大，很容易誘發以權謀私、權錢交易等違紀違法行為。合理設置權力邊界，規范用權程序，既可以強化法律對行政權力的實際規范和約束作用，又可以在相當程度上預防濫用權力的腐敗發生。

1．轉變政府職能，科學設置行政程序和權力邊界。以政企真正分開為著眼點，下大力氣進行行政體制改革，改變政府管理方式和手段。首先，要減事放權，削減行政審批行為。要堅持職權法定的原則，還權于企業，還權于市場，凡是可以用市場機制代替行政審批行為的，都要通過市場機制來處理，充分發揮市場機制在資源配置上的作用。要堅持責權一致的原則，減少或合并交叉、重復的審批事項，凡是法律、法規、規章規定可以下放的審批事項盡可能地下放。其次，要科學設權設事，規范行政程序。要嚴格規定審批內容，明確審批條件，減少審批環節，簡化審批手續，確定審批時限，制定嚴密的審批操作規定和標準，最大限度地減少審批部門人員的自由裁量權。要逐步建立和完善審批制度或定期會簽制度，避免多頭審批和重復審批，提高工作效率。第三，要科學分解事權，嚴格內部制約。根據權力制約原則，調整部門職能分工，合理劃分職責權限，形成部門之間、單位之間平行交互監督制約的機制。將實權單位和部門在計劃經濟時期由一個人或一個部門行使的權力，分解到幾個人或幾個部門，并互相制約。人、財、物、項目的審批、證件核發等重要崗位的領導干部和工作人員，以3年為限定期輪換。

2．公開行政行為，使權力在臺前透明運行。腐敗最怕“陽光”，只有權力在公開透明的條件下行使，避免暗箱操作，才能有效地防范腐敗：一是公開決策程序。在對資源配置、工程招標、人事調配、收入分配等決策時，要在決策前公布預定的目標和計劃，在決策過程中公平評估和選擇，在決策之后公布方案。通過建立公開的程序，把好決策民主化和科學化這一關。二是公開行政過程。公開行政行為必須有嚴格的法律程序，讓所有法律和政策法規的日常管理工作都公諸于眾，并建立行政行為的提請復議制度和社會質詢制度，接受社會輿論監督，使那些不規范的、帶有不可告人目的的管理行為受到公眾監督而大為收斂。三是公開財務收支。財務保密、審批一支筆、封閉決策、個人權力過于集中等為不正當開支、送禮行賄、私分挪用公款等腐敗行為大開方便之門。要強化“納稅人”意識，讓納稅人和交費人知道錢用在何處。公開行政部門財務收支特別是領導干部的經費支出，讓本單位和本部門的職工群眾以及全社會了解和監督。改變財務支出由“一把手”、“一支筆”簽字的傳統做法，推行財務支出聯簽制，并定期由財務、審計部門張榜公布財務收支情況。

3．強化責任追究，科學評估行政行為。首先，要建立立體交叉的行政行為評估和考核程序。建立科學規范的評價公務員行政行為的評估考核辦法，并盡可能做到具體化和量化，用來考核評價公務員的業績和用權行為。要確定領導考察、同行的評估、平行部門的評價、服務對象的監督、組織人事部門的綜合等幾個方面的關系，公開評估和公正考核每一個公務人員的用權行為。其次，要嚴格執行用權不當追究制度。要明確責任追究的方式，根據責任者應負的責任，可采取口頭批評、誡勉談話、責令書面檢討、通報批評、經濟處罰、調離崗位、責令辭職、免職處理等手段進行處理，嚴重的要依法依紀實施追究。

五、確保權力正確行使就要建立健全規范權力運行的制度

當前，加強權力運行監控的制度建設，還存在不少薄弱環節。有的是有章不循，不按規矩辦事；有的是無章可循，對新情況新問題研究不夠，防范措施明顯滯后，出現一些制度上的“空擋”；有的執章不嚴，講感情，不講原則；講私情，不講黨性；或者搞上有政策，下有對策。實踐證明，制度具有普遍適用性、規范性和強制性，是加強權力監控帶根本性、基礎性的工作。

1．在“深化”上動腦筋，增強制度的系統性。針對新形勢下出現的新情況、新問題，我們不斷延伸、完善規章制度，使其形成縱橫交織的嚴密體系，力求措施在前，防范在先。比如：二炮某基地的某工程技術總隊，建立健全了辦事公開制度，特別是在辦理官兵關注的人、財、物等事項上，在不違反保密規定情況下，都做到了條件、標準、程序、結果四公開，接受群眾監督，以公開保公正。同時還在部分機關部隊建立了崗位輪換制度。對在一個職位上工作時間較長的管人、管錢、管物的人員進行跨部門交流，防止出現濫用職權的腐敗現象。

2．在“細化”上下功夫，增強制度的操作性。工作中，我們應注重把上級頒發的具有普遍約束力的規章制度變成符合本單位特點的實施細則，對辦理有關重要事項的條件、規則、限額、程序、紀律等各個環節都提出了明確的標準和要求，使黨員干部行使權力和監督權力都有據可依。

3．在“硬化”上下功夫，增強制度的嚴肅性。當前，應著重解決好有章不循的問題。在制定有關制度規定的同時，還要制定出確保制度落實的制約措施，對違犯制度規定的人和事，要嚴明紀律，堅決查清，嚴肅處理。如二炮機關某二級部領導失職瀆職、濫用職權和嚴重違反財經紀律的問題暴露后，就對其進行了嚴肅處理，引導黨員干部從中吸取教訓，引以為戒，做到警鐘長鳴。

六、確保權力正確行使就要增強權力主體自覺接受監督的意識

現實生活中，有的領導干部從理智上感到權力應該接受監督制約，而具體運用權力時，卻又自覺不覺地逃避監督；有的看到別人濫用權力得到利益時，產生了對權力監督制約的愿望，而當自己濫用權力獲得利益時，就想不到監督制約。加強對權力運行的監控，必須進一步清除一些黨員領導干部的思想障礙，不斷強化他們自覺接受監督制約的觀念。

1．要樹立正確的權力觀，強化公仆意識。要明確黨員干部手中權力是黨和人民賦予的，必須牢記全心全意為人民服務的宗旨，樹立領導就是服務、權力等于責任、權力就是奉獻的觀念，摒棄把權力私有化、商品化和神秘化的錯誤做法，反對把權力當作謀取私利的工具，防止和克服各種玩忽職守的行為。

2．要樹立正確的監督觀，強化自律意識。對權力進行監督制約是我黨的優良傳統，是新形勢下促使領導干部正確行使權力的必要條件，也是對黨員干部的關心和愛護。權力不受監督，就像汽車失去制動一樣，在橫沖直撞中了加大了翻車的概率。作為領導干部，他們既是監督者，又是被監督者，都有監督他人的權力和接受監督的義務。這幾年，二炮按照中央和軍委總部要求，在加大對主官監督方面做了一些有益嘗試。2006年底，二炮紀委組織力量，到部分軍師級單位，對主官行使權力情況進行專項檢查。一方面，聽取主官本人匯報，另一方面進行民主測評，在部隊中產生了很大反響，對促進領導干部尤其是“一把手”秉公用權，起到了很好的作用。

3．樹立正確的職位觀，強化責任意識。權力意味著為人民服務的義務和責任，權力和責任是對等的，當多大的領導，就有多大的擔子；管多大的事，就多大責任。黨員領導干部應當把對上負責和對下負責、對黨負責和對人民負責一致起來，時刻想著群眾的利益，處處對人民群眾負責。這些年來，二炮絕大多數領導干部能夠不辜負黨組織的信任和期望，帶頭在其位、謀其政、履其職、盡其責，表現出了很強的事業心和責任感，在本職崗位上建功立業。

七、確保權力正確行使就要創造有利于權力制約的環境和氛圍

對權力進行監督制約是涉及個人切身利益的敏感問題，容易出現感情大于原則、人情大于法規的現象，加之新形勢下，黨內生活原則空氣淡化，使監督制約缺乏應有的環境和氛圍，必須認真加以克服和糾正。

1．要營造人人敢于批評和自我批評的輿論氛圍。目前，好人主義現象比較普遍，對違紀問題睜一只眼閉一只眼，事不關己，高高掛起，批評上級怕穿小鞋，批評同級怕傷感情，批評下級怕丟選票，相互之間忌諱談相互制約問題。這種不良風氣，既助長了權力的濫用，也影響了個人的成長進步，必須引起我們的高度重視。

2．要營造層層照章辦事的行政氛圍。上級領導干部、領導機關既要搞好對下級權力運行的監督制約，也要在正確用權上為下面做好榜樣。而下級要敢于堅持原則，嚴格照章辦事，不怕得罪人。這樣，自上而下，逐步營造層層照章辦事的行政氛圍，才能保證權力的正確運行。

3．要營造賞罰分明的獎懲氛圍。積極探索建立廉政評價標準和指標體系，把定性評價和定量評價有機結合起來。要嚴格考核獎懲，加大對廉潔從政行為的精神鼓勵、政治激勵和物質獎勵。在建立激勵機制方面，要在嚴格責任考核的基礎上，對正確行使權力表現突出的單位和個人，給予表彰獎勵，充分調動各級領導正確行使權力的積極性。同時，也要建立嚴格的懲處機制，把懲防腐敗體系的建設績效作為領導干部選拔作用的重要依據，作為單位評先創優的重要條件，激勵各級領導干部自覺擔負起抓廉政建設的重要職責。要充分發揮查辦案件的震懾作用，通過對違紀違法的嚴肅查處，教商警示大家不越“雷池”不闖“紅燈”，真正做到權為民所用。

4．要暢通信訪舉報的渠道。要加強信訪舉報工作，通過公開舉報電話、設立舉報信箱、聘請廉政監督員等形式，暢通信訪舉報渠道。要進一步規范舉報和受理操作程序，加大對群眾信訪舉報直查、快辦力度，并及時反饋情況，確保信訪舉報暢通，對權力實施有效的監控。

綜上所述，保證權力正確行使，防止以權謀私、滋生腐敗，僅靠某一項措施和方法都是不夠的，因為權力的濫用既有主觀的原因，又有客觀的因素；既有思想道德的因素，又有經濟的原因；既有歷史的原因，又有現實的因素；既有社會的原因，又有內在的因素。這就需要我們加強對權務運行的客觀規律進一步探索，從根本上保證黨員領導干部正確運用權力。