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摘要：加快中原城市群發展，實現中原崛起是河南省的一項重要戰略舉措。城市化發展的實踐表明，政府在城市群發展進程中的作用是舉足輕重的。在已有的研究基礎上分析中原城市群建設發展中的政府行為缺陷及原因。

關鍵詞：中原城市群；政府行為；缺陷

1中原城市群發展中的政府行為缺陷

1.1各城市政府各自為政現象嚴重

由于城市群內9個城市存在八個互不隸屬，行政平級的省管市政府，各市都有自己相對的資源優勢，各市與外圍城市也有各自的經濟聯系，不一定非要在城市群內形成市場。要素流動是要求成本的，相同條件下，價格優勢起主要作用，所以在選擇交易對象時不一定是在城市群內各市之間。從對《中原城市群總體發展規劃綱要》的落實情況看，各個城市只是依據自身條件定位規劃的，沒有形成與其他城市在相關領域(如產業、城區、交通、社會保障等)協同規劃的氛圍。

1.2合作方式單一

目前中原城市群政府間的合作只是在中原城市群協調發展領導小組的統一協調下行政命令式的合作，方式單一。這種合作方式，在城市群的規劃建設初期，還能起到宏觀協調的作用，當城市群發展深入到合作的微觀領域時，這種領導小組式的組織結構就顯得不規范，不能形成穩定的體制結構，對規劃的具體實施就會協調不力。而且行政命令式的協調不利于城市群共同市場的形成，不利于資源要素的跨行政區流動，這源于管理體制的落后。中原城市群政府合作急需創新管理方式。

1.3政策執行能力弱

具體表現為上級政府的公共政策在下級政府范圍內難以得到全面有效的貫徹和執行，“上有政策，下有對策”，并以“對策”化解政策。嚴重削弱了上級政府的權威和能力，難以動員和有效利用社會資源，形成合力，以推動社會和諧發展。

1.4公共服務能力不足

社會主義市場經濟的建立，要求地方政府職能中心有原來的政治統治向社會管理、公共服務轉變。政府公共服務職能薄弱突出地表現在政府對公共服務的公共支出比例偏低。

1.5治理創新能力較弱

中原地區地方政府存在著一種低效率的傳統體制，直接導致了中原地區社會發展嚴重滯后，市場觀念不強，信息閉塞，上自政府官員、下至黎民百姓都表現出強烈的行政依賴性，中原地方政府在治理區域社會的過程中，一要“等”中央的政策，沒有上級政策不敢自主行動，改革開放的行動遲緩；二要“靠”國家的幫助，靠國家在物力、財力方面的支持，開拓進取不足；三要向上級政府“要”專項經費支持，要扶貧資金，并且常常把能否向上級政府要到資金作為評價本級政府工作的重要標準。其創新能力不強，遠遠落后于東部沿海。

1.6利益協調能力差

一是規范市場主體行為平衡社會矛盾的能力不足。有傳統的計劃經濟向市場經濟體制過渡，使原有的社會行為規范難以發揮作用，必然要求在社會競爭主體之間充當仲裁角色的政府，制定一系列的行為規范來規范人們的行為。二是社會利益再分配政策不完善，社會貧富差距日益擴大，隨時有引發、激化矛盾的可能。對社會的控制在一定程度上失控，刑事案件增多，社會不安定因素增加，特別是領導干部違反亂紀現象時有發生，腐敗現象嚴重，激起群眾強烈不滿。

2中原城市群發展中政府行為缺陷的成因分析

中原地區地方政府的能力不足是在長期的歷史發展過程中形成的，這種狀況的形成，既有外部的原因，也有內部的原因。

2.1受內陸環境的制約，缺乏開放觀念

在河南，各級政府所處的自然環境、經濟水平和社會發展程度等重要的外部條件，都無法與東部地區相提并論。中原自古以來就是以農為主，農業大省是河南最基本的特征。這里不僅自然條件差，而且經濟發展水平低，社會發育遲緩，在這樣的基礎上構建功能和力量強大的政府，其難度是可想而知的。中原地區的資源察賦本來就不足，在經濟社會的發展中又出現了資源的不合理利用和資源利用與資源建設不協調的問題，所以，資源總量有限，結構嚴重不合理是中原各級地方政府在經濟社會發展方面的難題。

2.2地方政府規模過大，效率低下

在河南，傳統“官本位”意識嚴重，要求進政府機關的人多，愿意出政府機關的人少，分流政府機關工作人員的困難很大，結果是政府機關人員過度膨脹。河南地方經濟、社會相對落后，社會提供的機會和可供政府機關人員分流的經濟單位少，政府又是獲得相對較多的部門有關。同東部地方政府相比，中原地方政府的機構和人員都更多，一般而言，縣委機構，通常有十三四個，縣政府機構通常有四五十個，加上隸屬于黨政機構的群團組織，全部加起來有六七十個。少則六七百個職位，多則近千，加上各機構離退休人員，就更多了。

2.3政府工作人員素質不適應社會經濟發展的要求

地方政府能力深受政府機關公職人員的素質影響。在河南，某些縣級政府的領導者觀念過于保守，地方保護主義的舊框框沒有摘除掉。有很多領導干部有讓人們富起來的良好愿望，但都受到其教育程度、思想觀念的水平以及處理具體事務的能力的制約。在東部發達地區，有博士市長、縣長，乃至于博士鎮長，但是河南地方政府機關領導干部中，大學本科學歷都尚未普及，受高學歷教育的人更是鳳毛麟角，思想觀念普遍陳舊，缺少現代領導理念，政府在運行中所遵循的基本觀念跟不上形勢發展的要求，一些政府機關中盛行的仍然是計劃經濟時期的觀念；政府的管理方式陳舊，還不能運用新的科學的管理方式來管理社會，管理方式上仍然保留著計劃經濟的色彩，導致政府工作的效率低下，工作方法簡單，作風粗暴，侵害人們群眾合法利益，不能把矛盾解決在基層，群眾上訪事件居全國之首。

2.4地方政府角色定位不準

一些地方政府對自身管理職能認識模糊不清，對地方政府沒有一個合理定位。熱衷于管理一些不該由政府管的事情，而一些該管的事卻沒有管，或者管了又沒有管到位。在缺乏有效的監督和必要的法制規范的情況下，地方政府有強烈的越位沖動。如饅頭是鄭州人的基本消費品，為讓百姓吃上放心饅頭，市、區兩級政府都成立了“饅頭辦”。結果2001年3月14日在鄭州發生了轟動全國的“饅頭戰”事件。因為一家沒有在“饅頭辦”辦證所謂“黑饅頭廠”的處罰權問題，鄭州市、區兩級“饅頭辦”互不相讓，發生激烈爭執直至當街對罵。其實，“饅頭辦”的成立本身就是荒唐之舉。本質上體現了地方政府自行“設租”、“收租”、“尋租”和“分租”的意圖。

2.5地方官員作為“經濟人”自利性的影響

從公共選擇理論方面來理解，人也是有理性和關心個人利益的，與“經濟人”不同的是地方官員在政治市場上活動，地方政府中的官員行為同市場上的“經濟人”一樣，他們同樣像“經濟人”追求經濟利益那樣來追求政治利益。地方官員不僅關心在任期內地方經濟發展，更關心自身利益是否能夠得到最大。

一般而言，由于地方官員的每屆任期不會超過五年，如果要得到升遷，就必須在一定時間內做出明顯的成績，如果當地的經濟有了很大的發展，地方官員就可以得到更多的升遷機會。但是大部分官員不愿意干其前任留下的攤子，往往另起爐灶，這樣以來，所采取的發展地方經濟的政策，采取短期行為，不顧地方利益，又不顧全局利益，最終也沒有促進地方的發展。