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論文關鍵詞社會保障；社會保障監督；社會保障法；路徑選擇

論文摘要社會保障監督系統是社會保障體系的有機組成部分。加強對社會保障的監督管理，是社會保障體系正常運行的前提條件，對實現社會保障的功能具有重要意義。結合我國實際，借鑒國外經驗，完善我國現階段社會保障監督系統的基本方向是法制化與獨立化，監督方式是實現內外監督、上下監督、專業監督與群眾監督相結合。

結合我國實際，借鑒國外做法，完善我國現階段社會保障監督系統的基本方向是法制化和獨立化。社會保障監督必須在法律、法規規定的基礎上進行，應當通過法律和法規賦予監管機構一定的法律地位、權力和職責。監管機構也必須按照法律規定，以獨立、規范的方式來行使監督權力，不受其他部門和個人的干預，以確保監督的獨立性、強制性、權威性和有效性，使社會保障監督機構能夠超越于地方利益和部門利益，切實從全社會的角度來進行有效監督。

我國當前社會保障監督必須是全方位的監督，即整個監督必須是內外監督結合、上下監督結合、專業監督與群眾監督結合的方式。從監督系統本身來看，初步考慮應該建立以下幾個子系統：

一、組織監督

筆者認為首先要建立社會保障體系的最高管理機構。這個機構可以以社會保障監督委員會的形式出現，這個委員會負責對社會保障體系的總體管理，確保社會保障目標的實現。從組成方面來看，委員會應當體現獨立和公民參與原則，組成上可以包括政府代表、學者和專家、社會公眾團體的代表等。要明確社會保障系統的運行方向，消除目前的無序狀態。

從我國目前社會保障管理和監督的現狀來看，其工作對象主要分為社會保障制度、政策和基金3個方面，其工作職能可概括為：指導、協調和監督。因此按照對工作對象和工作職能側重點的不同，社會保障監督委員會可以有以下幾種形態：

第一種是側重協調的社會保障協調委員會，它代表政府綜合協調各部門的社會保障監督事務。因為我國目前社會保障事務政出多門，各部門對社會保障制度與政策的設計執行都不可避免地帶有部門傾向。由此，成立一個連接各部門的機構，由其負責各部門之間的協調行動是方法之一，實施起來也比較簡單。但是這種形態的社會保障監督委員會本身具有不可克服的缺點，也就是組織結構上的松散性和執行過程中的自我監督性，這使得社會保障協調委員會的形式作用遠遠大于實質作用。

第二種是代表政府對社會保障基金的安全(包括增值)進行監督。監督的內容主要側重于社會保障基金。社會保障基金分散于不同的部門和層級，近年來社保基金又大案不斷，因此，各級政府為加強基金監管而紛紛成立了社會保障基金監督管理委員會。不可否認的是社會保障基金對于整個社會保障體系的運作起著奠基石的作用，社會保障的資金除了政府撥款外，絕大部分由社會保障基金的運作籌集。把握住了對基金安全的監督，社會保障資金的“源頭活水”才能滾滾而來。但是把監督委員會的監督范圍僅限于社會保障基金這一方面是不夠的，主要有兩方面的缺陷。其一是這種監督方式不能對社會保障制度和政策進行有效的監督，它只能依托現有的制度和政策進行活動，監督的主動性和前瞻性受到極大的限制。其二是這種現行的監督方式仍然沒有擺脫政府監督政府的尷尬局面，監督的獨立性和社會性一定會受到公眾的質疑。

第三種是由勞動者自己選舉代表組成社會保障管理委員會。這種委員會稱之為理事會更好。由理事會代表勞動者進行社會保障監督。雖然我們一直在談社會保障監督制度的社會化，雖然在社會保障體系一直由國家管理的歐洲，出現了私營管理的趨勢，但以純民間機構形態出現的社會保障監督機構是絕不可取的。沒有政府對整體路線的把握，沒有政府行為的干預，社會保障監督必然會走進商業化的誤區，必然會和我國社會主義的政權性質相違背。

比較以上幾種社會保障監督委員會的形態，筆者認為，中國的社會保障監督委員會應定位為代表政府、繳費單位、尤其是廣大參保人員利益的、以社會保障監督為職能的、獨立的、具有廣泛社會性的國家監督機構。

二、法律監督

盡管我國在不斷努力完善社會保障立法，但是現階段我國社會保障立法和法律監督制度的發展滯后狀況依舊嚴重，主要表現在三個方面：

一是社會保障立法理念發展滯后。這主要表現在缺乏指導社會保障立法的理論基礎、立法原則和立法精神上。我國的社會保障立法沒有一個成熟的理論定位；對社會保障立法的基本原則，在理論上認識不統一，效率和公平的關系在立法中一直沒有理順。目前的現狀是地方性法規、部門性規章的訂立與中央脫節甚至于相互沖突，制約著社會保障立法的完善。

二是社會保障立法運作制度發展滯后。我國立法整體規劃缺乏，社會保障法律體系不完備，社會保障制度各構成部分不平衡，人大立法少，行政法規多，立法層次低，缺乏較高的法律效力。社會保障法是我國法律體系中一個獨立的法律部門，應該由全國人民代表大會及常務委員會制定。但是，我國自1979年以來，沒有制定和頒布專門調整社會保障關系的基本法律，有關社會保障的制度被分散規定在不同的法律規范文件中。統一的社會保障制度被分割，由此導致社會保障的覆蓋面小，保障程度差。目前在社會保障方面發生爭議糾紛進行仲裁或提起訴訟時，在部分案件中，由于立法滯后，仲裁機構和人民法院無法根據有效的法律規定對社會保障爭議進行仲裁或判決，處于無法可依的狀態。

三是社會保障的法律實施機制和監督機制薄弱，必要的法律責任制度欠缺。從目前實際情況看，社會保障制度中的籌資機制、社會保障管理機制和社會保障運行方式等方面，都缺乏具有法律意義上的規范性措施，也缺乏社會保障法律監督機制和監督辦法，降低了社會保障法的威懾力。

沒有健全的社會保障法律體系，就不可能有健全、完善的社會保障制度，這已被發達國家的經驗所證實。制定一套完整的社會保障法律制度，以國家的名義推行，是社會保障制度發展的重要環節。在社會保障制度中，需要立法明確規定各主體的權利義務和責任，即需要把國家、社會和個人在社會保障中的權力義務和責任明確下來，使社會保障法律關系明確化。而我國現行憲法并未提及公民的社會保障權，因此應當對現行憲法做出相應的修訂，一方面要將公民享有社會保障權作為其基本權利納入憲法，另一方面，在憲法中規定社會保障制度的基本內容，為社會保障立法提供必要的憲法依據，有利于提升社會保障法的法律效力。

我認為中國社會保障法律體系應由《憲法》、《社會保障法》以及社會保障法規條例等構成。目前，我國要大膽借鑒國外社會保障立法經驗，形成以《社會保障法》為中心的內容完整的社會保障法規體系。我國幅員遼闊，城鄉差異很大，這一客觀事實決定了制定統一的《社會保障法》難度很大。在這種情況下，不妨考慮轉變思路，按照德國《社會保險法》的立法先例，先立子法，后立母法。先結束無法可依的狀態，再完成法典化的這個法制化進程。這對減少社會保障矛盾，加強公眾對政府的信任度，進一步推進和諧社會的建設來說也有著重要的意義。同時，法律監督還要求健全社會保障的司法機制，以便當事人在其社會保障方面的權益受到侵害時能獲得有力的、公正的司法保護。在社會保障法律監督方面，建議在人民法院先設立勞動和社會保障法庭，專門從事審理勞動和社會保障爭議案件，使當事人在其社會保障權益受不法侵害時獲得有力的司法保護。在條件成熟后，可借鑒國外普遍實行的專門法院審判方式，建立我國專門的勞動和社會保障法院，在審判中充分體現出勞動和社會保障事務的特殊性。現在，有些地方在人民法院已設立了社會保障法庭，對欠繳社會保險費的企業采取強制的司法措施以追繳社會保險費，對侵害勞動者社會保障權益的違法行為進行制裁，充分運用司法機制在保證社會保障法律實施方面具有的強制性和震懾作用。

三、財務監督

財務監督制度保障社會保障基金的運營和支付等問題。在社會保障制度運行過程中，暴露出一些社會保障財務會計體系與社會保障整體改革步伐不協調之處。舉例來說，社會保險基金會計核算制度本身的缺陷就影響了財務信息的可信度。目前，我國社會保險基金采用預算會計核算體系，以收付實現制為基礎，即只確認實際收到現金或付出現金的交易事項，計量某一會計期間的現金收支差額，并據此確認財務成果。會計核算比較簡單，并且會計確認的是實際入庫的預算資金，便于安排預算撥款和預算支出的進度，且能夠如實地反映預算收款額。但是收付實現制存在的問題，也致使財務報告所提供的財務信息不完整，甚至出現信息誤導。具體問題是：其一，收付實現制僅僅按照資金的進出情況核算基金收入、支出，無法反映基金收支和當期損益的全貌，形成管理漏洞。其二，收付實現制雖然能夠客觀真實記錄現金流量，但卻不區分資本性支出和經常性支出，會導致社會保險基金資產規模和數量信息失真，財務管理效率的降低。同時，基于錯誤財務信息基礎上的管理決策和經濟決策也就缺乏科學性。其三，收付實現制不提前考慮未來的許諾、擔保及其他或有因素，從而形成隱性負債，容易造成政府和社會公眾產生盲目樂觀的預期。其四，收付實現制以資金進出作為會計確認、核算的唯一依據，造成收入成本等在不同會計期間的忽高忽低，導致財務信息使用者既無法準確評估當期損益，也不能對不同會計期間的財務成果進行比較。同時，也給人為調節財務信息留下了操作空間。

因此，在加強財務監管方面，首先要改變社會保險基金的會計核算基礎，具體辦法是：社會保險基金核算基礎應由收付實現制向權責發生制轉變，以彌補收付實現制的缺陷。

采用權責發生制核算基礎，可以彌補收付實現制在社會保險基金會計核算工作中的弊病。采用權責發生制核算基礎，有助于社會保險基金管理成本正確計量，真實反映社會保險基金財務運行狀況和財務成果；同時又能有效地將社會保險基金的運行績效與社會保險基金管理經辦機構的責任聯系起來，促使社會保險基金管理機構從“保征收、保發放”向“管好、用好社會保險基金，實現基金保值增值”的管理目標邁進，為深化社會保險體制改革創造條件。采用權責發生制核算基礎，能夠比較全面、準確地反映社會保險基金現在和未來隱性債務的信息，增強社會保險基金財務信息的完整性、可信性和透明度；也能正確反映社會保險基金的持續能力，為政府規避基金風險、實施穩健的發展戰略、制定長期的發展政策提供重要依據。

當然，社會保險基金會計核算基礎由收付實現制向權責發生制轉變的過程中，不僅需要社會保險基金會計科目和會計報表的修改，還需在立法、人員培訓、軟件設計等多方面協調配套；更需要政府會計制度的改革，以保證社會保險會計核算的正常有序，提高社會保險基金的使用效益和財務信息的披露質量。

四、專業監督和社會監督相結合的監督平臺與自我監督

社會保障的專業性非常強，每一個社會保障的子系統都應當設立專業的監督組織，促進專業交流、研究和評審。這個工作可以由最高管理機構直接領導，通過加強監督反過來也可以保障最高管理機構決策的準確性和正確性。在這個平臺里更重要的是要形成廣大人民群眾積極參與社會保障管理和監督的社會氛圍。加強公告監管，建立信息披露制度，將基金管理人置于社會公眾、基金持有人和監管機構的多重監督之下，防止基金管理人違規操作，損害基金持有人的利益。要充分發揮新聞媒體的監督作用，賦予社會保障享受者個人及其代表或團體對社會保障的監督權。

從中國目前的社會現實看，最為薄弱、也最為需要的是社會監督，尤其是代表廣大的參保人員、基金所有者的社會監督。社會監督相對于國家的專業監督，主體一般包括非執政黨、人民政協、各派、社會組織或團體、企事業單位、新聞輿論單位、公民個人等，他們手中沒有直接可以控制的國家權力，而只有憲法和法律賦予他們的選舉、報道、批評、建議、檢查、檢舉、控告、揭發、起訴、申訴、聽證、申請復議等基本權利。社會監督是一種自下而上的監督。它必須通過國家監督采取相應措施后，才能產生相應的監督后果。

社會監督的對象既包括社會保險基金運行的具體行為，又包括制定社會保障政策和法律規章及其他規范性文件的抽象行為。同時，社會監督還具有廣泛性和及時性的優點，它可以成為國家專業監督介入的先導，可以及時彌補專業監督的漏洞、疏忽或不足，及時發現和糾正社會保險基金運行中的錯誤和失誤。將專業監督和社會監督納入同一個監督平臺，專業監督和社會監督相結合可以保證社會保障監督工作本身的公正性。

社會保障監督的目的不是為了懲罰犯罪，追究責任，而是為了預防和補漏。在這一個層面上說，構筑社會保障監督系統內的第一道防線的功能就應當由行業內監督來完成。因為只有從事社會保障第一線的部門才能夠在第一時間發現問題，及時的處理問題，像最敏感的神經線一樣把漏洞及時反饋到最高決策管理部門，由社會保障委員會及時制定相關政策從而在全行業內解決問題。因此，我們要加強社會保障經辦機構和社會保障基金運營機構的內部控制制度，重點對社會保障基金的籌集、管理、使用等活動進行內部監督。當然，要實現自我監督，需要監督部門職工具有較高的業務水平、清正廉潔的素養，有對新生事物的認知和辨析能力及對事物客觀、準確、真實的描述反映能力和監測評價能力。

社會保障監督系統是一個綜合、動態發展的體系。社會保障監督活動的依據為保障標準、法律標準、業務技術標準以及其他諸多的經濟社會標準。監督關系并不是簡單的某一主體對某一客體的檢查監督，一般情況下監督客體的行為受到不同監督主體的監督，因監督主體不同，監督的手段、方式和評判標準也不盡相同。同時，監督內容和方法會隨著經濟社會的發展而不斷拓展、豐富和更新。在我國市場經濟不斷發展的今天，建立健全科學的社會保障監督系統是一項艱巨的系統工程，還需要在開放的國際背景下，進行社會保障的理論研究和政策應用研究，提高監督工作的主動性、前瞻性和時效性。