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2005年國務(wù)院《政府工作報告》承諾到2007年在全國農(nóng)村實行免費義務(wù)教育。2005年教育事業(yè)費增量主要用于農(nóng)村，中央財政將安排13億元、地方財政安排28．1億元，對592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣約1400萬名農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭貧困中小學(xué)生全部免費提供教科書，免收雜費，逐步對寄宿生補助生活費。這是令人鼓舞的。但這只是剛剛開始，還有很多事做，要做的事還異常艱巨。

一、義務(wù)教育急需解決哪些問題？

1．在公共支出排序中教育投入應(yīng)放在第一位。要改變“窮國辦大教育”的認識與政策誤區(qū)，轉(zhuǎn)變認識和公共政策思路。公共決策者不能以“窮”作為借口或“擋箭牌”搪塞、推卸義務(wù)教育責(zé)任。比較而言，與我們同處在一個經(jīng)濟發(fā)展水平、一個貧富程度的許多國家，甚至比我們更窮的國家，教育投入都比我們高。何況，我們也沒有完成已經(jīng)立法或通過發(fā)展綱要確定的教育投入目標，還有一大截的距離。相對于滿足公共需要而言，政府經(jīng)費永遠是不足的，即使是發(fā)達國家也存在財政困難，問題是如何取舍、如何排序，錢是不是花在最需要的地方。值得深刻反思和認識的是，我們早就提出來了“再窮不能窮教育”的口號，但它不能只是停留在“口號”的層面上。“再窮不能窮教育”的政策含義是，在公共投入的排序中，教育要排在第一位，即使是“砸鍋賣鐵”，也要辦教育。因為政府沒有很好地履行義務(wù)教育責(zé)任，迫使很多家庭“砸鍋賣鐵”、東挪西借供孩子上學(xué)。政府應(yīng)該兌現(xiàn)承諾，真正把這副擔(dān)子從家庭的肩上接過來。義務(wù)教育的“義務(wù)”，首先是政府的義務(wù)，然后才是家庭和社會的責(zé)任。

2．明確各級政府責(zé)任定位，義務(wù)教育投資應(yīng)該由中央和省級財政統(tǒng)籌解決。從國際經(jīng)驗看，義務(wù)教育公共投資主體的重心都在高層政府，而不是低層政府。雖然各國財政體制的集中與分散程度不同，但大部分國家的義務(wù)教育公共投資基本是集中的或相對集中的，投資主體或是中央或高層地方政府。中國更需要由高層政府負擔(dān)義務(wù)教育投資，要改變目前“以縣為主”的投資體制。教育“主管”不一定是教育“投資負擔(dān)主體”。一是，中國的政府層次是世界上最多的，由“五級半”組成，“龍多四靠”，上級政府處于強勢地位，容易把責(zé)任推給下級政府。長期以來，尤其是1994年稅制確立以后，“財權(quán)上移、事權(quán)下移”的傾向日益嚴重，縣鄉(xiāng)級的“財權(quán)”遠遠小于它的“事權(quán)”，目前國家財政總收入中中央占有了51％，縣鄉(xiāng)兩級只占20％左右，義務(wù)教育狀況是這個問題的集中反映。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，全國義務(wù)教育中，中央財政負擔(dān)2％，省地財政負擔(dān)11％，縣財政負擔(dān)9％，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔(dān)78％。很多農(nóng)村縣鄉(xiāng)為實現(xiàn)九年義務(wù)教育達標而債臺高筑，農(nóng)民負擔(dān)沉重。二是，區(qū)域之間的經(jīng)濟發(fā)展水平非常不平衡，不僅是省際之間不平衡，一個省區(qū)內(nèi)的區(qū)域差距也非常嚴重，前者之間的差距需要中央政府平衡，后者之間的差距需要省級政府平衡，地市級以下的政府不具備這個平衡能力。發(fā)達地區(qū)的義務(wù)教育投資可以以省級政府為主體，落后地區(qū)以中央政府為投資主體。

3．調(diào)整義務(wù)教育、中等教育、大學(xué)教育的投資比例，首先保證義務(wù)教育投入。認真普及初等教育、擴張中等教育，減少高等教育的投入。教育投資的社會回報中，初等教育回報最大，高等教育回報最小。尤其在欠發(fā)達國家，初等教育的社會收益率更高。據(jù)估計，初等、中等、高等教育的社會收益率，世界平均水平是20．0、13．5、10．7，低收入國家是23．4、15．2、10．6。私人收益率，也是初等教育最高。世界銀行指出，表現(xiàn)良好的東亞國家將有限的教育資源集中投入于初等教育、中等教育而不是高等教育。韓國是最典型的例子，在高等教育、中學(xué)、小學(xué)三個階段每個學(xué)生政府投入的比例是1：2：2．5，初等教育政府投入的比例最高，2／3以上集中于中小學(xué)教育。中國卻是相反，這個比例是10：2：1，與其他國家相比是很高的，大部分公共教育資源投入到高等教育上，是初等教育的10倍、中等教育的5倍。美國的這個比例是1．2：1．25：1，中等教育政府投入的比例最高。中小學(xué)教育的目的就是要為進一步學(xué)習(xí)打下基礎(chǔ)，沒有這個基礎(chǔ)其他教育就沒有辦法進行，如專業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)培訓(xùn)等。

4．在城鄉(xiāng)之間的選擇上，首先保證農(nóng)村貧困地區(qū)的義務(wù)教育投入。義務(wù)教育的一個基本目標是提供公共產(chǎn)品，保證受教育的機會均等，因此義務(wù)教育的基本思路而不能停留在“有錢才辦義務(wù)教育，錢多多辦，錢少少辦”的層面，應(yīng)該是“扶貧幫困”，首先要保證貧困地區(qū)、貧困家庭孩子上學(xué)的問題。2005年的兩會上有人大代表提出要實行12年義務(wù)教育。從現(xiàn)在整個的經(jīng)濟狀況和實際需要看，這是一個很有見地、切實可行的議案。最近有人對12年義務(wù)教育的動議提出反對意見，說9年義務(wù)教育還沒有搞好，如何搞12年，會更加加劇不公平。從社會公平、縮小差距的角度看，應(yīng)該實行12年義務(wù)教育，但首先不是在富裕地區(qū)，也不是一刀切，而是首先在貧困地區(qū)推行12年義務(wù)教育，把它作為扶貧開發(fā)、解決農(nóng)村貧困的治本之策來研究。

5．保證農(nóng)村貧困地區(qū)女孩子完成完整的義務(wù)教育。女性受教育程度的高低與整個社會人力資本呈正相關(guān)。女性受教育程度越高，嬰兒死亡率、孕產(chǎn)婦死亡率和生育率越低。母親一代受教育程度高，子女一代的健康素質(zhì)和文化素質(zhì)相應(yīng)就高。一個家庭中，母親的狀況在很大程度上決定家庭的命運，也影響了后代的命運。幫助了母親，就幫助了家庭，幫助了后代。因此，保證女性完成義務(wù)教育對于整個社會的和諧、長遠發(fā)展意義重大。女性受教育水平提高使她們積極參加社會工作，理性選擇生育數(shù)量，提高哺育、教育孩子的質(zhì)量。與中國同處于東方文化圈中的日本、韓國的發(fā)達與女性較高的受教育程度和文化素養(yǎng)是分不開的。但是，在中國的貧困農(nóng)村地區(qū)，重男輕女思想嚴重，女性文盲遠遠高于男性文盲。根據(jù)第五次全國人口普查資料，中國6歲以上文盲人口中，男性為27．68％，女性為72．32％，農(nóng)村的情況更嚴重些。這對整個人口素質(zhì)的提高極為不利。最低應(yīng)該保證農(nóng)村的女孩子受到完整的義務(wù)教育，這對于縮小城鄉(xiāng)差距的意義是綿長久遠的。孟加拉國的經(jīng)驗值得重視，他們是對八年級以下的女學(xué)生享受免費義務(wù)教育，優(yōu)先解決女童的失學(xué)問題。

6．要下大力氣解決農(nóng)村的師資問題。師資短缺是目前農(nóng)村義務(wù)教育存在的一個瓶頸。目前我國農(nóng)村教育面臨師資匱乏的窘境，由于條件艱苦，大學(xué)生畢業(yè)后不愿到農(nóng)村當教師，農(nóng)村的教師往縣城流，縣城的師資往市里流，市里的師資往省會城市流，西部城市的師資往東部沿海流。越往上面，教師越多，優(yōu)秀教師也越多，有的地方甚至教師超編；越往基層，教師越緊缺，合格教師越少。一些貧窮地區(qū)的校舍是當?shù)刈詈玫慕ㄖ驗榱舨蛔±蠋煟逃到y(tǒng)派不出老師，學(xué)生都走了，校舍也變成了羊圈。要真正解決農(nóng)村學(xué)校缺乏教師尤其是優(yōu)秀師資的問題，重要的是要依靠政策和制度，更大幅度地提高農(nóng)村教師的物質(zhì)待遇、業(yè)務(wù)出路和社會地位。要創(chuàng)造足夠好的條件，吸引優(yōu)秀人才到農(nóng)村教書育人，讓農(nóng)村教師熱愛本職工作，安心本職工作。

7．切實解決農(nóng)民工子女上學(xué)問題非常緊迫。目前每年全國有1．3億農(nóng)民工進城務(wù)工。農(nóng)民工子女中適齡學(xué)童，或者留在家鄉(xiāng)成為“留守族”，據(jù)不完全統(tǒng)計“留守族”已達7000萬左右；或者進城成為“遷移族”，舉家在外務(wù)工的勞動力2430萬人，隨同父母進入城市的6至14歲義務(wù)教育階段適齡兒童約有643萬人。義務(wù)教育體制中出現(xiàn)了一個十分尷尬的“真空地帶”——“留守族”無人照管，城里的公辦學(xué)校閉著大門或收費過高，打工者無奈在他們聚居的城鄉(xiāng)結(jié)合部辦起的所謂“打工子弟學(xué)校”又“非法”而且質(zhì)量不高。據(jù)統(tǒng)計這些極其簡陋、收費低、質(zhì)量不高的學(xué)校吸收了一多半的打工子弟。農(nóng)民工子女教育問題暴露了城鄉(xiāng)分割的義務(wù)教育體制的嚴重缺陷。如何解決農(nóng)民工子女入學(xué)問題對政府是一個嚴峻的考驗，政府有責(zé)任、有義務(wù)來解決農(nóng)民工的子女教育問題，而且是一個十分緊迫的問題。中央政府和當?shù)氐牡胤秸畱?yīng)該協(xié)調(diào)共同解決。

二、能否解決農(nóng)村義務(wù)教育投入不足的問題？

從國際義務(wù)教育發(fā)展的歷程看，德國、英國、法國、日本等都是在19世紀末20世紀初開始實施義務(wù)教育制度的，不僅是普通教育，還包括18歲之前的職業(yè)義務(wù)教育，困難家庭的生活補貼、學(xué)習(xí)用品、交通補助等。德國、日本兩國在二戰(zhàn)以后的經(jīng)濟情況是處于絕對的貧困，英國、法國在19世紀末20世紀初的經(jīng)濟實力也遠稱不上富裕。中國目前人均收入已經(jīng)超過了1000美元，已經(jīng)具備了“以工哺農(nóng)”的能力。雖然與其他國家相比，中國農(nóng)民人口比重較大，但在這個背景下加大對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入具有足夠的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

從實際需要看，對于農(nóng)村全部免費教育義務(wù)到底需要多少錢，有不同的估計。（1）2004年1月，農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)委員會歷時一年半的一份調(diào)查結(jié)果顯示，要想實現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育的全部免費制，每個縣須增加投入的教育經(jīng)費底限為4300萬／年。如果全國有2／3的縣要由中央和省級財政來支付，大致推算政府從一開始要增加的財政投入為688億元左右。（2）林毅夫測算，農(nóng)村義務(wù)教育支出中最重要的是教師工資的費用。中國農(nóng)村的小學(xué)教師有380萬人，如果中央政府能夠保證這些教師每月500元的收入（在中西部地區(qū)基本能夠穩(wěn)定小學(xué)教師隊伍，在東部發(fā)達地區(qū)可能不夠，需要東部發(fā)達地區(qū)的政府再補貼一點），需要經(jīng)費228億人民幣。全國農(nóng)村地區(qū)的中學(xué)教師有223萬人，如果中央政府財政保證每月800元的收入，總的費用是218億人民幣。中小學(xué)教師工資加起來是每年446億人民幣。（3）傅光明估計的是農(nóng)村小學(xué)義務(wù)教育，農(nóng)村小學(xué)教師需要工資約364億元，全免農(nóng)村小學(xué)學(xué)雜費需要163億元，兩項合計約527億元。（4）周天勇測算，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費需要4000億元。2003年全國城市義務(wù)教育生均財政支出為3500元左右，8億農(nóng)村人口估計25％為義務(wù)教育階段的人口，即2億，要達到城市義務(wù)教育水平，則需7000億元；每人按照低標準2000元計算，需要4000億元。

從政府財力來看，我們有沒有能力解決農(nóng)村義務(wù)教育。最近幾年的稅收每年以20％的速度增長。2004年財政收入為26355．88億元，比上年增長4640．63億元，增長21．4％。1993年分稅制改革前每年增收為200億—300億元；1994年至1999年每年增收為1000多億元；2000年至2003年每年增收為2000億—3000億元。2004年增收超過了4000億元，按這一增長勢頭，2005年財政收入預(yù)計達到3萬億元左右。

近幾年公款吃喝、公車、公款旅游、公款賭博等每年1萬多億元。以2004年的數(shù)據(jù)估計，全國公款吃喝3700億元，公車消費3986億元，公款出境旅游2400億元（300億美元），公款賭資外流2000億元，僅這幾項開支合計就是12086億元。2003年行政事業(yè)經(jīng)費支出為4691億元，占財政總支出的比重19％，美國、英國、德國、法國、加拿大、澳大利亞等幾個國家行政管理支出占財政支出的比重不超過10％，如果我們能夠降低5個百分點，就是1232億元。這些浪費、腐敗消耗的財政資金，如果我們能夠節(jié)約出一半來，就能夠辦出像現(xiàn)在城市義務(wù)教育一樣水準的農(nóng)村義務(wù)教育來。