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一、社會管理的主導：國家抑或社會?

對于當前中國社會管理創新，很多學者認為，社會管理就應該由“社會來管理”，社會管理創新的“新”就在于要改變過去由國家來主導的社會管理格局，實現社會管理的主導權從國家向社會的回歸，充分發揮社會組織的主體性作用，并與此同時弱化國家的權力滲透與職能覆蓋。這種觀點，事實上秉承的是西方自由多元主義“公民社會”(civilsociety)的理論范式。在這樣一種理論范式下，國家與社會之間是一種此消彼長的兩極對立關系，彼此發生著零和博弈的權力分羹游戲。其一個極端是國家對權力的絕對掌控，社會完全依附于國家而存在；另一個極端則是國家權力的充分退出，還權于社會，實現社會的自我治理。然而，“世界各國的實踐已經表明。國家與社會零和博弈的思路非常有害，它的具體實踐的確在不少國家和地區造成社會的混亂和不穩定”。①同時，在現實生活中，也存在著大量的國家與社會良性互動的現象，以及“強國家”與“強社會”并存的雙贏局面。因此，自20世紀90年代中期開始，國際學術界的主流開始摒棄國家與社會之間零和博弈的論調，而強調國家與社會之間建設性關系的可能，主張國家與社會可以協同發展、相互增權和互相促進，以形成一個國家能力強大、社會富有活力的新局面。所以，單純地強調國家權力的退出，并非就是當前中國社會管理創新的理想選擇。

同時，從中國的現實情境來看，當前中國具有典型的“強國家一弱社會”的結構形態特征。國家掌握了豐富的權威性資源，并因此而擁有對社會組織的強大支持和吸納能力，如果國家能運用這些資源對社會的組織化行動予以支持、引導和規范，無疑就能更好地促進社會組織發展，并與此同時建構起與社會組織之間的聯袂合作關系；而與“強國家”相對應的，就是當前中國的社會自治能力還比較贏弱，社會組織的發展受到初始條件的制約，普遍渴望獲取國家的制度與社會資源的支持，因而對于國家表現出了一種顯性的依賴。為此，改革開放以來，中國國家與社會關系演變的特點就是，在國家與社會不斷分離的同時，又迅速出現了國家與社會新的結合，許多自下而上生長起來的社會組織都在積極尋求被國家行政體系所吸納。②這表明，當前中國的社會組織在公共空間中，角色與功能的塑造和發揮或者說公共性的特征尚顯薄弱，還無法依賴于其承擔主導社會管理的職責與重任。在這樣的現實情境下，盲目倡導國家權力的退出和“社會中心論”，不可避免地會陷入“官退”而“民未進”的困局，導致公共性的“真空”，造成不應發生的混亂。①所以，當前中國的社會管理創新，不僅不應該否定國家的主導性作用，而且還需要強化其對社會組織發展的支持、引導和規范的主導性功能，并同時實現國家與社會之間的協同發展，建構起一種良性的社會秩序。此外，依據美國學者米格代爾(JoelD．Migda1)的觀點，“國家能力包括滲入社會的能力、調節社會關系的能力、提取資源，以及以特定方式配置或運用資源四大能力。

強國家是能夠完成這些任務的國家，而弱國家則處在能力光譜的低端”。②在此，米格代爾所說的國家能力，實際上就相當于我們當前所講的國家管理社會的能力，這四個方面能力的高低，是衡量國家政治系統“強”與“弱”的基本標準。從動力機制的角度來看，任何政治國家都試圖強化其社會管理的能力，而使自己邁入一種“強國家”的行列；同時，任何政治國家都不愿意面對社會的快速變遷而表現得無能為力，而為自己貼上一個“弱國家”的標簽。為此，面對當前中國復雜的社會轉型以及由此而帶來的多重社會風險，代表國家力量的執政黨和政府試圖強化其社會管理的能力，發揮其在重塑社會中的主導性作用，建構一種“黨委領導、政府負責”的社會管理體系，是合情合理而又值得贊賞的?？偠灾?，當前中國社會管理創新，絕不是要否定或質疑國家的主導性地位，這無論是從理論層面還是從現實層面來看，都是不可取或簡單化的。當前中國社會管理創新的關鍵，在于國家究竟應該如何來發揮其主導性的作用，或者說國家究竟應該采用一種什么樣的方式來管理社會。

二、社會管理的方式：剛性抑或柔性?

國家管理社會的方式，其實涉及到的就是國家管理社會的工具問題，或者說國家憑借什么去馴服或感化截然不同的或對立性的信念和行為，從而達到維護社會秩序目標的問題。米格代爾強調，國家的形象其實是一個矛盾的復合體，它一方面作為“統治者”的角色而存在，而另一方面卻是作為“乞求者”的角色而存在?！敖y治者”角色意味著國家擁有廣泛的社會控制能力，其最根本的工具就是暴力；“乞求者”的角色則表明，國家需要積極尋求社會的認同和支持，其最根本的工具就是合法性?！叭绻粋€政權不通過訴諸于暴力手段，就能夠從大多數人那里引導出大規模的服從，那么，從這一意義上說，這個政權就是合法的?！雹垡郎纤觯瑖夜芾砩鐣罡镜墓ぞ哂袃煞N，亦即暴力與合法性。本文依據國家管理社會的這兩種工具的不同，把社會管理的方式劃分為兩種基本類型：剛性管理與柔性管理。

所謂剛性管理，指的就是國家顯性依賴于暴力工具來管理社會的方式。暴力是內在的、獨立的和非語言的，國家通過暴力的工具來管理社會，并不需要建構在與社會之間對話、溝通與協商的基礎之上。在此，國家主要扮演的是一種“統治者”的角色。而所謂的柔性管理，則指的是國家顯性依賴于合法性工具來管理社會的方式。合法性不同于暴力，甚至與暴力之間是一種此消彼長的對立關系，“政權對暴力的依賴不言而喻是合法性喪失的表現”。④合法性是相關的、依存的和語言的，國家通過合法性的工具來管理社會，必須要建構在與社會之間對話、溝通與協商的基礎之上。在此，國家主要扮演的是一種“乞求者”的角色。由于政治從本質上而言需要對話、溝通與協商，因此，不是建立在合法性而是建立在暴力基礎之上的政治其實并不是真正的政治。國家對社會的剛性管理，表現的是國家通過依賴暴力或者說通過運用強制性的手段來維護和實現所需要的社會秩序。然而，需要強調的是，即便是認為“國家是惟一合法使用暴力的政治實體”的韋伯(MaxWeber)也明確指出：“使用暴力并不正常，它不是國家實行統治的惟一手段?！雹荼┝υ趪医嫼颓閯菸＜睍r可以發揮重要的作用，但并不能成為一種常態性的工具。暴力只有在國家合法地代表人民意志的情況下，才具有使用的正當性。而缺乏正當性的暴力本身是非常脆弱的，它不會導致社會自愿的服從，也不能促成問題的長期政治解決；相反地，暴力的使用還等同于是對沒有強制就沒有服從的一種承認，它意味著國家通過非暴力的方式化解社會矛盾和沖突的政治能力的低下。

因此，國家對社會的剛性管理只能是一種應急的管理手段。所以，當前中國的社會管理創新，絕不是簡單要求國家在社會管理上增添“剛性”的因素，而其核心是要求國家通過進一步地訴求合法性，加強與社會之間的對話、溝通與協商，使社會管理更具“柔性”。tE正是基于此，當前中國執政黨和政府所強調的社會管理新格局，除了明確提出“黨委領導、政府負責”的國家主導層面的因素之外，還突出了“社會協同、公眾參與”，這從本質上而言就是國家對合法性的訴求，強調的是國家與社會之間的對話、溝通與協商，其基本目標就是要在建構國家與社會之間協同發展格局的同時，提升社會對國家的政治忠誠。哈貝馬斯(JuergenHabermas)指出：“任何一種政治系統，如果它不抓合法性，那么，它就不可能永久地保持住群眾(對它所持有的)忠誠心。這也就是說，就無法永久地保持住它的成員們緊緊地跟隨它前進?！雹俸戏ㄐ缘脑V求，意味著在國家與社會之間不能僅僅只是有一條自上而下的政治軌道保障國家意志的貫徹與執行，同時還必須要有一條自下而上的政治軌道保障社會利益的表達與傳輸，這在當前這樣一種理性、務實、“祛魅”而又崇尚權利的時代更是如此。正是基于這樣的理解，本文認為當前中國社會管理創新的基本方向，就是要在新的歷史時期建構出一種國家主導的、規范有序的“雙軌政治”格局。

三、社會管理的創新：重構“雙軌政治”格局

費孝通先生曾經指出：“政治體系是不可能在一根從上向下的單軌上發展起來的。在任何政治體系下，人民的意見都不可能被完全忽視。這意味著必須有某種方式的從下向上的平行軌道。一個完善的體系必須保證這樣的‘雙軌’?！雹谠谥袊鴤鹘y的政治體系中，雖然在法律上只有一條從上向下的貫徹帝國命令的軌道，但實際上還存在一條從下向上反饋民意的政治軌道，這是由適應經濟自給自足社會的傳統中國的權力結構所決定的。在傳統的中國權力結構中，有兩個不同的層次：上層是一個自上而下的官制系統；而底層則是地方自治單位?？h衙門的命令不是直接下達到各家各戶中去，而是送到地方自治單位。地方自治單位的領袖是紳士，他們負責決定地方社區的公共事務并代表人民與官府打交道，發揮由下而上的影響作用。“這種由下而上的影響，在中國正式的政治制度的討論中，通常是不予承認的。然而，它實際上是有效的?！雹圻@種有效性在于地方自治單位不是正式的行政單位，紳士的權威不是來自于官府授任，而是來自于對地方公共利益的貢獻，同時他們的權威也得到官方的認可，他們與官方的地位事實上是平等的，這就為自下而上的利益傳輸奠定了有效性的基礎，從而整合出了一個“雙軌政治”的結構。但是，晚清以來，伴隨著現代民族國家的建構，國家政權不斷下沉，于是“地方權威‘公共身份’的授權來源轉移至官府系統，而其與地方社會政治經濟利益的關聯性逐漸弱化”。④從而，地方自治單位逐漸轉變成了正式的行政單位，但同時又未能建立起一個現代性的、真正民主的代表體系，結果是中央的政令容易下達，卻堵住了自下而上的社會利益傳輸軌道，破壞了傳統的“雙軌政治”結構，形成了一種“單軌政治”的格局。新中國成立后，國家權力的觸角擴展到了史無前例的廣度，中國于是進入到一個“全能主義國家”或稱“總體性社會”的時代。

孫立平總結了“總體性社會”的一系列特征：“國家動員能力極強，但民間社會極弱，社會生活的運轉只能依賴行政系統；缺乏中間階層的作用，國家直接面對民眾，中間缺少緩沖；社會自治能力差，中間組織不發達，社會的自組織能力很弱；社會中身份制盛行，結構僵硬；總體性意識形態同時承擔社會整合和工具理性的雙重功能，由于功能要求的矛盾性，產生一種互相削弱的效應；缺少自下而上的溝通，民眾的意見凝聚缺少必要的組織形式。”⑤顯然，在“總體性社會”形態下，國家與社會之間是一種典型的“單軌政治”結構。改革開放以后，伴隨著國家對社會資源和活動空間控制的放松，社會逐漸從國家的權力體系中釋放出來，于是總體性社會已不復存在。但是，總體性社會的消失，并不意味著國家與社會之間“單軌政治”的格局就得到了根本改變。事實上，改革開放以來，中國在很大程度上依然延續了以往“單軌政治”的運作邏輯，這從一種社會利益表達與綜合的層面來看，主要表現為一種社會利益的“內輸入”模式。正如胡偉所指出的：“在當代中國社會利益的表達與綜合并非由各種社會結構來承擔，而是由權力精英通過分析、研究和調查而將他們所認定的社會利益輸入到公共政策中去。概括地說，決策過程中的利益要求不是由政治體系外部的社會結構輸入政治體系(決策中樞)，而是由權力精英自身來進行利益要求的輸入，即‘內輸入’。”①

顯然，在當前利益結構日益多元化、利益差別日益擴大化以及利益矛盾關系日益顯性化的時代背景下，這樣一種社會利益的“內輸入”模式已存在著明顯適應困境，不利于社會利益有效化和制度化的傳輸，從而導致包括群體性事件在內的非制度化利益表達行為迅速增長，嚴重影響了社會秩序的良性建構。正是在這樣的現實社會背景下，社會管理創新才成為當前中國核心關注的主題。可見，當前中國社會管理創新的基本方向，就是要逐步改變社會利益“內輸入”模式，變“內輸人”為“外輸入”，重構一種適應現行社會環境的、規范有序的“雙軌政治”格局。但是，需要強調的是，基于當前中國“強國家一弱社會”的特殊結構形態，要在新的歷史時期建構出一種規范有序的“雙軌政治”格局，離不開國家主導性作用的發揮。這樣一種主導性作用，至少需要體現在以下兩個方面：一是自上而下地推進現代民主制度建設，逐步開放國家權力結構，為社會利益的“外輸入”創造一種有效的制度平臺。在中國傳統政治體系中，國家是一種典型的封閉性結構，官府對于普通老百姓而言是根本無法接近的，而這事實上與傳統國家奉行“無為”政策的政治體系相適應。在傳統時期，國家在社會管理上的職能是非常薄弱的，主要表現為兩件事情：征稅和審判。而就審判而言，事實上也沒有多少事情可做，因為傳統的理想是“無訟”。也就是說，傳統國家對社會的滲透非常有限，與人民利益直接關聯的事情大多是在正式政府系統之外進行的。正因為如此，政府無須向老百姓開放，而老百姓也無須接近政府。國家與社會之間的“雙軌政治”結構依賴于居于政府和老百姓之間的地方自治單位的領袖紳士來完成。但伴隨著現代性的推進，國家對社會的滲透大大增強，并日益承擔著復雜而又廣泛的社會管理職能，與老百姓的利益發生了廣泛和密切的直接關聯。

在這種情況下，政府要實現對社會卓有成效的管理，必須廣泛地傾聽民意，了解民眾的需求；而民眾也有了接近政府的主觀意愿和動力，因為政府的意志會直接影響其個人利益。封閉性的政治結構顯然已不適應現代民族國家的語境，不利于建構一種良性的社會秩序。為此，需要通過現代民主制度建設，來建構國家與民眾之間制度化聯系的鏈條。二是積極培育和發展社會組織，賦予或承認其以理性有序的方式進行公共利益表達的功能和地位，使之充當國家與民眾之間對話、溝通與協商的中間地帶。德國學者康保銳(BertholdKu—hn)指出：“公民社會參與者是作為主題利益代言人和社會服務提供者而進行各種活動的?！雹谝簿褪钦f，對于社會組織而言，其在公共空間中的功能，主要體現在兩個方面：一是公共利益表達；二是公共服務提供。從當前中國對社會組織培育、支持和引導的廣度來看，國家傾向于單維度發展社會組織的公共服務提供功能，以減輕國家負擔，彌補在公共服務提供上的缺陷與不足，提高公共服務的質量與水平；但同時，卻漠視甚至壓抑社會組織的公共利益表達功能。這事實上忽視了社會組織公共利益表達對于良性社會秩序建構的基礎性價值。社會組織公共利益表達功能的缺位，會導致民眾利益表達的離散化，而離散化的利益表達又很難以得到政治國家的有效回應，以致社會矛盾持續積累，最終釀成暴力性的沖突與對抗。

同時，社會組織公共利益表達功能的缺位，使得國家直接面對的只能是原子化的個人，一旦社會矛盾激化，國家無法找到利益協商和社會秩序調控的組織化主體和渠道，只能與眾多分散的個人展開溝通協商。這一方面大大增加了社會秩序維護的交易成本，另一方面也容易驅使國家運用暴力的方式來化解社會矛盾和沖突。從而損害自身的合法性。為此，在新的歷史時期，要建構一種良性社會秩序，國家不僅要積極拓展社會組織的公共服務提供功能，而且還要善于引導社會組織的公共利益表達功能，把社會組織的公共利益表達納入到一種體制化的軌道。