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內容提要：強縣擴權政策的實施，使經濟強縣（市）的發展增添動力，激發活力，增強實力，推動了縣域經濟的持續快速發展。擴權使義烏市經濟綜合實力由2001年第19位上升至2007年第10位，社會各項事業快速發展。但是由于體制的限制，擴權改革成為“桌子底下放風箏”，遇到了“天花板”，遵循市場規律，改革的路徑最好是一革到底。

義烏市強縣擴權績效分析(1)

從2002年至今，浙江、湖北、河南、山東、福建等省份先后根據本省的具體情況，將一部分原歸屬于區域中心城市地級市的經濟管理權和社會管理權直接賦予經濟強縣，在財政體制等方面實行了“省直管縣(市)

”，這些調整省內市縣經濟關系的破蛹之舉，被稱為強縣擴權。擴權浪潮中，義烏始終處于浪尖，義烏擴權試點的成敗可能會成為一個重要的標桿。

一、強縣擴權的歷史回顧

（一）浙江持續四次擴權改革

1992年、1997年、2002年、2006年浙江省四次出臺政策措施，在全國率先開展經濟強縣擴權改革。

1992

年，浙江省率先推行“強縣擴權”試點，出臺蕭山、余杭、鄞縣、慈溪諸暨、紹興、桐鄉、余姚、海寧、溫嶺、上虞、富陽、黃巖等13

個縣(市)擴權政策。擴大了它們在基本建設、技術改造和外商投資項目審批權等方面的經濟管理權限。

1997年，同意蕭山、余杭試行享受市地一級部分經濟管理權限。

2002年8月17日，浙江省委辦公廳下發了《中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳關于擴大部分縣(市)

經濟管理權限的通知》，按照“能放都放”的總體原則，再次擴大放權領域和放權事項，將原屬地級市的經濟管理權限的313項涵蓋了計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等12大類擴權事項下放到紹興縣、溫嶺市、慈溪市、諸暨市、余姚市、樂清市、瑞安市、上虞市、義烏市、海寧市、桐鄉市、富陽市、東陽市、平湖市、玉環縣、臨安市、嘉善縣以及杭州市蕭山區、余杭區和寧波市鄞州區等20個縣級行政區，這幾乎囊括了省市兩級政府經濟管理權限的所有方面。除國家法律法規有明確規定的外，原要求須經市審批或由市管理的，擴權后則由擴權縣（市）自行審批、管理，報市備案；須經市審核、報省審批的，由擴權縣直接報省審批，報市備案。

2006年11月14日，中共浙江省委辦公廳、浙省人民政府辦公廳下文《

關于開展擴大義烏市經社會管理權限改革試點工作的若干意見》，以義烏為擴權試點，開始浙江省的第四輪強縣擴權。根據規定，義烏市政府在某些方面將獲得與上級政府金華市政府相當的權力。這份文件列出的“擴權”事項主要在兩方面。一是進一步擴大義烏市政府經濟社會管理權限。除規劃管理、重要資源配置及重大社會事務管理外，還賦予義烏市與設區市同等的經濟社會管理權限；法律法規規定由設區市政府及其主管部門批準和管理的事項，無禁止委托條款的，由金華市政府及其主管部門委托義烏市行使批準和管理權；少量規定由省級政府及其主管部門批準和管理的事項，也可采取由省政府主管部門委托或延伸機構的方式下放權限。二是調整和完善有關管理體制和機構設置。除了海關、出入境檢驗檢疫、外匯管理等職能提升，義烏市還獲得了調整優化政府機構設置和人員編制、對現有機構及其職能進行整合的特權。義烏市的黨政主要領導也可采取適當方式予以高配。在不改變其由金華市領導的管理體制的前提下，賦予義烏市與設區市同等的經濟社會管理權限。擴權之后，義烏市可根據經濟社會發展需要，按照全面履行政府職能的要求，研究提出調整優化政府機構設置和人員編制方案。通過擴權，義烏市政府基本上具備了地級市政府所具有的權限。

（二）全國刮起強縣擴權風潮

浙江省的改革開創了“強縣擴權”的先河，引來其他省紛紛效仿。從2003年開始，湖北、江蘇、廣東、河南、河北、山東、福建、吉林等眾多省份出臺的加快發展縣域經濟的文件中，“強縣擴權”成了制訂相關政策的主基調，有的地方還迫不及待地提出了“搶抓擴權強縣機遇”的口號。但在效仿過程中，大多數地方的進展并不大。

2003年6月，湖北省作出決定，擴大20個縣市的經濟管理權限。2004年5月，湖北省又對包括這20個縣市在內的52個縣市實行了財政直管。2005年7月，鄖縣、公安、宜城、洪湖等12個縣市又被湖北列為第二批擴權縣（市）。至此，湖北省擴權縣（市）達42%，下放給擴權縣（市）的管理權限有200多項，使擴權縣（市）在經濟、社會等方面享有與地級市相同的權限。但有調查顯示，在200多項事項中，落實較好的只有87項，未能落實的占99項，缺乏可操作性的27項。

2004年5月，河南省出臺了《擴大部分縣(市)管理權限的意見》，賦予固始、鞏義等5個縣(市)

與地級市相同的經濟管理權限和部分社會管理權限，擴大了偃師等30個縣(市)

部分經濟管理權限。但實際上僅有鞏義、項城、固始、鄧州等4個縣市實現了與省財政直接結算，另外30個縣市計劃、財稅、統計管理及經費劃撥依舊維持現行體制。被列入5個試點縣市的永城，財政卻沒有直接與省財政對接。更重要的是，不論是5個類似的“省轄縣”，還是另外的32個試點，其人事任命權還在所屬的省轄市。

（三）擴權的高級升格為地級市

中山市是強縣擴權的成功典范，升格為地級市。1983年12月，經國務院批準中山撤縣設市，仍為縣級。過了四年后，又于1988年1月經國務院批準升格為地級市。從撤縣設市到升格為地級市（中等城市）后，經濟的發展速度與效益和增長逐步地實現同步發展。2007年國內生產總值1210.7億元，工業生產總值3585.9億元，固定資產投資396.3億元，財政一般預算收入86.1億元，分別是1988年的32倍、70倍、28倍和32倍。迄今已與130多個國家、地區建立經貿合作關系，累計實際利用外資約86億美元，各類涉外企業5000余家，其中世界500強在中山辦了30家企業。成功創建“廣東省教育強市”，24個鎮區全部成為省級教育強鎮；城鎮職工年平均工資超過2.7萬元，農民人均年純收入超過1萬元，分別比1988年增長9倍和5倍多；城鎮職工社保總參保人數突破420萬人次，參加農村基本養老保險的農民占應參保人數的66.8%，參加城鄉居民住院基本醫療保險人數占應參保人數的55.8%。20年來，中山經濟建設突飛猛進，社會事業蓬勃發展，城鄉面貌日新月異，民生水平顯著提高。

（四）逆向“收權”市改區

2002年12月8日，經佛山市申請，國務院批準撤銷縣級南海市，設立佛山市南海區，割原南海市南莊鎮，歸入佛山市禪城區。撤銷縣級順德市，設立佛山市順德區。由于受到“小佛山（禪城）”處處制約，處處打擊，在重重拖累之下，沒有了繼續保持經濟快速增長的重要條件，南海順德經濟開始走下坡路了。（南海和順德兩地公務員的工資都降低了，為了平衡佛山市五區的工資收入）2002年整合之后，03年第一次評選全國百強市，順德憑借原有的經濟實力，依然站到了全國最高的位置，但對第二位的拋離已經是很少很少了。而南海，因為失去了占全國陶瓷產量三份之一的經濟重鎮南莊（給小佛山割去了），同時受到所謂“大佛山”的拖累和壓榨，一蹶不振，一下子掉出了前五，排全國第六。04年情況依舊悲觀。到了05年，曾經蟬聯四連冠的順德也撐不下去了，掉到了全國第二。

表一：2002年到2006年南海、順德、東莞GDP比較（單位：億）

南海順德東莞

2002年440437672

2003年468523947

2004年5506101158

2005年7758902182

2006年95010582625

資料來源：佛山、東莞統計信息網。

從表一數據可以看出，南海和順德在大佛山整合之后的四年里，與東莞之間的比較由勝轉敗，而且差距逐漸被拉大。2002年，南海市和順德市獨自生存的最后一年，南海和順德GDP之和是東莞的130.50%。加入大佛山之后的第一年，也就是2003年，該比例變成了107.81%，一下子將低了22.69%。到2004年，該比例繼續下降，變成了103.63%。2005年，只有東莞的78.60%。2006年的數字繼續下降，變成了77.99%，證明了這不是意外，是在大佛山的“領導”下，在“小佛山”的剝削和壓榨下，在其他三個區的拖累之下造成的結果。南海，順德，兩個明星城市，發展放緩。二、擴權為義烏的績效分析

強縣擴權政策的實施，使經濟強縣(市)的發展增添動力，激發活力，增強實力，推動了縣域經濟的持續快速發展。

（一）擴權壯大了浙江縣域經濟

浙江是沿海省份，改革開放前，國家投入少，工業基礎薄弱，經濟發展緩慢。但1978年以來，尤其是近10多年，浙江經濟增長速度連年高于全國平均水平，人均生產總值保持全國省區第一。探其原因，縣域經濟的快速發展正是浙江經濟發展的最重要的基礎和動力源泉，而推動縣域經濟發展的動力則是“擴權強縣”政策。

首先，它激發了縣級政府的行政創新精神。擴大經濟管理權限，在很大程度上打破了計劃經濟時代“市管縣”的行政層級的束縛，刺激了縣（市）發展經濟的積極性，增強了縣域經濟的活力。擴權15年，浙江省財政收入平均每年遞增25%，農民人均年純收入連續

18年居全國第一位，城鎮居民收入連續三年全國省區排名第一。縣域經濟GDP已經占到浙江省的70%，成為中國縣域經濟最發達的省份。

其次，它節約了行政成本。一些經濟實力弱小的市非但輻射、帶動不了周邊的縣，反而由于管理層次多造成了行政成本過高。1992年，“強縣擴權”試點，原來縣市級的省管項目，從立項、報批到開工一般需210個工作日左右，擴權后，平均只需86個工作日，而且大部分時間為設計、規劃所用，報批只需2個工作日，辦事效率提高幾倍。正是這次試點成功，加大了浙江省繼續擴權的信心。來自于企業家集團成為強縣擴權背后的動力。

第三，有助于政府轉變職能。隨著市場經濟的進一步發展，政府職能從審批型轉為服務型是改革的方向。放權后，地級市的政府事務性工作減少了，而且可以用更多的時間和精力做政府應該做的事，為轄區內的縣市發展創造了良好的宏觀環境。

浙江省四次擴權，范圍由小到大，擴權縣市由少到多，使經濟較發達縣市構建了極具活力、極具競爭力、極具吸引力的政策環境、體制優勢和運行機制。1994年，浙江省17個擴權縣當年財政赤字1.2億元，1995年17個縣全部實現收支平衡，到2001年底已有14個進入了財政“億元縣”行列。2007年，新年度的全國百強縣座次排定，浙江再次以31個縣（市、區）上榜，位居各省市區之首，將18個的江蘇和9個的廣東遠遠地拋在身后。這已是浙江第六次在全國百強縣榜上獨占鰲頭。

（二）擴權帶來義烏快速發展

浙江省每次擴權改革都為義烏經濟社會發展帶來契機。義烏人在改革開放春風的指引下，20多年來，演繹了一部又一部市場經濟發展的傳奇史，義烏也從原先的小集鎮一躍成為“小商品海洋，購物者天堂”。擴權后發展迅速，2001年我市經濟綜合實力在全國縣（市）中列第19位，2007年上升至第10位，擴權為經濟社會發展松綁起了關鍵性的作用。

1、經濟實力增強、財政收入增加

擴權15年，義烏經濟發展迅速，國內生產總值增幅保持在15%以上，財政收入和地方財政收入增幅保持在30%以上。（見表二）1997年，全市國內生產總值可達110億元，按可比價格計算，比1992年增長1.6倍，年均增長21％；財政總收入達到3.79億元，比1992年增長了2.2倍，年均增長26.5％；農民人均純收入4459元，年均增長26.8％。2002年與1997年比，國內生產總值由95.5億元增加到156億元，2002年，人均GDP達23149元；財政收入由3.8億元增加到16.6億元，其中地方財政收入由2.1億元增加到8.7億元，平均每年分別增長34.4％和33.5％。2003年至2006年，綜合實力實現新跨越。經濟社會綜合發展指數在全國百強縣市排名從第20位上升到第12位，綜合競爭力居全省縣級市首位。2006年，實現地區生產總值352億元，年均增長16.2%；人均地區生產總值超過6300美元。財政總收入達44.88億元，其中地方財政收入24.23億元，年均分別增長27.4%和28%。2007年全市實現地區生產總值420億元，比上年增長15.7%；完成財政一般預算收入58.88億元，其中地方財政收入32.28億元，分別增長31.2%和33.2%。

表二：義烏市經濟社會發展情況1（按當年價格，單位：億元）

1992年1997年2002年2007年

國內生產總值68.895.5156420.98

財政收入1.73.81.658.88

金融存款余額20.295.1289855.6

資料來源：義烏信息統計網。

2、塊狀經濟形成、結構更加合理

1997年市場體系建設邁上新臺階。中國小商品城先后新建了四代市場、賓王市場，市場容量大為拓展。1994年以來，連續三年被省政府評為糧食生產先進縣（市）。工業經濟快速崛起，形成了工商聯動，互促共榮的格局。初步形成了義北的服裝、稠城的針織、義東的小商品、義西的五金、義南的皮件加工等塊狀特色經濟。產業結構進一步優化。三次產業比例從1997年的6.7：48.1：45.2發展到2002年的4.9：51.1：44；從2003年的4.5：45.8：49.7調整為2006年的2.7：46.1：51.2；2007年三次產業比例為2.8：46.1：51.1。

3、城市迅速擴張、人民生活改善

城市規模迅速擴大，2002年中心城區建成區面積達到38平方公里，比1997年擴大了23平方公里，人口從15萬人增加到43萬人，2002年城市化水平達到55％，比1997年提高了33個百分點。至2006年城市建成區面積增至56平方公里，城市化水平達62%。人民生活改善，收入大幅增加（見表三）。城鎮居民人均可支配收入由1992年的4902元增到2007年的25007元，農村居民人均純收入由1992年的2322元增至10255元，其中2007年比上年分別增長15.9%和16.4%。并且，實施了城鄉一體化綱要，完善公共基礎設施，改善了城鄉居民生活環境，提高了生活質量。

表三：義烏市經濟社會發展情況2（按當年價格，單位：元）

1992年1997年2002年2007年

城鎮居民人均收入490280831274125007

農民人均收入23224459568810255

資料來源：金華市統計信息網。

4、同比增長快速，社會發展平穩

金華歷年地區生產總值環比發展速度比較，從義烏與東陽、永康、金華1991-2006年GDP比較表（表四），我們可以發現，義烏與東陽在2001年和2002年時差距并不大，而經過15年的發展，義烏GDP總量已經為東陽的2倍多。從浙江省2007年GDP可比增長速度（表五可以發現義烏也超過了全省平均發展速度，全省速度為14.5%，而義烏為15.7%，超過1.2個百分點，只有舟山一個地區超過義烏。

義烏發展的另一個特點是平穩，從表四金華歷年地區生產總值環比發展速度可以看出，只有1997年和1998年受亞洲金融危機影響而略有下降外，義烏發展環比保持在110以上。除永康外，金華地區和其它市縣均有多年的波動。

表四：義烏與東陽、永康、金華1991-2006年GDP比較表（按當年價格，單位：億元）

2001年2002年2003年2004年2005年2006年2007年

東陽110.04122.80141.89171.34159.84183.57210.22

永康82.0693.36110.63135.08156.32178.83211.5

義烏136.01156.08188.49232.30303.45352.86420.98

金華597.34680.41801.60978.381063.541234.701462.45

表五：金華歷年地區生產總值環比發展速度(1992--2006年,以上年=100)

年份金華市市區蘭溪市義烏市東陽市永康市武義縣浦江縣磐安縣

1992121.1111.1112.6136.7125.0118.1112.0131.8

123.2

1993116.0110.2108.9120.6120.8123.8113.6125.9

104.3

1994122.9115.7128.5126.5120.9130.3113.2117.8

113.6

1995123.0122.6125.5115.9121.5137.6116.9115.9

122.4

1996118.7118.4121.7112.4117.9121.5116.2109.9

119.9

1997107.2110.2104.4103.3105.9111.6109.1108.193.7

1998107.8108.1108.9108.8110.3112.3106.5105.4

107.8

1999108.1107.0107.8109.3110.3111.5106.2107.2

107.9

2000109.3108.9107.9112.0110.5112.0108.5108.3

109.8

2001110.3110.4109.3113.0110.3110.9110.6109.7

110.4

2002112.6112.3110.5114.4112.5112.9111.7111.6

112.7

2003115.5115.6112.8116.8114.2115.6114.9115.4

115.5

2004116.2116.4115.3117.9114.4116.5116.7116.7

115.5

2005112.7112.5111.9113.9112.0112.7114.5114.0

114.2

2006113.8113.9113.5115.5112.5112.7114.9115.6

112.7