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一、農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的原因

1.農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的必然結(jié)果

所謂城鎮(zhèn)化是指人類生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過程，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化及城市不斷改革完善的過程。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)化、現(xiàn)代化的過程從某種意義講，就是自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)的農(nóng)村不斷衰退、城鎮(zhèn)不斷發(fā)展的過程。改革開放以來，由于城鎮(zhèn)化的加速，在我國縣（含縣級(jí)市）及其以下的農(nóng)村中，出現(xiàn)了占比重比以往大得很多的小城鎮(zhèn)，它與鄉(xiāng)土農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)育程度、人口集聚程度以及相應(yīng)的文化教育事業(yè)發(fā)展程度等都具有明顯的差異。因此，我國農(nóng)村教育歷來以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)予以布局的方式已陳舊落后，“鄉(xiāng)辦高中、村辦初中、小學(xué)辦到家門口（自然村）”早已被淘汰，就是“縣辦高中，鄉(xiāng)辦初中，村辦小學(xué)”的格局也受到了城鎮(zhèn)化和計(jì)劃生育后學(xué)齡人口減少的沖擊，如今大部分行政村已辦不了小學(xué)。在這種情況下，不是按行政建制的鄉(xiāng)、村分散人力、財(cái)力、物力，而是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)或在中心鎮(zhèn)重點(diǎn)加強(qiáng)初中校建設(shè)，在縣城和有條件的中心鎮(zhèn)設(shè)置與發(fā)展高中階段的教育，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或中心村辦小學(xué)，即按人口規(guī)模和轉(zhuǎn)移趨勢規(guī)劃學(xué)校布局就成為歷史的必然。

2.農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整是農(nóng)村稅費(fèi)改革的一種自然選擇

農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，農(nóng)村中小學(xué)教育投入主要來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即教育費(fèi)附加、教育集資、財(cái)政撥款（縣鄉(xiāng)財(cái)政）。由于國家投入甚少，縣鄉(xiāng)財(cái)力薄弱，農(nóng)村教育費(fèi)附加和教育集資實(shí)際上是農(nóng)村義務(wù)教育的主要經(jīng)費(fèi)渠道。稅費(fèi)改革后，隨著農(nóng)業(yè)附加稅以及集資等的廢除，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入減少。盡管2001年國家對農(nóng)村義務(wù)教育體制進(jìn)行了重大調(diào)整，實(shí)行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制和財(cái)政體制，但由于投入機(jī)制沒有建立起來，資金投入出現(xiàn)“空檔”，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育投入普遍減少，基本辦學(xué)條件不能得到保證，特別是農(nóng)村中小學(xué)的危房改造面臨困境。因此，縣及縣以上政府希望通過農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整，提高資源利用效率，減輕財(cái)政壓力，于是布局調(diào)整就成為農(nóng)村稅費(fèi)改革后政府的一種自然選擇。

3.農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整是農(nóng)村生源減少的客觀要求

20世紀(jì)70年代以來，我國開始強(qiáng)有力地推行計(jì)劃生育政策，到90年代中后期，由于計(jì)劃生育政策的落實(shí)，農(nóng)村人口出生率下降，中小學(xué)生源減少是一種普遍現(xiàn)象。有些地方校舍建設(shè)好沒幾年，學(xué)生卻沒有了；有些地方則出現(xiàn)了大量“麻雀學(xué)?！薄＾r(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整是農(nóng)村中小學(xué)生源減少的客觀要求。

此外，農(nóng)村人口的大規(guī)模流動(dòng)和廣大農(nóng)民及其子女對優(yōu)質(zhì)教育資源需求的急劇增加，也要求對農(nóng)村中小學(xué)布局及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

二、農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的預(yù)期和動(dòng)力

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整是一個(gè)持續(xù)的、漸進(jìn)的過程，但每一次布局調(diào)整都有其特定的行為預(yù)期。受這種預(yù)期心理的影響與制約，就構(gòu)成了每次農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的動(dòng)力。90年代中后期開始的我國農(nóng)村中小學(xué)新一輪布局大調(diào)整，既可以說是稅費(fèi)改革過程的重要組成部分，也可以說是我國社會(huì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展過程中的一種必然現(xiàn)象，同樣具有其特定的行為預(yù)期和動(dòng)力。

1.追求效益是各級(jí)政府尤其是縣級(jí)政府進(jìn)行農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的初始動(dòng)力

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，效益是指社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中物化勞動(dòng)和活勞動(dòng)的消耗同取得的符合社會(huì)需要的勞動(dòng)成果的對比關(guān)系。講求經(jīng)濟(jì)效益就是用盡量少的勞動(dòng)消耗取得盡量多的有用成果。而這里的所謂“效益”，主要是強(qiáng)調(diào)由于計(jì)劃生育政策以及人們生育意愿降低、人口流動(dòng)和城市化的影響，農(nóng)村學(xué)齡兒童數(shù)量銳減，傳統(tǒng)以行政建制的鄉(xiāng)、村辦學(xué)模式已過時(shí)，應(yīng)集中辦學(xué)以突出“規(guī)模效益”。這種動(dòng)力同稅費(fèi)改革后教育財(cái)政和管理體制的變化密切相關(guān)。從20世紀(jì)90年代中期開始，隨著“分稅制”和農(nóng)村“稅費(fèi)改革”的推行，“三級(jí)辦學(xué)，兩級(jí)管理”的體制重心偏下引發(fā)的問題日益凸顯。例如，許多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限，難以支撐義務(wù)教育維持與發(fā)展；學(xué)校必要的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)得不到保障，向農(nóng)民征收的“教育費(fèi)附加”不規(guī)范，致使農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重；教師工資拖欠，學(xué)校房舍維修不及時(shí)等等。在這種背景下，2001年我國開始實(shí)行“以縣為主”的教育財(cái)政和管理體制，“以縣為主”的體制實(shí)質(zhì)上是將對義務(wù)教育的投入責(zé)任以及重要人事管理責(zé)任由鄉(xiāng)級(jí)政府移交給縣級(jí)政府。這一體制的確立給縣級(jí)政府和教育部門無疑帶來了相當(dāng)大的壓力，相當(dāng)一部分縣，特別是中西部地區(qū)以農(nóng)業(yè)為主的縣長期存在財(cái)政能力薄弱的問題更加凸顯。因此，為了解決這一問題，各級(jí)政府尤其是縣級(jí)政府對效益的追求就成為農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的初始動(dòng)力。

2.重視中小學(xué)教育的均衡發(fā)展是政府進(jìn)行農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整的直接動(dòng)力

由于我國仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出。作為二元社會(huì)中的中國，教育發(fā)展最突出的一個(gè)問題就是城鄉(xiāng)教育發(fā)展不平衡。這種不平衡一方面體現(xiàn)在各級(jí)各類教育的普及率上；另一方面，也是更重要的，是教育質(zhì)量的差異——無論是辦學(xué)條件，還是師資水平，農(nóng)村都無法與城市相比。在構(gòu)建和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的過程中，政府開始注意教育發(fā)展和資源投入中的差距，重視區(qū)域內(nèi)中小學(xué)教育的均衡發(fā)展，使區(qū)域內(nèi)的普通中小學(xué)在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入、硬件設(shè)施、師資調(diào)配、辦學(xué)水平和教育質(zhì)量等方面大體上處于一個(gè)比較均衡的狀態(tài)，與中小學(xué)教育的公共性、普及性和基礎(chǔ)性相適應(yīng)。但長期以來所形成的農(nóng)村過于分散的辦學(xué)模式無法使政府均衡地進(jìn)行資源投入和師資調(diào)配。因此，通過學(xué)校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，合理配置好公共教育資源，適當(dāng)集中辦學(xué)，調(diào)整和撤消一批生源不足、辦學(xué)條件差、教育質(zhì)量低的學(xué)校，實(shí)現(xiàn)區(qū)域（縣、市、區(qū)）內(nèi)或更大范圍內(nèi)中小學(xué)教育的均衡發(fā)展就成了政府工作的題中應(yīng)有之義，也是政府進(jìn)行農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的直接動(dòng)力。3.追求質(zhì)量的提高是政府進(jìn)行農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的最終動(dòng)力

隨著我國農(nóng)村人口出生率的下降和城市化的快速推進(jìn)，廣大農(nóng)民及其子女對優(yōu)質(zhì)教育的需求也日益迫切。農(nóng)村中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使人們更多地關(guān)注這項(xiàng)工作對于提高教育質(zhì)量的意義。但由于長期以來我國不少農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)布局分散，辦學(xué)條件差，學(xué)校和班級(jí)規(guī)模普遍較小，復(fù)式班過多，教師負(fù)擔(dān)重，教學(xué)質(zhì)量差，難以滿足廣大農(nóng)民及其子女對優(yōu)質(zhì)教育的需求。因此，農(nóng)村中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整，既要關(guān)注學(xué)校的規(guī)模效益和教育均衡發(fā)展，更要重視這項(xiàng)工作對于提高教育質(zhì)量效益的意義。為此，各地通過大力調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)，積極推動(dòng)村與村聯(lián)辦完全小學(xué)，擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模；有計(jì)劃地撤并那些規(guī)模小、質(zhì)量低、效益差的初中，有效地改善了辦學(xué)條件，促進(jìn)教育教學(xué)質(zhì)量顯著提高?？梢赃@樣說，追求教育質(zhì)量的提高是政府進(jìn)行農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的最終動(dòng)力。

三、農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的方式選擇

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整主要是地方政府的行為，地方政府強(qiáng)調(diào)布局調(diào)整追求的是效益和質(zhì)量的提高，以便獲得社會(huì)的認(rèn)可，但這并不意味著布局調(diào)整會(huì)自動(dòng)得到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的認(rèn)可，獲得鄉(xiāng)村社會(huì)給予的支持。事實(shí)上，廣大村民家長對農(nóng)村中小學(xué)布局的調(diào)整有著自己獨(dú)立的認(rèn)識(shí)，可能與政府的想法一致，也可能并不一致。據(jù)我們對一些省市的調(diào)查表明，在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過程中均出現(xiàn)過部分村干部、家長反對拆除當(dāng)?shù)刂行W(xué)，讓孩子到較遠(yuǎn)的地方上學(xué)，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民甚至采取抗議的方式反對布局調(diào)整。之所以出現(xiàn)這些情況，一是建校又撤校，群眾不理解，村干部難接受。多年來，由于農(nóng)村的教育，尤其是村級(jí)小學(xué)都是由農(nóng)民自掏腰包辦起來的，國家投入極為有限，特別是20世紀(jì)80、90年代普及九年義務(wù)教育時(shí)，村級(jí)小學(xué)大都是由當(dāng)?shù)卮甯刹繋ьI(lǐng)村民多方籌資建起來的，他們?yōu)榻ㄐｏ柺芷D辛，甚至至今為此而負(fù)債。學(xué)校的建成使用往往屬于地方文化體系的重要組成部分，是當(dāng)?shù)氐臉?biāo)致性建筑，因此常常作為一任或幾任村干部樹立在村民心中的一座豐碑，他們常以此為榮。現(xiàn)要將學(xué)校停辦或撤并，不管天大的理由大家心理都不是滋味，在村民看來，一村一校天經(jīng)地義。因此，有的村在經(jīng)費(fèi)極為緊張的情況下也寧愿自聘教師而不愿撤校并校。

二是考慮布局調(diào)整可能會(huì)給子女上學(xué)帶來諸多不便。比如交通問題、安全問題。布局調(diào)整后有的學(xué)生距校十多里或更遠(yuǎn)，早晚上學(xué)回家，難免不測，家長不放心。此外，家長擔(dān)心孩子到外村就讀，寄人籬下，受人欺負(fù)。

三是農(nóng)村不少家庭經(jīng)濟(jì)比較困難，到外地就讀或寄宿既要增加費(fèi)用，又擔(dān)心孩子吃不好，睡不好。孩子在本村讀書，吃住在家中，不僅可以節(jié)省開銷，早晚還可以幫做些家務(wù)活。當(dāng)然，也有些家長對孩子要求不高，送孩子讀書只滿足于會(huì)識(shí)幾個(gè)字，會(huì)寫自己的名字，會(huì)簡單計(jì)算就行。因此，對辦學(xué)條件和教學(xué)質(zhì)量要求不高，認(rèn)為在哪里讀書都一樣，何必舍近求遠(yuǎn)。

由于以上問題和困難的存在，因此，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整不是一種自發(fā)的行為，而是社會(huì)力量所塑造的，也是一種社會(huì)結(jié)構(gòu)問題的反映。農(nóng)村中小學(xué)布局的調(diào)整在一定意義上是利益格局的調(diào)整，在調(diào)整過程中政府始終居于主導(dǎo)地位，并且不少地區(qū)是以運(yùn)動(dòng)形式進(jìn)行的，這就使得布局調(diào)整的方式選擇呈現(xiàn)出教育行政與政治的特點(diǎn)。依據(jù)調(diào)整過程中政府行政方式選擇的類型來看，大致可以劃分為以下三種方式。

1.示范方式

示范方式就是政府以成功的經(jīng)驗(yàn)來推動(dòng)整個(gè)區(qū)域內(nèi)農(nóng)村中小學(xué)布局的調(diào)整。具體的做法是政府制定較長時(shí)期的學(xué)校布局規(guī)劃，有意識(shí)地加強(qiáng)規(guī)劃內(nèi)定點(diǎn)學(xué)校的建設(shè)，使這些學(xué)校具有吸引力，逐漸吸引周邊學(xué)生過渡到這些定點(diǎn)學(xué)校。湖北省鐘祥、沙洋等縣市在布局調(diào)整過程中主要就是運(yùn)用這種方式。河北省東光縣是一個(gè)國家級(jí)貧困縣，2005年小學(xué)由400多所調(diào)整為62所，教學(xué)班由1500多個(gè)下降到700多個(gè)。東光縣中小學(xué)布局調(diào)整之所以取得了成功，關(guān)鍵也就是采用了示范方式。該縣政府及教育行政部門首先選擇了10處校舍最破舊、最分散的學(xué)區(qū)，把布局結(jié)構(gòu)調(diào)整與危房改造結(jié)合起來，經(jīng)過縣、鄉(xiāng)、村一起努力，第一批總投資1062萬元的10所項(xiàng)目學(xué)校2001年動(dòng)工，2002年全部投入使用。學(xué)校建成后，縣里為這些學(xué)校選配了優(yōu)秀教師，率先建設(shè)微機(jī)室，開設(shè)了信息技術(shù)教育課、英語課。一個(gè)學(xué)年以后，這些學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量明顯提高，在各自鄉(xiāng)鎮(zhèn)都處于領(lǐng)先地位，原來那些抱怨“學(xué)校離家遠(yuǎn)了”的家長也開始贊揚(yáng)“學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量高了”。一些當(dāng)初持觀望態(tài)度的村也主動(dòng)找縣教育局，要求進(jìn)行學(xué)校布局調(diào)整。運(yùn)用這種方式可以發(fā)揮成功經(jīng)驗(yàn)的帶動(dòng)作用。就廣大群眾而言，樣板的力量是什么地方什么時(shí)候都不能低估的，尤其是在農(nóng)村中小學(xué)布局的調(diào)整問題上，村民和村干部都有著濃厚的攀比心理。因此，用布局調(diào)整搞得好的典型經(jīng)驗(yàn)不僅可以說服村民，而且可以減少他們與政府在學(xué)校布局調(diào)整方面的沖突。

2.強(qiáng)制的方式

所謂強(qiáng)制的方式，是指政府利用手中掌握的資源，用行政方法對農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整進(jìn)行直接的控制和干預(yù)，以達(dá)到政府意愿目標(biāo)。運(yùn)用這種方式，政府處于主導(dǎo)地位，群眾沒有參與到?jīng)Q策過程中。在一些地方，教育行政部門在操作過程中不能及時(shí)召開家長會(huì)及社會(huì)各方代表的通報(bào)會(huì)，而是令到即行，使家長、社會(huì)和學(xué)校缺少必要的溝通和了解。在布局調(diào)整過程中，各地為攬政績，層層加碼，以求超額完成任務(wù)。這樣的布局調(diào)整變成了從上到下的政府行為，而不是立足于對本地的實(shí)際調(diào)查，導(dǎo)致結(jié)果為調(diào)整方案一出臺(tái)，報(bào)告、反映雪片飛來，政府工作被動(dòng)，方案難行，甚至擱淺。地方政府之所以能夠這樣做，是因?yàn)樵谖覈逃陌l(fā)展主要是以行政力量在推動(dòng)，相關(guān)群眾常常是被動(dòng)的參與者，他們在教育改革過程中的角色是由政府設(shè)定的，與此同時(shí)，在鄉(xiāng)村社會(huì)又缺乏對政府的強(qiáng)有力監(jiān)督和有效的群眾意見表達(dá)機(jī)制。政府與村民的這種互動(dòng)結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致政府發(fā)動(dòng)“強(qiáng)制性變遷”的基礎(chǔ)，但村民在此過程中的消極態(tài)度和行為也會(huì)影響政府強(qiáng)制性變遷的效果。由于村民對布局調(diào)整的重要性缺乏充分的認(rèn)識(shí)，在具體工作中表現(xiàn)消極，致使個(gè)別地方的布局調(diào)整工作不能如期完成。

3.示范與強(qiáng)制相結(jié)合的方式

這種方式從某種意義上說也就是胡蘿卜加大棒的方式，即政府給予那些布局調(diào)整的學(xué)校以相應(yīng)的好處，而對那些不愿進(jìn)行布局調(diào)整的學(xué)校和村民則采取威脅和強(qiáng)制的方法。運(yùn)用這種方式，其具體做法是政府首先將若干規(guī)模較小的初中合并或并入其它規(guī)模較大的初中，這些并掉的初中校舍則整體移交給中心小學(xué)和那些交通便利、位于人口稠密地區(qū)的村校，使得這些學(xué)校吸納村小的能力增強(qiáng)，村小撤并后校舍則留給幼兒園。如河南省濟(jì)源市承留鎮(zhèn)的學(xué)校布局調(diào)整，一開始有些村民想不通，并編出“撤校就是倒退，并點(diǎn)就是犯罪，小學(xué)出村是受罪，向外投資是浪費(fèi)”的順口溜，甚至出現(xiàn)圍攻、謾罵鄉(xiāng)鎮(zhèn)教辦人員的現(xiàn)象。為了做好村民的思想工作，政府先行試點(diǎn)，并組織村民參觀合校并點(diǎn)的先進(jìn)村小。參觀后村民們發(fā)現(xiàn)，人家校園環(huán)境好，教師水平高，宿舍、食堂干凈衛(wèi)生，不但體、音、美有專任教師上課，而且開設(shè)了英語和微機(jī)課。通過比較，村民們馬上找到了自己村小的差距和不足，開始同意讓孩子出村上學(xué)了。該鎮(zhèn)的學(xué)校布局調(diào)整也達(dá)到了“資源共享、規(guī)模辦學(xué)、優(yōu)化配置、減輕負(fù)擔(dān)、提高質(zhì)量”的目的，受到了學(xué)生家長和村民的一致好評(píng)。運(yùn)用這種布局調(diào)整方式能夠相對妥善地處理各方面的矛盾。但在具體實(shí)施過程中，一些村民如果不愿撤并村小，政府也會(huì)采取威脅或強(qiáng)制的方式。如告訴村民，如果不撤并，將不會(huì)派最好的老師到村小任教，村小的質(zhì)量無法得到保證。在這種威脅和強(qiáng)制下，一些不支持布局調(diào)整的村民也會(huì)被迫同意。

當(dāng)然，具體采取哪種方式是同地方政府面臨壓力大小、當(dāng)?shù)卮迕竦恼J(rèn)可程度、習(xí)慣使用的行政方式和可用的資源以及一些偶然的機(jī)會(huì)有關(guān)。如果上級(jí)政府的壓力太大，地方政府可用的資源又較少，采用強(qiáng)制方式的概率就高；如果在平時(shí)的政府工作中地方政府較為習(xí)慣使用某種行政方式，那么，在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過程中政府使用某種行政方式的概率也就高。總之，地方政府在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整過程中行政方式的選擇反映了國家與社會(huì)在當(dāng)?shù)匕l(fā)生互動(dòng)的基本特征。不過，從上述分析中不難看出，示范的方式是一種較為理想的方式。

摘要：本文在對中西部部分省市調(diào)研的基礎(chǔ)上，就我國農(nóng)村中小學(xué)新一輪學(xué)校布局調(diào)整的原因、動(dòng)力及其方式選擇進(jìn)行了探討，指出我國農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整是農(nóng)村稅費(fèi)改革的一種自然選擇、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的必然結(jié)果和農(nóng)村生源減少的客觀要求，調(diào)整的動(dòng)力在于追求效益、重視教育的均衡發(fā)展和質(zhì)量的提高，其選擇方式主要有示范方式、強(qiáng)制方式和示范與強(qiáng)制相結(jié)合的方式，其中，示范的方式是一種較為理想的方式。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村中小學(xué)；布局調(diào)整；原因；動(dòng)力；方式選擇