協(xié)同治理下城市社區(qū)應急管理實踐創(chuàng)新
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摘要：社區(qū)作為社會治理的最基本單元，在重大災害應急管理中發(fā)揮著重要作用。然而，傳統(tǒng)的的災害處理模式逐漸難以適應當今社會的需求，在新時代的背景下，協(xié)同治理視角下的應急管理模式應運而生。該模式強調多元主體力量的共同參與、“自上而下”與“自下而上”治理模式的有機結合、以防治兼顧為工作重點，并將應急管理納入社區(qū)治理的全過程，以社區(qū)為主體構建應急管理的協(xié)同機制，有效地規(guī)避傳統(tǒng)災害管理的弊端，促進提高社區(qū)應對災害風險的能力。
0引言
近年來，世界上各類災害呈現(xiàn)多發(fā)性趨勢，給人民群眾的生命和財產(chǎn)安全帶來巨大威脅。2019年病毒的爆發(fā)，給全世界的應急管理工作都敲響了警鐘，如何有效地協(xié)同多元主體參與到社會風險管理之中，成為國家治理能力現(xiàn)代化的一個重要命題。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，社區(qū)作為城市最基本的組成單元，也面臨著越來越多的公共安全隱患。文章通過對我國社區(qū)應急管理發(fā)展現(xiàn)狀的分析，基于協(xié)同治理理論構建社區(qū)應急管理協(xié)同機制，從協(xié)同治理的視角下提出相應的創(chuàng)新舉措。
1理論概述：協(xié)同治理與城市社區(qū)應急管理
協(xié)同治理最早可以追溯到20世紀70年代德國學者赫爾曼創(chuàng)立的“協(xié)同學”，隨著此后在不同領域相互關聯(lián)與凝聚，“協(xié)同學”逐漸成為一套現(xiàn)代化的治理理論與互動合作治理模式。［1］協(xié)同治理是指多元主體通過協(xié)調協(xié)同的方式發(fā)揮各自的優(yōu)勢解決社會復雜矛盾的治理模式。［2］從政府角度出發(fā)的協(xié)同治理表現(xiàn)為政府部門、社會組織及其他相關利益組織，為制定與執(zhí)行公共政策所進行的協(xié)調與溝通。基于社區(qū)的協(xié)同治理模式，主要表現(xiàn)為建立多元協(xié)同的社區(qū)治理機制，在處理矛盾的過程中重視發(fā)揮多元主體的作用。社區(qū)是社會突發(fā)事件的承載地，也是應對各類突發(fā)事件的前沿陣地，國家高度重視基層社區(qū)的應急管理能力建設。我國采用“一案三制”的應急管理體系，“一案”是指制訂修訂應急預案；“三制”是指建立健全應急的體制、機制和法制。［3］“一案三制”的綜合應急體系很大程度上彌補了分災種應急響應體系的缺陷，但存在適用性差、協(xié)調機制匱乏、法律缺位等弊端。現(xiàn)有社區(qū)應急管理模式主要沿襲“一案三制”的宗旨，將社區(qū)作為處理突發(fā)事件的基礎單元，局限于應急救災的救助屬性。城市社區(qū)應急管理是社會應急管理體系的重要組成部分，而社區(qū)的基礎性應急管理工作卻是社區(qū)治理中的薄弱環(huán)節(jié)。
2問題的提出：城市社區(qū)應急管理的脆弱性
2．1社區(qū)與社區(qū)居民主體角色的缺失
現(xiàn)有的社區(qū)應急管理機制仍然遵循“自上而下”的運行邏輯，通過嚴密的科層制機構上傳下達落實應急管理工作，單純地將社區(qū)視為應急管控的對象，使社區(qū)在應急管理工作中處于被支配地位，忽視了社區(qū)及社區(qū)居民主觀能動性的發(fā)揮。導致對社區(qū)及社區(qū)居民角色的定位模糊，致使在知識技能培訓、物資儲備與管理、安全文化知識培訓與社區(qū)意識營造方面產(chǎn)生不足。同時會加劇社區(qū)的脆弱性。具體表現(xiàn)在：居民感知風險的意識薄弱、居民參與社區(qū)應急管理的主觀意識不強、鄰居間的自救互救意識薄弱以及冷漠心態(tài)加劇等。
2．2重處置輕預防，風險預警機制的不足
應急管理的救災工作是建立起全面、迅速的行動機制，對風險的識別是保證迅速響應突發(fā)事件的基礎。我國長期以來都依托于集中力量辦大事的體制優(yōu)勢，在應急管理工作中也加劇了路徑依賴，長期采用重處置輕預防的工作機制，導致了對重大風險識別防范存在嚴重缺陷。風險預防作為應急管理的第一關口，對于事件的未來走勢具有重大的參考價值，對其忽視會直接導致基礎設施投入降低、制度建設滯后、潛在性的安全隱患等嚴重問題。這些問題在社區(qū)表現(xiàn)更甚，社區(qū)處于城市應急系統(tǒng)的末端位置，應急預案機制不健全、預報預警缺乏制度化、應急管理流程不規(guī)范等問題導致社區(qū)應急管理缺乏實效性。
2．3社區(qū)應急管理體制的僵化
傳統(tǒng)的社區(qū)在應急管理工作上缺乏有效的制度體系，存在體制僵化的問題。社區(qū)內部的應急管理系統(tǒng)設置不能與外部的應急系統(tǒng)相交互，難以適應動態(tài)發(fā)展的變化和危機。在制度設置方面，政府主導下的應急管理多部門聯(lián)動模式缺失，多頭領導、部門冗雜、責任人不明等導致信息傳遞失真；在基礎設施方面，缺乏基礎的安全避災建筑，社區(qū)空間布局不符合安全要求；在技術應用方面，風險預報預警、信息分析與整合技術應用都嚴重滯后；在社會參與方面，社區(qū)在應急管理工作方面缺乏專業(yè)社會力量的參與，缺乏相關的專業(yè)技術人才，也未能形成政府、社會、社區(qū)的三元有效聯(lián)動機制。
3分析框架：構建城市社區(qū)應急管理協(xié)同機制
3．1協(xié)同主體：強調社區(qū)民眾與社會力量的參與
在針對社區(qū)的災害防治過程中，匯集群眾的智慧，能使得災害防治工作事半功倍。首先，對社區(qū)最為了解的群體就是社區(qū)居民，居民能夠幫助應急管理部門查漏補缺；其次，在危急災害發(fā)生時，社區(qū)民眾之間的互幫互助能夠極大限度地降低災害造成的損失；最后，在恢復階段，居民能幫助相關部門縮短排查時間，加快災后重建速度。志愿者、專家學者、社會組織等，能為社區(qū)災害防治工作提供實質性的援助。在災害發(fā)生的危難時刻，志愿者充當著十分重要的角色，例如在疫情期間自愿承擔起買菜送菜責任的社區(qū)聯(lián)絡員，為社區(qū)居民的生活解燃眉之急。專家學者提供的專業(yè)知識，是科學開展社區(qū)應急管理工作的重要基礎。
3．2協(xié)同模式：“自上而下”與“自下而上”相結合
目前我國城市社區(qū)的應急管理體制仍以“自上而下”的模式為主，該機制僅對于處理規(guī)模較大、災害性較嚴重的大型安全事故具有較高的適用性。“自下而上”的模式能夠充分調動基層的人力物力資源，但在面對重大風險事故時，基層能發(fā)揮的作用是有限的。“自上而下”的科學部署能夠提高救災的統(tǒng)一性和有效性，能夠調動全社會的資源解決災害風險的緊急問題，解決人力、物力、財力資源不足的問題。而“自下而上”的社會基層力量動員能夠提高基層民眾對防范風險的積極性和主動性，最大程度上降低災害損失，提高抗災能力。因此，“自上而下”與“自下而上”有機結合能實現(xiàn)合理規(guī)避風險的利益最大化。
3．3協(xié)同內容：以防治兼顧為工作重點
傳統(tǒng)的社區(qū)應急管理模式具有“重處置輕預防”的特征，過于重視災后的救治工作，而忽視了對災害發(fā)生前的預警預報。事實上，災害的預防工作與治理工作同等重要，一方面，面對地震、洪水等無法避免的自然災害，在有關部門及時的預警預報下，相關人群能充分地做好準備工作，在災害發(fā)生前有序地開展工作安排，最大限度地減少人力和物力的損失；另一方面，在火災等人為因素造成的重大事故面前，建立健全完善的風險預警機制十分必要．“防治兼顧”策略在應急管理工作實踐中具有較高的實用性。
3．4協(xié)同績效：將社區(qū)應急管理納入社區(qū)治理全過程
社區(qū)作為社會最基層的治理單元，在社會治理中發(fā)揮著重要的作用，而常年來社區(qū)應急治理這一環(huán)并未納入社區(qū)治理的過程之中。社區(qū)的安全與穩(wěn)定是社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基礎，推動風險應急防范常態(tài)化，是促進社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展的前提。增加社區(qū)內部的災害防護基礎設施建設投入，將備災、減災、救災防護內容融入社區(qū)安全宣傳教育、將災害防治績效考核落到實處；強化社區(qū)居民的預警意識，深化“防范災害從我做起”的理念，提升居民的自救與他救技能，使其在關鍵時刻能最大化地減少損失；實現(xiàn)社區(qū)內部的應急物資儲備常態(tài)化、加強基礎安全設施建設也有利于提高社區(qū)應對災害的抵御能力。
4協(xié)同治理機制下城市社區(qū)應急管理的創(chuàng)新路徑
4．1動員多元主體，匯聚各方形成合力
社會信任雖然對社區(qū)治理發(fā)揮著重要影響，但其影響是借由中間機制實現(xiàn)的，例如社區(qū)居委會會對社區(qū)治理效應產(chǎn)生一定的影響。［4］首先，社區(qū)應急管理工作必須充分發(fā)揮黨員的先鋒模范帶頭作用，黨員要引領和帶動社區(qū)居民。其次，社區(qū)居民是社區(qū)發(fā)展與治理的基礎，群眾的力量與智慧是不容忽視的，必須讓社區(qū)居民參與到社區(qū)應急管理工作環(huán)節(jié)中。再次，社區(qū)居委會、業(yè)委會是匯聚群眾意見、傳達上級指示的最佳聯(lián)絡員，能在社區(qū)應急管理工作的宣傳與實施上發(fā)揮較大的效力。最后，社區(qū)社會組織是社會力量的代表，社區(qū)應急管理工作離不開社會組織的支持，政府應當孵化鼓勵基層社區(qū)的風險防治社會組織，以匯聚社會各方的力量，形成社區(qū)應急管理的最大合力。
4．2重視協(xié)同理論，建立健全應急管理聯(lián)動與協(xié)同機制
協(xié)同理論重視整體的運作與整合，突發(fā)事件不受地域的限制，既要求社區(qū)內部做好聯(lián)動與協(xié)同，又要求管轄區(qū)合理地指揮和安排。應急事件的突發(fā)性、不確定性決定了應急管理工作的復雜性，需要建立開放性、多元化、適應性強的動態(tài)協(xié)同機制。建立基層跨區(qū)域的應急聯(lián)動與指揮協(xié)同，當僅憑社區(qū)自身無法有效地完成應急管理工作時，社區(qū)除了向上級領導部門請求援助與支持，還可以向就近區(qū)域管轄的社區(qū)請求援助。通過明確區(qū)域內與跨區(qū)域的應急協(xié)同機制，在應急處理過程中，實現(xiàn)應急物資、人力資源、技術資源的有效共享，以最大限度地提高對突發(fā)危機事件的應對能力。
4．3動態(tài)評估，建立健全多元主體持續(xù)學習機制
建立識別、評估與預防風險的持續(xù)學習機制。應對未來不確定的風險，必須有將知識與經(jīng)驗進行實踐轉化的能力，這樣的能力離不開科學的危機管理知識、對危機處理的經(jīng)驗教訓總結、對事件處理的反思拓展。在學習主體方面，應當將社區(qū)與社會專業(yè)力量進行有效整合，形成多元協(xié)作的網(wǎng)絡力量，積極推動多元主體之間的信息和資源共享；在學習內容方面，單一書本性學習、處理危機的事后性學習等傳統(tǒng)學習模式應當轉變，應急管理學習應當貫徹危機管理的全過程；在學習機制方面，建立以問題為導向、從風險識別到全面恢復、從主要責任單位到全域的立體化學習機制，不斷提高社區(qū)的學習與適應能力。
4．4科技賦能，提升社區(qū)應急管理專業(yè)化水平
隨著信息技術的迅猛發(fā)展，科技成為各個行業(yè)領域爭相追逐的一環(huán)。在應急管理領域，新興的科學技術可以貫徹到風險預警預報、資源高效共享、安全系數(shù)評估等多個方面，為社區(qū)應急管理注入新的能量。具體可以采取以下措施：建立信息化的社區(qū)風險動態(tài)識別平臺，通過互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新型技術，全面感知社區(qū)內部潛在風險并分析，對社區(qū)的安全狀態(tài)進行實時監(jiān)控和動態(tài)預警預報；促進數(shù)據(jù)的融合和應急物資的智慧化應用，通過大數(shù)據(jù)提高應急物資資源調度的效能，依托不同的信息技術，分析不同類型的信息物資資源，實現(xiàn)跨區(qū)域的信息數(shù)據(jù)共享；模擬分析危機應對的最佳方案，提高資源的利用效能。
5結語
通過對城市社區(qū)應急管理發(fā)展現(xiàn)狀的分析，針對管理主體不明、管理機制固化、民眾意識匱乏等問題提出相應舉措，為提高社區(qū)的備災救災水平建言獻策。但建設安全高效的社區(qū)應急管理體系是一個漸進的過程，需要持續(xù)有效的動態(tài)評估發(fā)展機制。因此，繼續(xù)探索社區(qū)應急管理工作的科學評估指標體系，研究判斷社區(qū)安全基礎設施建設、應急管理理念宣傳、居民自救意識等，有助于進一步提升社區(qū)的應急管理水平。
參考文獻
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作者：吳彤 單位：廣西師范大學
