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1存在的問題和困難

1．1地方政府性債務(wù)管理不夠規(guī)范

（1）政府性債務(wù)管理制度尚不健全。

尚未出臺綜合性的政府性債務(wù)管理制度、政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警制度、償債準(zhǔn)備金制度等；尚未明確債務(wù)歸口管理部門，政府性債務(wù)舉借仍由相關(guān)部門和單位自主確定，多頭管理，對新增債務(wù)未進(jìn)行有效控制和審批，債務(wù)規(guī)模缺乏有效控制，債務(wù)資金使用未得到有效監(jiān)督管理。部分地方政府部門和機(jī)構(gòu)以及全額撥款事業(yè)單位違規(guī)出具承諾函、寬慰函，違規(guī)以財政性收入、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)或其他方式提供直接或間接擔(dān)保。違規(guī)集資形成的債務(wù)時有發(fā)生。

（2）平臺公司經(jīng)營不規(guī)范。

一是未嚴(yán)格按照國務(wù)院19號文件對融資平臺公司進(jìn)行清理規(guī)范。二是部分融資平臺公司管理不規(guī)范。三是大部分都存在著工程超概算的問題，導(dǎo)致大部分工程拖欠工程款，形成政府性債務(wù)。

1．2債務(wù)總額大，債務(wù)償還包袱沉重

市級城投公司作為融資平臺，承擔(dān)著全市重點建設(shè)項目融資工作，自成立以來主要工作是市本級重點項目建設(shè)和作為政府融資平臺支持縣（區(qū)）域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并無經(jīng)營收入，無力支付貸款本息。但為維護(hù)政府信用和城投公司在資本市場的信用等級，確保市級開發(fā)性金融合作工作正常進(jìn)行，以貸還貸和以貸還息總量大，矛盾后移。加之多數(shù)在建項目超預(yù)算及建設(shè)資金來源不足，造成項目資金缺口較大。在行業(yè)上主要表現(xiàn)為市政建設(shè)、交通運(yùn)輸行業(yè)。

1．3融資成本增大，增加了償債壓力

通過融資租賃、回購（BT）、墊資施工、延期付款和集資等方式形成的政府性債務(wù)規(guī)模大、融資成本較高，增加了償債壓力。這些融資方式隱蔽性強(qiáng)，不易監(jiān)管，且融資成本普遍高于同期銀行貸款利率。如回購資金空掛問題，城投公司在發(fā)行企業(yè)債券時，為滿足債券發(fā)行對發(fā)行人財務(wù)指標(biāo)中主營業(yè)務(wù)收入及經(jīng)營性現(xiàn)金流的要求，與市政府簽訂了BT回購協(xié)議。協(xié)議簽訂后，由于財政資金無法到位，城投公司形成巨額“長期應(yīng)收款”掛賬，以此又帶來了資金空掛問題。

1．4資本結(jié)構(gòu)不合理、公司治理結(jié)構(gòu)薄弱

在資本結(jié)構(gòu)中，特別是在以非貨幣資產(chǎn)出資存在問題較多，作為出資的相關(guān)實物及土地使用權(quán)大部分均未辦理財產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移手續(xù)，而且還存在政府機(jī)關(guān)辦公設(shè)施等一些不能作為出資的非經(jīng)營性資產(chǎn)。在公司治理結(jié)構(gòu)方面，一方面，政府職能與國有資產(chǎn)出資人職能未能完全分開、企業(yè)依法獨立自主經(jīng)營的權(quán)利受限；另一方面，縣級融資平臺公司基本未有完善的公司組織結(jié)構(gòu)，未能合理設(shè)置公司戰(zhàn)略、薪酬與考核、內(nèi)部控制及風(fēng)險管理等內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)。

1．5良性償債機(jī)制尚未形成

目前，債務(wù)資金投向主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性行業(yè)，公益性項目投資缺乏“造血功能”，償債資金來源單一。加之土地收益遲遲難以兌現(xiàn)，導(dǎo)致償債資金缺乏保障，增大了到期清償債務(wù)的風(fēng)險。同時，沒有建立償債準(zhǔn)備金制度，以自身盈利來償債的良性工作機(jī)制還在探索階段。究其原因：一是資產(chǎn)質(zhì)量不高，抵御風(fēng)險能力較弱。城投公司資產(chǎn)規(guī)模雖大，但多為公益性資產(chǎn)，缺乏經(jīng)營性資產(chǎn)。二是融資渠道單一。依賴于銀行中長期貸款等負(fù)債方式，利用資本市場直接融資比例過低，缺乏持續(xù)融資的順暢通道。三是缺乏持續(xù)經(jīng)營模式。城投公司僅僅承擔(dān)了以投資項目為中心的融資及建設(shè)的全部職能，完全按照政府要求實施項目。因沒有賦予經(jīng)營性資源，而缺乏經(jīng)營動力和持續(xù)經(jīng)營的運(yùn)作模式。在實際運(yùn)作過程中，缺乏自身造血功能和產(chǎn)出效益。

2審計建議

2．1加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，提高政府性債務(wù)管理水平

要進(jìn)一步樹立政府性債務(wù)的償債意識和風(fēng)險意識，建立健全政府債務(wù)管理長效機(jī)制，加強(qiáng)對政府性債務(wù)的管理，提高對政府性債務(wù)的管理水平，實現(xiàn)舉借和發(fā)展的良性循環(huán)。一是要根據(jù)自己實際情況，建立科學(xué)合理的政府債務(wù)管理指標(biāo)體系，明確財政部門在政府性債務(wù)管理中的主體地位，對所有債務(wù)實施全程監(jiān)督，對政府性債務(wù)的總量、期限及結(jié)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)真研究分析，建立有效的控制措施。二是加強(qiáng)對政府性債務(wù)舉借和融資市場的研究和監(jiān)控，有效的防止債務(wù)風(fēng)險。三是政府性債務(wù)的融資和償債資金納入預(yù)算管理，保證財政預(yù)算管理的真實性、完整性，有效防范和化解政府性債務(wù)產(chǎn)生的財政風(fēng)險。

2．2加強(qiáng)和完善政府性債務(wù)決策機(jī)制、監(jiān)控預(yù)警機(jī)制

加強(qiáng)和完善政府性債務(wù)的決策機(jī)制。應(yīng)建立統(tǒng)一的政府債務(wù)管理專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對政府性債務(wù)監(jiān)督與管理，理順政府性債務(wù)管理體制和決策機(jī)制。要定期對政府性債務(wù)進(jìn)行檢查監(jiān)督，規(guī)范政府性債務(wù)的舉借、使用審批程序，嚴(yán)禁違反相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格控制基層單位舉借債務(wù)，按照誰決策，誰負(fù)責(zé)，誰受益，誰償還的原則，防止新增不良債務(wù)。

2．3加強(qiáng)對政府性債務(wù)的監(jiān)督檢查

政府應(yīng)建立領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，嚴(yán)格考核，把政府債務(wù)管理工作作為日常重要工作來抓，積極采取可行措施，防范和化解債務(wù)風(fēng)險。財政和項目主管部門要切實發(fā)揮職能作用，對地方政府性債務(wù)進(jìn)行定期統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)控，加強(qiáng)對政府性債務(wù)的事前、事中和事后監(jiān)督，對資金和項目實行全程控制，禁止政府各部門單位直接舉借政府性債務(wù)。加強(qiáng)項目管理，嚴(yán)格遵守基本建設(shè)程序，遵守投標(biāo)制度，加強(qiáng)竣工決算審計。計劃、財政、審計及監(jiān)督檢查部門應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作，嚴(yán)格項目的審批，加大對資金撥付使用的監(jiān)督、檢查力度，對違反財經(jīng)法規(guī)、浪費國家資財?shù)男袨閺膰?yán)懲處，確保專款專用。進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，把領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間的舉債、償債情況納入審計評價范圍，堅決杜絕影響縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為及盲目舉債造成不必要的損失浪費問題。

2．4規(guī)范健全地方融資行為，建立償債準(zhǔn)備金制度

政府應(yīng)建立政府性債務(wù)償還準(zhǔn)備金制度，按照財政部門和貸款的要求，建立完善償還債務(wù)準(zhǔn)備金制度，加大財政預(yù)算對償還債務(wù)準(zhǔn)備金的投入力度，擴(kuò)大償還債務(wù)準(zhǔn)備金規(guī)模和范圍，使償還債務(wù)準(zhǔn)備金達(dá)到相應(yīng)規(guī)模和水平。另一方面努力增加財政收入，進(jìn)一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，緩解財政支出壓力，壓縮一般支出，減少競爭性、經(jīng)營性領(lǐng)域的財政支持，多渠道籌措資金。可嘗試從舉借項目和受益單位提取一定的資金，或從專項基金和土地凈收益中提取一定的還債準(zhǔn)備金，并實施專戶管理，專項用于清償債務(wù)。

作者：徐云霞 單位：漢中市審計局