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摘要：隨著實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理工作的深入開展，第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理也迎來了發(fā)展的大好時(shí)機(jī)。想要讓第三方機(jī)構(gòu)在預(yù)算績(jī)效管理工作中發(fā)揮更大作用，就要從預(yù)算績(jī)效管理實(shí)際業(yè)務(wù)出發(fā)，分析第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理工作存在的難點(diǎn)及重點(diǎn)，初步探索政府部門如何規(guī)范第三方參與預(yù)算績(jī)效工作及第三方如何提升預(yù)算績(jī)效管理服務(wù)水平。

關(guān)鍵詞：第三方機(jī)構(gòu)；全面預(yù)算績(jī)效管理；困境

實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的重要組成部分,也是國(guó)家深化財(cái)政預(yù)算制度改革的重點(diǎn)，對(duì)提高財(cái)政管理水平具有很高的現(xiàn)實(shí)意義。第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理是全面實(shí)施預(yù)算管理的關(guān)鍵舉措，也是預(yù)算績(jī)效管理的“新常態(tài)”工作。因此第三方機(jī)構(gòu)需要深入思考如何提升服務(wù)質(zhì)量及業(yè)務(wù)能力。政府部門要如何完善第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績(jī)效管理服務(wù)相關(guān)法規(guī)法制與監(jiān)管機(jī)制，營(yíng)造良好的績(jī)效評(píng)價(jià)工作氛圍，為第三方機(jī)構(gòu)參與全面預(yù)算績(jī)效管理奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、第三方機(jī)構(gòu)參與全面預(yù)算績(jī)效管理是財(cái)政預(yù)算體

制改革的必然要求第三方機(jī)構(gòu)參與財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理是實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理重要推力，也是深化財(cái)政預(yù)算體制改革的必然選擇。①第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理工作已具備制度要求。黨中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》文件中規(guī)定“必要時(shí)可以組織第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展績(jī)效評(píng)估”，“必要時(shí)可以引入第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)”，②第三方機(jī)構(gòu)參與已具備客觀需求。受預(yù)算績(jī)效管理人員不足、專業(yè)領(lǐng)域不同的限制,僅靠政府部門力量很難真正地開展好預(yù)算績(jī)效管理工作,只有通過引入第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)參與,才能保證預(yù)算績(jī)效管理工作的質(zhì)量。

二、第三方機(jī)構(gòu)在參與全面預(yù)算績(jī)效管理面臨的現(xiàn)實(shí)問題

（一）第三方機(jī)構(gòu)參與全面預(yù)算績(jī)效管理的準(zhǔn)入門檻。沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)要求由于委托方及第三服務(wù)機(jī)構(gòu)還不能清晰地認(rèn)識(shí)全面預(yù)算績(jī)效管理的目的和作用，對(duì)績(jī)效的理念也沒深入理解。因此在判斷機(jī)構(gòu)或個(gè)人準(zhǔn)入資格和條件時(shí)沒有形成一致的共識(shí)及標(biāo)準(zhǔn)，只要與政府部門不是利益關(guān)聯(lián)方，不管是組織還是個(gè)人，只要具備一定專業(yè)知識(shí)，就可參與全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理提供第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)，包括政府研究機(jī)構(gòu)、高等院校、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、科研院所、社會(huì)咨詢機(jī)構(gòu)、有專業(yè)能力的事業(yè)單位及其他評(píng)價(jià)組織等。

（二）第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理服務(wù)工作質(zhì)量評(píng)。價(jià)制度不夠完善在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的新形勢(shì)下，各級(jí)政府部門對(duì)第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理服務(wù)需求大量增加，但由于前述標(biāo)準(zhǔn)的缺失及對(duì)第三方機(jī)構(gòu)參與工作質(zhì)量考核制度沒有完全建立，導(dǎo)致大部分政府部門無法對(duì)第三方機(jī)構(gòu)工作“績(jī)效”進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。

（三）第三方機(jī)構(gòu)類型繁多，各有短板。當(dāng)前參與預(yù)算績(jī)效管理的第三方機(jī)構(gòu)數(shù)量很多，各有特點(diǎn)，水平參差不齊，各有不足。1.依托高校成立的績(jī)效評(píng)價(jià)中心①高校成立的績(jī)效評(píng)價(jià)中心比較擅長(zhǎng)“理論”研究，尤其是注重預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)前沿理論及實(shí)務(wù)規(guī)范研究，地方政府相關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目及咨詢工作則不是其“主業(yè)”。如以福建省內(nèi)經(jīng)常參與預(yù)算績(jī)效管理服務(wù)活動(dòng)的集美大學(xué)績(jī)效評(píng)價(jià)中心為例，它大多是承接多項(xiàng)省市重大課題，而為部分地方政府提供績(jī)效評(píng)價(jià)及決策咨詢服務(wù)則是“非主營(yíng)業(yè)務(wù)”。②績(jī)效評(píng)價(jià)中心數(shù)量有限。目前在福建省內(nèi)高校成立的績(jī)效評(píng)價(jià)中心總計(jì)不足十家，大多集中在福州、廈門兩地，造成大部分縣區(qū)級(jí)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理服務(wù)需求得不到滿足。2.營(yíng)利性中介機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)等營(yíng)利性中介機(jī)構(gòu)則更注重實(shí)務(wù)層面的操作，預(yù)算績(jī)效管理理論及政策研究則是其“弱項(xiàng)”。如2018年度聘請(qǐng)本縣某會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)惠安縣出臺(tái)購(gòu)房補(bǔ)貼政策實(shí)施重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)，該會(huì)計(jì)師事務(wù)在評(píng)價(jià)過程中習(xí)慣性運(yùn)用審計(jì)思維，側(cè)重項(xiàng)目的資金使用合規(guī)性及資金管理過程，而未能對(duì)購(gòu)房政策出臺(tái)所帶來的影響、項(xiàng)目資金的使用效果進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。

（四）第三方機(jī)構(gòu)在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作獨(dú)立性有待加強(qiáng)。政府部門在引入第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，其獨(dú)立性一直頗有爭(zhēng)議，究其原因主要是委托方和監(jiān)管方都是政府相關(guān)部門，既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”，容易對(duì)第三方機(jī)構(gòu)施加“壓力”，第三方機(jī)構(gòu)無法真正獨(dú)立地進(jìn)行評(píng)價(jià)。例如在聘請(qǐng)某高校評(píng)價(jià)中心對(duì)惠安縣公路維護(hù)專項(xiàng)實(shí)施2019年重點(diǎn)評(píng)價(jià)，在設(shè)置三級(jí)指標(biāo)“資金及時(shí)率”評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，作“如因財(cái)政局未及時(shí)撥款，不扣分”之規(guī)定，這就無法真實(shí)地反映項(xiàng)目資金及時(shí)撥付情況。另外，未受聘的第三方機(jī)構(gòu)受限于財(cái)政性資金無法做到實(shí)時(shí)公開、造成信息不對(duì)稱，很難對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的各環(huán)節(jié)實(shí)施全方位監(jiān)督。

（五）未形成完整的人才培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)及體系。預(yù)算績(jī)效管理工作的影響面較廣，具有內(nèi)容多、復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，這就要求第三方機(jī)構(gòu)用“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求”來建設(shè)人才隊(duì)伍，培養(yǎng)綜合素質(zhì)高的專業(yè)人才。但當(dāng)前第三方機(jī)構(gòu)針對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作人員的培訓(xùn)還沒有有效整合，沒有形成完整的人才培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)和培養(yǎng)體系。

（六）第三方機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)不夠?qū)I(yè)。第三方機(jī)構(gòu)是否具有專業(yè)性是其參與預(yù)算績(jī)效管理工作尤其是績(jī)效評(píng)價(jià)工作的“生命線”，是保障績(jī)效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量的關(guān)鍵。在實(shí)際評(píng)價(jià)過程中，一部分第三方機(jī)構(gòu)在設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，沒有根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目每個(gè)支出的背景依據(jù)不同，設(shè)計(jì)不同的指標(biāo)體系，而是照抄照搬網(wǎng)上類似的內(nèi)容，套用同一模板，很多機(jī)構(gòu)在現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)和問卷調(diào)查及滿意度調(diào)查時(shí)，流于形式，或提出的問題千篇一律，沒有提出深層次的問題。

（七）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果欠缺權(quán)威性和科學(xué)性。在現(xiàn)階段，第三方機(jī)構(gòu)受資金來源、數(shù)據(jù)來源、專業(yè)性不強(qiáng)等因素的影響，導(dǎo)致第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)威性、科學(xué)性沒有獲得絕大部分公眾的認(rèn)可，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果充分有效運(yùn)用也就無從談起。

三、提升第三方機(jī)構(gòu)參與全面預(yù)算績(jī)效管理工作水平的對(duì)策及建議

（一）完善預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)法規(guī)制度，統(tǒng)一第三方機(jī)構(gòu)的確認(rèn)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。隨著全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的深入，第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的廣度深度將進(jìn)一步深入，更加迫切需要設(shè)定“準(zhǔn)入門檻”。因此應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)予以規(guī)定相關(guān)條款，促使政府部門制定委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)辦法、開展績(jī)效評(píng)價(jià)的操作指南、監(jiān)管規(guī)程等配套制度，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)開展預(yù)算績(jī)效服務(wù)的準(zhǔn)入條件、程序、標(biāo)準(zhǔn)、方法、經(jīng)費(fèi)以及考核等予以規(guī)范，界定評(píng)價(jià)人員和評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在從事相關(guān)工作中的責(zé)任、懲戒規(guī)定，嚴(yán)格遴選、優(yōu)勝劣汰，促進(jìn)第三方市場(chǎng)的良性發(fā)展。

（二）建立第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效工作質(zhì)量考核制度政府部門要轉(zhuǎn)變過去對(duì)第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理粗放型管理模式，完善第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效工作考核辦法、相關(guān)配套制度，從報(bào)告質(zhì)量、工作質(zhì)量、職業(yè)道德等方面對(duì)第三方機(jī)構(gòu)提供預(yù)算績(jī)效管理服務(wù)的質(zhì)量和效率進(jìn)行評(píng)估，把控好前期的方向評(píng)審和事后評(píng)價(jià)兩個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，對(duì)其執(zhí)業(yè)和履約情況進(jìn)行追蹤回訪和監(jiān)督落實(shí)，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理工作給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，要讓其貫徹委托方的意圖，從而推動(dòng)第三方機(jī)構(gòu)提高績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量，進(jìn)一步增強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的獨(dú)立性、客觀性、規(guī)范性和科學(xué)性。

（三）樹立質(zhì)量意識(shí)，增加自身實(shí)力。第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)樹立質(zhì)量意識(shí)，牢記服務(wù)質(zhì)量是第三方機(jī)構(gòu)的生命線，建立質(zhì)量控制體系，嚴(yán)格把控質(zhì)量、機(jī)制、文化、制度、人員、流程等影響因素。規(guī)范操作程序、優(yōu)化工作流程，加大預(yù)算績(jī)效管理政策和實(shí)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)力度，鼓勵(lì)業(yè)務(wù)人員主動(dòng)學(xué)習(xí)其他行業(yè)的專業(yè)知識(shí)。

（四）重視人才培養(yǎng)，鍛造優(yōu)質(zhì)專業(yè)團(tuán)隊(duì)。第三方機(jī)構(gòu)要練好“基本功”，重視人才儲(chǔ)備和人才梯隊(duì)建設(shè)，根據(jù)委托任務(wù)的不同，配置評(píng)價(jià)團(tuán)隊(duì)，尤其是涉及群眾關(guān)注度高的重點(diǎn)支出項(xiàng)目，更要配備專業(yè)技術(shù)能力強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富的項(xiàng)目人員，來保證預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量。

（五）加大縱向整合，完善互動(dòng)合作機(jī)制。第三方機(jī)構(gòu)要學(xué)會(huì)“抱團(tuán)取暖”，通過建立信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、課題研究合作、人才交流機(jī)制等舉措，加強(qiáng)國(guó)際、國(guó)內(nèi)同行之間交流合作，探索研究建立預(yù)算績(jī)效管理咨詢平臺(tái)。例如考慮到績(jī)效評(píng)價(jià)中心和營(yíng)利性中介機(jī)構(gòu)不同特點(diǎn)，可以嘗試讓雙方互派人員參與對(duì)方承接的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，達(dá)到“取長(zhǎng)補(bǔ)短、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”的效果。

（六）優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理過程，提高第三方機(jī)構(gòu)參與的獨(dú)立性。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的最大難點(diǎn)及重點(diǎn)，也是預(yù)算績(jī)效管理的最終落腳點(diǎn)。現(xiàn)階段，造成第三方績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果難以充分運(yùn)用的“硬傷”在于欠缺權(quán)威性、科學(xué)性。如何保證評(píng)價(jià)結(jié)果權(quán)威性及科學(xué)性，可從保持第三方機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立性這一方面入手，主動(dòng)同利益關(guān)聯(lián)方保持距離，經(jīng)濟(jì)來源保持相對(duì)獨(dú)立。另一方面，數(shù)據(jù)信息來源相對(duì)獨(dú)立，創(chuàng)新數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，以大數(shù)據(jù)為支撐，盡量取得第一手?jǐn)?shù)據(jù)，以保證數(shù)據(jù)的真實(shí)有效。

四、結(jié)語(yǔ)

第三方機(jī)構(gòu)要主動(dòng)規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理服務(wù)，通過整合團(tuán)隊(duì)、人才培養(yǎng)、創(chuàng)新評(píng)價(jià)方法、依托大數(shù)據(jù)等，提升服務(wù)質(zhì)量，建設(shè)高質(zhì)量、好服務(wù)、守信用的第三方隊(duì)伍，為我國(guó)深化財(cái)政管理體制改革、全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理做出貢獻(xiàn)。

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作者:艾少彬 單位:惠安縣財(cái)政局