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摘要：近年來，隨著政治民主的不斷推進(jìn)，從中央到地方都積極開展行政問責(zé)的實踐，但由于我國行政問責(zé)制剛剛起步，各種配套制度和機(jī)制尚未健全，民主問責(zé)的氛圍尚未形成，無論實踐還是制度設(shè)計都處于發(fā)展階段，其發(fā)展也呈現(xiàn)出一些新趨勢。即由“火線問責(zé)”向“常態(tài)問責(zé)”轉(zhuǎn)變，從“彈性問責(zé)”向“規(guī)范問責(zé)”轉(zhuǎn)變，從“同體問責(zé)”向“異體問責(zé)”轉(zhuǎn)變，從“過錯問責(zé)”向“績效問責(zé)”拓展等四大趨勢。

關(guān)鍵詞：行政問責(zé)；問題；困境；發(fā)展趨勢

近年來，隨著民主政治的不斷推進(jìn)，從中央到地方都在積極開展行政問責(zé)的實踐。特別是自2003年“SAILS”事件以來，行政問責(zé)廣泛地應(yīng)用于公共行政領(lǐng)域，一場場“問責(zé)風(fēng)暴”在中國掀起，此清明政風(fēng)溫暖了千家萬戶。確實，“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償”是對強(qiáng)化政府責(zé)任意識、打造現(xiàn)代責(zé)任政府作出的精辟概括。行政問責(zé)能夠督促政府及其官員更好地履行職責(zé)，真正做到“情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀”，建立起廉潔、高效的責(zé)任政府。2006年3月5日，總理在《政府工作報告》中強(qiáng)調(diào)要建立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力。2008年行政問責(zé)制首次寫入《國務(wù)院工作規(guī)則》和《國務(wù)院2008年工作要點》，這些都表明行政問責(zé)制已進(jìn)入一個新的發(fā)展階段。行政問責(zé)的本質(zhì)在于對公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督以及對過失權(quán)力進(jìn)行責(zé)任追究，體現(xiàn)了所謂責(zé)任政府的原則，是責(zé)任政府的具體體現(xiàn)形式，其最終目的在于保證政府系統(tǒng)的正常運行、遏制權(quán)力腐敗以及保障公眾利益盡量不受損失或損失最小化。近年來，在行政問責(zé)建設(shè)方面已取得了一定成效，但由于我國行政問責(zé)制剛剛起步，各種配套制度和機(jī)制尚未健全，民主問責(zé)的氛圍尚未形成，無論從實踐上還是從制度上都處于發(fā)展階段，其發(fā)展也呈現(xiàn)出一些新趨勢。

一、由“火線問責(zé)”向“常態(tài)問責(zé)”轉(zhuǎn)變

我國行政問責(zé)制剛剛開始實行，無論從實踐上還是從制度上都處于初級階段，因而當(dāng)前涉及的問責(zé)案件，主要是嚴(yán)重的生產(chǎn)安全事故、生命安全公害事故、突發(fā)性災(zāi)難、重大的食品衛(wèi)生案件、腐敗案件、拆遷事件以及嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)案件，采取的方式主要又是事后查處，一批官員被“火線”追究責(zé)任，高到省部級，低到一般公務(wù)員，用“問責(zé)風(fēng)暴”來形容，一點不為過。從每次引起的“問責(zé)風(fēng)暴”來看，問責(zé)往往是在民憤大、社會關(guān)注度高的公共突發(fā)事件上進(jìn)行“火線問責(zé)”。應(yīng)該承認(rèn)，“火線問責(zé)”是非常有威懾性的，它告誡大家，如果誰再犯這樣的錯誤，也會面臨同樣的命運。而在日常工作中，少見這種問責(zé)。重大事件與重大事故直接關(guān)系群眾的生命財產(chǎn)安全，關(guān)系社會發(fā)展與社會穩(wěn)定，對這一類問題不僅要問責(zé)，而且應(yīng)加大問責(zé)的力度。但是，“風(fēng)暴”終究有暫歇的時候。如果把問責(zé)僅僅局限于這一類“非常態(tài)事件”上，那就失之片面了，也不符合行政問責(zé)的客觀要求。行政問責(zé)既不是解決一時一地問題的權(quán)宜之計，也不是為了給輿論或民意一個所謂的“交代”，更不是為了提升黨和政府形象而刻意彩排的所謂“政治秀”。它是社會主義民主政治制度建設(shè)的應(yīng)有內(nèi)涵，是中國共產(chǎn)黨面臨新形勢新任務(wù)之際加強(qiáng)自身建設(shè)特別是干部隊伍建設(shè)的必然要求，也是確保一個政府正常運轉(zhuǎn)的迫切需要。

日常的小錯不問責(zé)，必然會在一定時期內(nèi)積累出大問題。這就出現(xiàn)了一個現(xiàn)象，“問責(zé)風(fēng)暴”易見，問責(zé)常態(tài)難求。如果我們的“問責(zé)”不能制度化、日常化，就有可能因缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制制約而“大事化小，小事化了”，導(dǎo)致“問責(zé)形式化”。而那種只對那些被媒體和社會關(guān)注的事以問責(zé)，更是有可能造成某些官員，前幾個月剛被免職，休息一段時間后很快就官復(fù)原職；甚至，某些官員此處被免，他處榮升的“問責(zé)不問官”現(xiàn)象，而欲實現(xiàn)問責(zé)從風(fēng)暴走向常態(tài)，必須重視民意。俗話說，金杯銀杯不如人們的口碑。民意參與問責(zé)，上下結(jié)合進(jìn)行問責(zé)，只有這樣，問責(zé)官員在日常工作中的失誤，才可能減少或避免發(fā)生大的錯誤。日常的問責(zé)。正是避免重大事故產(chǎn)生的根本。這樣的問責(zé)方式盡管沒有“風(fēng)暴”那么惹眼，但它具有長久的生命力，是一種可持續(xù)性的問責(zé)。同時，信息的及時公開，新聞媒體的及時介入，也是問責(zé)走向常態(tài)化的必然選擇。權(quán)力和責(zé)任向來是正相關(guān)的，權(quán)力越大，責(zé)任就越大。“問責(zé)風(fēng)暴”的刮起，其意圖是要官員警醒，明白肩上的責(zé)任。但責(zé)任的明晰不能每次期望“風(fēng)暴”來實現(xiàn)。問責(zé)作為建設(shè)責(zé)任政府的關(guān)鍵，必須在制度的框架下，早日從“風(fēng)暴”走向常態(tài)。一旦“火線問責(zé)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺B(tài)問責(zé)”，政府工作人員在日常工作中就會更加小心謹(jǐn)慎，更加務(wù)實、認(rèn)真地去工作，去尊重民意。這樣在制度建設(shè)的過程當(dāng)中，本身也會給避免事故的發(fā)生帶來有益的影響。

二、由“彈性問責(zé)”向“規(guī)范問責(zé)”轉(zhuǎn)變

當(dāng)前問責(zé)的特征可歸納為“彈性問責(zé)”，即問責(zé)的依據(jù)是行政性的，每一個官員的責(zé)任或者比較模糊，或者缺乏明確的法律依據(jù)，或者僅僅是行政首長的臨時性決策，問責(zé)往往取決于領(lǐng)導(dǎo)人的意愿和意志。即由行政領(lǐng)導(dǎo)確定是否要問責(zé)，什么樣的事情需要問責(zé)，什么樣的事情不需要向責(zé)，問責(zé)的力度如何，什么樣的人應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任，什么樣的人可以不承擔(dān)責(zé)任；主要取決于領(lǐng)導(dǎo)人的意愿和意志、被問責(zé)的下級官員在問責(zé)過程中總是處于消極被動的地位。甚至，領(lǐng)導(dǎo)高興了就問責(zé)，轟轟烈烈抓幾天，找?guī)讉€替罪羊了事，領(lǐng)導(dǎo)不重視，問責(zé)就成了紙上談兵。且這類問責(zé)只問一般工作人員，少有“大官”；到底該由誰來“問”，也沒有解決好，問責(zé)主體是上級領(lǐng)導(dǎo)、是“官”，容易為暗箱操作和袒護(hù)留下縫隙。這一類的問責(zé)虎頭蛇尾的多，能夠堅持下來的寥寥無幾。

目前我國問責(zé)制基本還停留在行政性操作上，推動行政性問責(zé)走向程序性問責(zé)，必須在制度上加以重視。而在未來的行政問責(zé)中，該不該追究責(zé)任?追究誰的責(zé)任?更多的是依據(jù)事實和有關(guān)規(guī)定來進(jìn)行。問責(zé)制度是國家政治制度和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是否形成健全有效的問責(zé)制度，是衡量成熟法治國家的重要標(biāo)志。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》以及《國家公務(wù)員法》等法規(guī)的出臺，成為問責(zé)處分的主要依據(jù)。也預(yù)示著行政問責(zé)正向制度化、法制化方向深入發(fā)展。標(biāo)志著行政問責(zé)正在由權(quán)力的“彈性問責(zé)”向制度的“規(guī)范問責(zé)”轉(zhuǎn)變，即從以前的“權(quán)力問責(zé)”向制度化、法制化轉(zhuǎn)變。

三、由“同體問責(zé)”向“異體問責(zé)”轉(zhuǎn)變

行政問責(zé)的法制化固然有必要，但在現(xiàn)有法律框架下，代表民意的人大代表及人大常委會也仍然能有所作為。他們完全可以依法主導(dǎo)行政問責(zé)，并促其常態(tài)化，最終實現(xiàn)問責(zé)效力的持久性。行政問責(zé)制通常被劃分為同體問責(zé)和異體問責(zé)，同體問責(zé)是指政府對官員的問責(zé)，或政府系統(tǒng)內(nèi)部上級對下級的行政問責(zé)，其主體是所謂的“上級”；所謂異體問責(zé)即指問責(zé)主體是本系統(tǒng)之外的問責(zé)。現(xiàn)在我們所推行的行政問責(zé)主要是“同體問責(zé)”。由于同體問責(zé)本身的局限性，因而，建立和完善“異體問責(zé)”非常急迫和重要。從目前我國的現(xiàn)行制度安排來看，啟動各級人大常委會對政府官員的問責(zé)制，是一條比較可靠的途徑。人大常委會可以組成專門的調(diào)查委員會，展開獨立的調(diào)查，舉行聽證會，聽取公眾的意見和建議，然后啟動質(zhì)詢、罷免等程序。與同體問責(zé)制相比，這樣的異體問責(zé)制無疑是一種更有效、更符合政治文明要求的問責(zé)制。此外，公民參與也是異體問責(zé)的重要形式。孟德斯鳩曾說過，任何擁有權(quán)力的人都有濫用權(quán)力的傾向，這是亙古不變的道理。官員使用的公共權(quán)力是人民給的，那么人民也應(yīng)該對他們權(quán)力使用進(jìn)行監(jiān)督。公民參與行政問責(zé)，既是公民參與的常見表現(xiàn)形式，也是異體問責(zé)的主要途徑。甚至可以說，公民參與就是行政問責(zé)的度量表，公民在行政問責(zé)制中的參與狀況，不僅直接決定著問責(zé)制的實施狀況，而且還體現(xiàn)出一個社會的政治民主狀況。公眾參與、社會輿論在推動對官員進(jìn)行“問責(zé)”中的作用越來越大。可以預(yù)見，“異體問責(zé)”必將取代“同體問責(zé)”。

要實現(xiàn)真正意義上的“異體問責(zé)”，權(quán)力公開是關(guān)鍵。權(quán)力公開可增強(qiáng)政府和官員的行政透明度。因為在現(xiàn)實社會中，很多腐敗事件往往是因為“暗箱操作”而產(chǎn)生。而“異體問責(zé)”的前提基礎(chǔ)就是知情，公民的知情源于政務(wù)的公開，對人民負(fù)責(zé)就要讓人民知道政府和官員應(yīng)該做什么?正在做什么?做得怎么樣?是否稱職?否則行政問責(zé)就容易成為一筆糊涂賬。為此，要求政府的組織程序和權(quán)力框架必須公開、政府的信息資源必須公開、政府的決策必須公開、政府的行政行為必須公開，只有做到這些，才能把政府和官員置于公眾監(jiān)督之下，問責(zé)才會有實質(zhì)性的意義。

四、由“過錯問責(zé)”向“績效問責(zé)”拓展

政府的治理目標(biāo)和績效評價標(biāo)準(zhǔn)是行政問責(zé)的主要問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和問責(zé)內(nèi)容。在新公共管理中，政府的治理目標(biāo)和績效評價標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了改變，并由此對新公共管理對行政問責(zé)內(nèi)涵產(chǎn)生最重要的影響。一些學(xué)者為了區(qū)別新公共管理階段的行政問責(zé)與傳統(tǒng)公共管理階段的行政問責(zé)在績效評價上的不同，提出了“結(jié)果導(dǎo)向型行政問責(zé)”的新概念，這種結(jié)果導(dǎo)向型行政問責(zé)的轉(zhuǎn)變趨勢不僅出現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家，而且在一些發(fā)展中國家如巴西、墨西哥、馬來西亞等國家也正在進(jìn)行中。這是西方國家從1990年代開始興起的政府績效評估理念在實踐中的具體反映，也是我國當(dāng)前行政發(fā)展的趨勢。

按照過去的慣例，除違法違紀(jì)受到政紀(jì)處分或刑事處罰外，領(lǐng)導(dǎo)干部一般都是只升不降，不犯錯誤不調(diào)整，不到年齡不退位。這種能進(jìn)不能出、能上不能下的機(jī)制，無形中給作風(fēng)飄浮、墨守成規(guī)、辦事拖拉、工作推諉等“機(jī)關(guān)病”提供了土壤，少數(shù)干部工作不在狀態(tài)、得過且過，大錯不犯、小錯不斷的問題不好解決；個別“太平宮”在其位不謀其政，平平安安占位子、疲疲塌塌混日子。行政問責(zé)制的缺乏，首先使不少官員生成了一種“為官”的誤區(qū)，當(dāng)官只要不貪不腐就算是好官；其次催生了政府對官員管理工作中低姿態(tài)化的趨向，即只側(cè)重于關(guān)注官員在行使權(quán)力時的合法性和廉潔性，相反對官員們在實施行政行為時的合理性和效率性卻被有意無意地忽略了。這樣不僅耗損了行政資源，而且影響黨和政府形象，常識告訴我們，任何一名官員的權(quán)力都來自于人民，為人民服務(wù)和承擔(dān)相應(yīng)的服務(wù)責(zé)任乃是天經(jīng)地義的，有權(quán)必有責(zé)，這個責(zé)任不僅是“出事”所必須擔(dān)負(fù)的責(zé)，而且還包括“不作為”、“私作為”、“不服務(wù)”、“亂服務(wù)”所應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的責(zé)。行政問責(zé)制的深入發(fā)展將打破這種觀念，凸顯“不作為”、“不在狀態(tài)”也要受處罰的新理念。那些平平庸庸、百姓不滿意的官員，也要被責(zé)令辭職，直至免職。倡導(dǎo)求真務(wù)實的作風(fēng)，官員“無功就是過，無為即無位”。問責(zé)應(yīng)該從追究安全責(zé)任事故向追究崗位平庸推進(jìn)，從追究“有過”官員向追究“無為”官員轉(zhuǎn)變。各級政府職能部門要明確崗位職責(zé)，強(qiáng)化責(zé)任制，有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)要作為，不作為必須調(diào)離，只有每個崗位上工作的官員都能履行職責(zé)，都有作為，才能有效減少各種安全隱患，減少各類影響社會和諧的不穩(wěn)定因素。政府的日常運作是通過在不同工作崗位的公務(wù)員來實現(xiàn)的，強(qiáng)化各級行政部門的崗位責(zé)任制是關(guān)鍵，問責(zé)應(yīng)該問“有過”之責(zé)，更應(yīng)該問崗位“不作為”之責(zé)，只有這樣才能有效減少各種社會問題，提高政府運作效率。

從當(dāng)前的行政問責(zé)發(fā)展趨勢來看，我國行政問責(zé)的發(fā)展受新公共管理理論與實踐的影響。因此，在順應(yīng)行政問責(zé)發(fā)展新趨勢的前提下，結(jié)合我國實際，既要重視基礎(chǔ)制度建設(shè)，也要把握公共管理改革的方向，突出對行政結(jié)果的問責(zé)機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)對前瞻性的“決策責(zé)任”的追究，在實踐中不斷完善具有我國特色的行政問責(zé)體系。行政問責(zé)作為我國建設(shè)責(zé)任政府、推進(jìn)民主政治進(jìn)程、實現(xiàn)政府良政治理提供了契機(jī)，并成為我國行政體制改革和社會政治文明發(fā)展的重要內(nèi)容。可以預(yù)見，行政問責(zé)將在繼續(xù)推動行政機(jī)構(gòu)的優(yōu)化設(shè)計，權(quán)責(zé)體系的科學(xué)界定，權(quán)力運行的透明，政務(wù)信息的公開，政府職能的轉(zhuǎn)變等方面繼續(xù)發(fā)揮積極作用。可以說，行政問責(zé)必將成為中國新一輪行政體制改革的亮點及突破點。