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一、建立農村河道輪浚管理機制的必要性

1.傳統農村河道疏浚模式弊端

多年農村河道疏浚整治的經驗充分表明，對農村河道搞集中式、突擊式的疏浚，會產生諸多不利影響：一是河道淤泥得不到及時疏浚．導致河道引、排、蓄等功能大幅度減弱及水環境惡化；二是短時間內需要清除的淤泥量過大，人力、財力、物力投入過于集中．影響其他農村水利工程的實施；三是淤泥堆放和處理難．外運成本較大，就近堆放又對糧田的正常作業造成影響。

2．農村河道輪浚管理理念的提出蘇州市在多年開展農村河道疏浚的經驗基礎上．提出了河道輪浚和長效管理兩手抓的河道輪浚管理機制理念。一是建立科學合理的輪浚制度。有計劃有步驟地對農村河道進行疏浚，明確疏浚的時間、要求、標準、驗收辦法：二是健全農村河道長效管理機制。鞏固疏浚成果。依法保護河道，實施長效管理。這對扭轉突擊疏浚所產生的不良影響、掌握主動權、持續改善農村水環境、維持河道功能、保障水系暢通具有重要意義。

3．建立農村河道輪浚管理機制的過程蘇州市于1997年年底著手農村河道疏浚5年規劃．經過1998-2002年5年的艱苦努力．投資超過6億元，完成了第一輪河道疏浚。但由于“重建輕管”觀念未徹底扭轉．河道整治后疏于管理。再次造成河道屢疏屢堵，引、排、蓄功能削弱等情況。2002年，在總結經驗教訓的基礎上，確立了農村河道“疏浚整治和堅持長效管理”兩手抓的方針。至2006年，借助江蘇省委發出“關于動員農村黨員集中開展村莊河道疏浚整治的要求”的東風．蘇州市又提出了“加快河道綜合整治和堅持長效管理全覆蓋”的第三輪河道整治．真正做到了“疏好一條河道，復墾一塊土地，增加一片林地，整治一村環境，盤活一方水系”。

二、蘇州市實行農村河道輪浚及管理機制的主要做法

1．農村河道輪浚的主要做法

蘇州市農村河道輪浚工作堅持河道分級管理、分級整治的原則，落實項目管理責任；堅持河道多方結合、綜合整治的舉措，充分發揮綜合整治的成效；堅持河道強化管理、標本兼治的方針，建立健全日常管理和定期疏浚制度。通過“以點帶面，試點先行”的做法，逐步實現了“以公共投入為主導，以考核達標為抓手，以健全體制為保障，以市場運作為手段，以防洪保安為目標”的長效管理機制

(1)規劃先行。任務明確

在《蘇州市城市規劃區河網水系總體規劃》基礎上，堅持河道分級管理、分級整治的原則．對全市河道進行全面摸底，制定《農村河道疏浚整治規劃》。同時．加強農村河道的日常管理和定期疏浚。自2006年起，農村河道疏浚整治要求每村完成土方1萬m，并同步實施岸坡整治、堤防達標、橋閘整修、綠化種植任務。

(2)堅持標準。確保質量

在河道疏浚整治中．蘇州市始終按照“兩清一建”的標準，把農村河道疏浚與土地復墾、道路建設、環境整治和植樹造林有機結合起來，做到疏一條河道，復墾一塊土地，增加一片林地。為確保整治質量和進度，堅持“試點先行，以點帶面，點面結合，整體推進”的方針，采取行政手段、經濟制約、技術措施，通過召開現場會的形式．把村莊河道疏浚整治搞成典型工程，推動疏浚整治工作順利實施。同時，把河道疏浚整治工作作為考核基層干部T作目標任務的主要內容之一，把河道疏浚工作作為全市水利土方任務建設的重中之重．加強檢查考核。

(3)嚴格驗收，規范程序

一方面加強技術指導．由各市區派出技術人員赴鄉鎮村現場指導，搞好施工放樣工作，抓好日常技術管理。另一方面，嚴格工程驗收程序，制定《蘇州市農村村莊河道疏浚整治實施管理辦法》，要求全市各地建立起以鎮為單位的河道疏浚整治和長效管理檔案制度，檔案資料要達到“一圖(村平面圖)、一表(村河道情況表)、一合同(本次河道疏浚工程施工合同)、一像(施工前后的對比圖像)、一賬(本次河道疏浚工程實施財務賬目)、一總(本次河道疏浚整治實施工作總結)”的“六個一”標準。對疏浚河道的驗收，堅持整治一條驗收一條，凡驗收不合格的河道，明確整改，責任到人

(4)制定辦法，長效管理

農村河道疏浚長效管理是一項系統工程，蘇州相繼制定了《蘇州市農村河道長效管理考核辦法》《蘇州市河道管理條例》《蘇州市藍線管理辦法》。開展了河道管理網絡建設和保潔隊伍建設。從無到有、以點帶面地逐步建立起各級河道長效管理機構及保潔隊伍，形成“縣級有機構，鎮級有組織，村級有專人”的農村河道長效管理網絡。截至2011年，全市建立各級管理機構344個，聘請保潔員近9000人，每年落實長效管理經費近9600萬元。2005年起，全市按照“公開招聘，分組管理。逐級考核，分組到人”的長效管理模式全面推廣市場化運作。由各鎮面向社會公開招聘河道管理人(或法人)，根據管理人員數量和管理范圍，分為若干個管理小組，簽訂責任狀，培訓上崗；水利站設立巡查員崗位，負責巡查監督，形成“水利局一水利站一巡查員一保潔員”的檢查考核機制：所有巡查員、保潔人及責任地段、聯系電話在市水利網站上公開，接受社會監督。近年，各地還嘗試招聘社會保沽公司，將河道管理打包發包給保潔公司的新模式。

2．農村河道輪浚管理工作的投入情況分析

農村河道輪浚工程屬于公益性基礎設施，主要以社會效益、生態效益和公共利益為主。蘇州市通過開征水利建設基金、安排財政專項資金以及農發基金、土地有償使用費等辦法，多形式、多層次、多渠道地籌措資金，實行政策傾斜和扶持．確保資金落到實處。隨著公共財政體系的建立．確立了以公共財政投入為主體、多渠道籌措資金的方針，按照縣(市)、鎮、村三級河道落實責任、屬地管理原則，省、市采取“以獎代補”的專項補助政策。激發各地的主觀能動性。各地按照“多干多補、少干少補、先干后補”的原則補助，對綜合整治建設標準高、體現生態景觀功能的河道加大獎勵力度。同時，鼓勵社會資金投入，各村結合自身特點和優勢，通過競價承包、免收或減收承包費的方法．劃段落實招標競標，承包者可利用圩堤栽樹綠化、水面養殖等收益用以彌補河道長年管護保潔所需的費用。有的地方通過采取“民辦公助”的辦法，運用市場機制，實行優惠政策．來激活農民的積極性。在工程施工中．還通過優化工程方案，推廣“一土多用”“以土換資”等經驗，與土地的復墾整理結合起來，拓展籌資渠道。據初步統計，2003-2010年河道輪浚投入達到19．17億元．河道管理完成投資5．7億元。

三、當前農村河道輪浚管理機制存在的問題和困境

1．存在的問題

①河道清淤慢于淤積速度。聯產承包之前，采用傳統的罱河泥方式積肥，按5～8m3／畝(75～120m3／hm)計算．全市400萬畝(26．67萬hm)農田需積肥2000萬～3200萬m，全市1．9萬km農村河道深罱一遍還不夠，河道不存在淤積狀況。而今，蘇州市每年輪浚土方1200萬m，且蘇州市處長江下游太湖地區，河道兩岸還存在嚴重的岸坡墾種現象，根據土壤平均侵蝕模數和水土流失值，水土流失量達2000～3000t／(km•a)，全市年淤積總量達1464萬m。，加上建筑和生活垃圾200萬ms／a，每年還有近500萬m。沒有清淤。②河道水環境沒有得到根本改變。農村生活污水直排人河內狀況還未改觀．農業面源污染無法有效控制．工業廢水不達標排放，農村生產、生活污水處理還處于起步階段，農村河道水質惡化，水環境狀況不容樂觀。③河網水系暢通工程任務艱巨。伴隨經濟社會的快速發展和城市化進程的加快．河道水系被打散打亂，以暢通河道為主的河網水系恢復工程任務艱巨．想要恢復到2O世紀70年代的河網水系和水質狀況。需要付出幾倍的物力、財力。

2．面臨的困境

①面臨輪浚體制機制困境。目前農村河道長效管理工作由各級水行政主管部門管理為主，少數地方由衛生、城管、環衛、村級等機構管理，管理體制不順，個別地區作為主管部門的水利站管理職責被弱化，甚至已排除在河道管理主體之外．造成條線管理不順．很難將一些管理要求貫徹下去，市(區)與市(區)、鎮與鎮、村與村之間的交界河道還不夠明確．制約了長效管理工作有效開展②面臨涉水事務管理困境。在發展交通道路，特別是經濟開發區的開發過程中，缺乏對河道的有效保護，隨意占用調蓄水面、填堵引排河道、侵占河湖水面事件時有發生；大量泥沙和有害物質的沉積加快了河道淤積和污染：涉水事務管理特別是河道管理還有待完善。③面臨管理經費不足困境。目前全市大部分地區河道保潔員的工資待遇在每月600元左右，跟不上當地經濟的發展水平，也低于規定的最低工資標準，造成目前河道保潔員年齡偏大．大多只能招聘到60歲左右的老人，工作風險大。同時，村級資金難以配套，2010年度蘇州全市投入河道長效管理經費10234萬元，其中村級需自籌1550萬元，占16％，比重太高．對村級經濟壓力很大；村域范圍有大有小，河道有多有少。以村為單位補助不盡合理。建議保潔經費的籌措應該由縣、鎮、村三級承擔向縣、鎮兩級承擔轉變。

四、對策建議

1．繼續完善制度建設，進一步明確責任關系一是加快鄉鎮水利服務體系建設。根據2011年中央1號文件的要求，地方政府必須抓緊完善鄉鎮水利服務體系，把水利站定性為全額撥款事業單位，納入縣級財政預算。二是進一步健全管理體制。實踐證明，由水利站直接管理農村河道明顯好于其他部門管理。因此，應盡快明確河道長效管理主管部門是各級水行政主管部門，其他部門應該給予密切配合。三是加強交界河道的管理。必須及早對市(區)與市(區)、鎮與鎮、村與村之間的交界河道管理責任進行明確，避免推諉扯皮。四是加快建立市場化運作管理模式。加快探索市場化管理模式．逐步建立起市場化管理體制。

2．繼續增加公共投入，進一步提高保障能力進一步確立市、縣(市、區)公共財政的主導作用，重點解決縣鄉河道輪浚工程和村組河道的補助；鎮、村資金重點用于配套和村組河道施工．確保蘇州全市每年完成農村河道輪浚工作量1800萬～2000萬m。同時．要按照市場化運作的模式測算資金，逐年增加經費投入。積極研究“以土養河‘以泥肥田”的方式．在河道疏浚的同時將淤泥變廢為寶．在一定程度上可以緩解資金緊張的局面。

3．繼續加強控污截污，進一步提高環境質量在控制農業污染方面，要采取工程措施和非工程措施相結合的辦法．積極發展噴灌、滴灌、微灌等節水灌溉設施，大力推廣符合農藝要求的化肥深施、淺濕灌溉，盡量減少帶有農藥、化肥的農田污水進入河道：在控制工業污染方面，對排放污水的工廠企業要落實治污措施，污水達標方能排人河道，對排污問題嚴重的工廠企業要限期整改．確實無能力治理的必須及時關閉；各地必須充分考慮水資源的承載能力，做到工廠企業和污水處理設施同時規劃。同時設計，同時建設；在農村居民生活污水方面．要加快收集和處理設施建設．特別是對集中居住區及畜禽養殖場的生產、生活廢水加快截污、處理，杜絕直接排放入河。

4．繼續強化河道整治，進一步推進生態修復根據調查檢測分析，河道自然淤積速率為5～15em／a．必須嚴格按照沿江沙土地區5年左右一次、太湖圩區8年左右一次、縣鄉河道10～15年一次的輪浚要求，做好輪浚。整治的同時。要配合做好河道綠化工作，加快生態河道建設．恢復河道自然狀態．盡量杜絕鋼筋混凝土等不透水護坡的建設。各地政府還要劃出一定比例的經費．用于河道生態修復技術的研究，積極探索高科技生物、生態技術，維護河道健康生命，使蘇州天更藍、地更綠、山更清、水更秀。