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摘要：在體制轉軌的特定階段實現所有權與經營權分離后，監督國有企業經營的成本太高。林毅夫教授認為這是由于市場制度欠缺所致，改革的當務之急不是移植一種特定的“現代企業制度”，而是創造一個公平競爭的條件與環境，并以此硬化其預算約束；張維迎教授則認為導因于企業制度殘缺，而這種殘缺在國有制下是無法克服的，唯一出路是“國有”變為“非國有”。事實上，企業擁有一個好的市場制度與擁有一個好的內部制度一樣不可或缺。“政府支配型的企業內部治理結構”才是國有企業弊端叢生的總根源，改革應從制度重建和技術改進兩方面入手。

關鍵詞：國有企業；政府支配型的企業內部治理結構

在改革開放的二十多年間，針對國有企業的改革一刻也沒有停止過。但國有企業改革進程仍相對滯后于其他各項改革，成為制約改革整體推進的真正“瓶頸”。國有企業之所以成為整個改革的“瓶頸”，是因為它自身改革存在著某種“瓶頸”。圍繞著國有企業改革“瓶頸”的理論爭鳴頗多，但其中最具影響力的當屬北京大學林毅夫教授和張維迎教授間的爭論。[1]他們的觀點對后來的研究者影響甚深，且具有某種導向性作用。現在回過頭來梳理一番他們的分析思路，將有助于我們更準確地把握住問題的要害。本文首先對他們各自的觀點逐一加以評析，然后就國有企業改革所遇到的困境提出自己的分析框架，并進而探討什么才是正確的改革之路。

一回眸“林”“張”之爭：究竟是什么在妨礙國有企業成為名符其實的市場主體？

（一）張維迎教授認為國有企業在激勵機制方面的改革取得了令人滿意的效果，但在企業經營者選擇機制方面的改革卻不如人意，解決這一問題的關鍵應當是把國有股權轉化為債權，讓國有企業變為非國有企業。該觀點可謂驚世駭俗，但他所做的論證卻有不少值得商榷的地方。

1.被張教授錯愛的畸形激勵：投資者權益為經營者所享用。張教授認為國有企業改革在解決激勵方面的相對成功主要是“默許”了從外部難以監督的經理人員享有剩余索取權（包括非法和隱蔽的方式）。[2]然而，這種所謂“激勵”只有從對我國給予企業經營者合同內待遇偏低、給予手段和方式陳舊的一種“反叛”看有某種積極意義外，更多的則是越來越令人擔心的負作用。企業經營者可以利用“信息非對稱”隨心所欲地“索取剩余”，也可以如法炮制，大肆進行“存量索取”（即吃老本）。頻頻見諸報端的“窮廟富方丈”就是明證。“讓經理人員享有剩余索取權，以讓他們自己監管自己。”[3]這只有在企業家（經理人員）與所有者同一時才是正確的，即僅適合于私人獨資或合伙企業。在普遍實現委托--制的現代企業中，該命題怎能成立？股東作為企業風險的最終承擔者，投資的目的就是謀取剩余最大化。若把經理人員利用信息不對稱將本屬于股東之所得據為己有的敗德行為合理化以致合法化，還有誰敢投資？如果將所有罪錯都歸咎于主人為什么不守好門上，那么，盜賊必將蜂起。無論怎樣責怪不補牢的羊倌，都不能以此論證出“狼吃羊”的“正義”和“合理”。國有企業現在最大的癥結在于：所有者（政府）在合同內壓低報酬從而使經營管理者不能得到全部的應得收益，而經理人員則在合同外大肆侵蝕所有者（政府）的基本權益。

2．選擇國企經營者的投票權并非一定“廉價”。正如張教授所指出的那樣，絕大多數國有企業的經理人員仍由政府主管部門任命，所以，國有企業在解決經營者選擇機制方面是不成功的。但他由此得出“不是由真正承擔風險的資本所有者在經營市場上選擇，就不可能保證把社會中最具有經營才能的人選擇到經營者崗位上。”[4]則難免有些武斷。他的主要理由是企業的剩余索取權與最終控制權（即投票選擇經營者的權利）應該統一（細心的讀者會發現，張教授引用Harris與Rariv這一觀點實質上是對他在前文提出的應讓經理人員享有剩余索取權的否定。）因為“如果剩余索取權與最終控制權不對應，控制權就成為一種‘廉價投票權’，一些并不具有企業家才能但偏好于‘控制’的人可以通過賄賂擁有最終控制權者來獲取經營者位置”[5]然而,即使真像張教授所言賄賂是允許的，那么，不論“兩權”是否統一，也只有真正具備企業家才能的人才可能出得起最高數額的賄金。也就是說，那些對誰當經理都無所謂、兩眼只盯著“賄金”的“廉價投票者”照樣可能選中有才能的人，此其一；其二，人的投票權是委托人賦予的，他行使投票權必須以維護委托人權益為己任，否則，其投票權將被剝奪。只要這種剝奪機制是實在有效的，就可以在很大程度上杜絕“廉價投票權”的濫用。在一種交易契約下，一群人完全可以通過實現該組織的利益最大化來實現自身收益的最大化。這符合現代經濟活動的一個基本準則：個人實現最大化收益必須在履行而不是違背合同的條件下取得。

3國有股權不能一“轉”了之。在張教授看來，“國家作為資本所有者，首先應考慮的是選擇最為有效的資本持有方式以實現國有資產的安全穩定增值，而不是其他。”[6]如果說過去國家投資只注重政治或社會功用而對經濟效益缺乏必要的關注是大錯特錯的話，那么，如果現在國家投資又對自身的戰略目標漠然置之僅像私人投資者一樣唯利是圖，就必將步入另一種誤區。毋庸諱言，在我國，國家投資除了應有贏利要求外，更重要的還在于要對國民經濟命脈或支柱產業掌握控制權以防止私人壟斷資本對國民經濟從而對社會政治生活的“反操縱”。據有關資料表明，銀行50％的居民儲蓄為10％的富裕階層所擁有，[7]真正有本錢做國有企業的“替代老板”必是這批人。這批人中，除一部分人是通過合法經營、辛勤勞動而致富的，另一部分人則是公有資產流失的受益者。他們侵蝕了國有資產，又用據為己有的國有財產去收購國有企業。由此所可能激發的社會動蕩和紛亂恐怕是張教授始料未及的。再者，一旦國有股權轉為債權，喪失了控制權和人事權，新的股東完全可能與經理人員合謀蠶食國有資產，逃債、廢債風必將愈演愈烈。等到企業已資不抵債時債主再成為所有者能保證收回多少權益？破產只能使債主盡可能減少損失而不是增加收益。任何債券投資者顯然是為了得到利息收益，而不是期望等到企業瀕臨破產時去做一個“爛攤子”的“老板”。按張教授股權轉債權的法子去“節約”監督成本，結果可能是國家非但不能“旱澇保收”，反而會“老本蝕盡，顆粒無歸”。

（二）林毅夫教授與他的合作者批評了“國有企業改革的關鍵是改變其產權或所有制基礎”的流行觀點，強調國有企業的問題“并非在于產權不明晰，而在于所有權與經營權分離的情況下監督企業經營的成本太高。為了避免實現國家戰略意圖的國有企業倒閉及出現失業問題，政府只好對虧損的國有企業不斷給予補貼，而預算無法硬化，則給國有企業用經營權侵犯所有權創造了更大的可能。”[8]對在所有權與經營權分離情況下監督企業經營的成本太高這一現象的原因分析，他與張教授觀點迥異：張教授認為是企業制度殘缺所致，而這種殘缺在國有制下是無法克服的，唯一出路是“國有”變為“非國有”；林教授則認為是技術欠缺所致（即沒有找到一個可以對企業經營狀況評判的低成本的充分信息），但可以通過消除不對等的競爭條件（即卸去國有企業的福利負擔、社會職能、債務負擔），形成一個公平而又充分競爭的市場，自然就會形成一個準確、可靠、成本低廉的充分信息——平均利潤率。“國家只須通過利潤這一簡單唯一的指標來考核、監督企業”，[9]從而實現“宏觀政策環境、資源配置制度和微觀經營機制在市場經濟的基礎上再次達到制度適應。”[10]

林教授給我們的重要啟示是：在委托——制的情況下，信息不對稱是不可能消除也不必要完全消除的。委托人尋找人的目的不是要消除而正是要利用人在信息擁有和信息處理上的優勢，為自身利益最大化工作。只有那些有利于所有者準確、及時識別經營者的行為以及行為結果是否符合自身利益的信息（即他所說的“充分信息”）才是有必要“對稱”的。

林教授觀點的不足之處在于：（1）國有企業成為適應市場的合格主體不是減少其全部負擔就能自然而然實現的。張維迎教授所指出的國有企業在體制上的痼疾并非空穴來風。由于國有企業擁有一位特殊的所有者--政府。這使得它們的內部治理結構的演變不像所有者為普通投資者的企業那樣單純。國有企業能否形成適應市場的企業制度，還取決于能否理順所有者（政府）與企業的關系。如果維持現行政府對國有企業的管理模式，企業內部治理結構肯定難以向最優化方向嬗變。國有企業經過近二十年的改革仍沒能建立起市場化的企業制度就是明證。（2）在國有企業制度及行為沒有完全市場化之前，國內市場就不能算是一個公平而充分競爭的完整市場，也就無法形成一個可作為有效評價標準的平均利潤率。（3）即使能產生出這樣一個平均利潤率，若沒有一個不受行政干預的專業機構進行實時的識別、評估并及時相機決策，國有企業經理人員的“偷懶”、“敗德”同樣無從遏制。（4）僅“平均利潤率”這單一的指標顯然難以準確、恰當地評估出一個企業經營者的業績。“平均利潤率”最多只能衡量出某一時段里企業的贏利狀況。但企業贏利指標高得令人興奮的同時內部又潛藏著深刻危機的案例已屢見不鮮。股東不僅應關注已實現的贏利，還應關注企業的安全性和發展潛力。這說明需要用一組（而不僅僅一個）指標來綜合測評國有企業的整體績效。

二一種新的解讀框架：政府支配型的企業內部治理結構。

張維迎教授就政府作為所有者在履行選擇管理者職能方面所暴露的弊端展開分析。其實，政府作為所有者在行使資產受益、重大決策等權利方面也是不合格的。以國有資產重組為例，本來“企業兼并重組的最重要前提是借助市場機制，由企業作為市場主體進行市場化操作。”[11]但企業的并購決策是屬于必須由所有者定奪的重大決策，國有企業要不要兼并、兼并誰以及如何運作又不能不要政府拍板。而政府卻事與愿違地“拍板”出許多在普通投資者看來不可理喻而政府卻認為理所當然的購并案例來。這其中的癥結究竟何在？政府為什么不能像普通投資者那樣做一個合格的所有者？我們的初步分析如下：

（一）價值目標上的抵牾。政府（及其官員）首要目標是政治收益的最大化，即政治上的目標收益高于其他一切收益。某些官員往往偏好于以政治上的合理性替代經濟上的合理性，用政治合理性掩蓋經濟上的不合理性。再者，政府目標收益的實現取決其政治職能、社會職能、文化職能和經濟職能的綜合實現值。一身難分二處，在每個時段上，政府的著重點只能有一個，而企業的經營管理決策卻是連續不斷的，政府顧及非經濟問題時，即使本該所有者做主的事也只好由企業管理者越俎代庖，行使其不該行使的權力；一旦政府著眼經濟問題，事無巨細都要“指示一番”，企業便毫無自主權可言。

（二）運作理念上的差異。政治組織（包括政府）運作規則的一大特征是強調下級與上級的一致（這具有政治上的合理性）；作為經濟組織的企業，其行為選擇有賴于自身的實力狀況、技術特點和市場競爭態勢，即取決于經濟上的合理性。不同企業會做出完全不同的決定，強調的是“各行其是”。由于政府對國有企業的所有權職能始終從屬于政府自身的政治職能，使本該“各行其是”的企業性行為很容易異化為“上下一致”的政府行為。這就是我們年年呼吁不要“刮風”、不要“一刀切”而偏偏“風”刮不斷、“刀”切不停的癥結之所在。

（三）知識結構上的局限。政府機構的運轉方式、所憑借的專業知識和所需要的人才與企業大相徑庭。無論是用企業替代政府行使職能還是由政府替代企業行使職能無疑都是削足適履之舉。比如，現行的企業經營者選拔機制，基本上仍然沿用著選拔黨政干部一樣的任命制。這種選拔方式顯然難以遴選出稱職的經營者和真正的企業家。道理很明顯，伯樂是相馬的行家里手，但若硬要伯樂去相“牛”抑或相“車”，恐怕就會弄出“張飛繡花”之類的笑話來。

綜上不難理解，盡管相當數量的國有企業進行了公司制改造，構筑起了以股東、董事會和經理層為架構的所謂現代企業制度形式，但由于它們共有一位特殊的股東--政府，使本屬于企業外部關系的政企關系被內化于企業中，形成了一種可稱之為政府支配型的企業內部治理結構。這種內生性的“結構”意味著在現行制度框架內政企分開的不可能性。當然，若政府能純粹以“經濟人”角色進行相應的“支配”，“政企合一”抑或“政企分開”便無關緊要。問題恰恰在于政府不可能是一個唯“效益”是圖的純“經濟人”，政府行為的經濟理性總是從屬于政治理性并受其支配。當社會問題嚴峻時，政府習慣于將包袱轉嫁于國有企業，不斷引來國有企業的抱怨，也為那些無能和敗德的廠長（經理）找到了自我辯護的憑借；當國有企業狀況堪憂時，政府便施以“父愛”，于是非國有企業又直呼“不公平”，這既不利于創造出平等競爭的市場環境，也使得政府缺乏動力去尋求和改善行使自身職能的應有手段和能力。這便是政府和國有企業長期都存在著“雙重軟約束”（預算軟約束和責任軟約束）的深層原因。我國國有企業改革攻堅之所以越“攻”越“堅”，就在于試圖在允許企業行為市場化的同時保持政府對國企的傳統管理方式。不建立起相應的以經濟理性為主導的國有資產運作組織、制度和機制，搞活國有企業根本就無從談起。

三必須走出的一步：成立專司國有資本職能的非政府性機構。

長期以來，“國家即政府”的傳統觀念在人們頭腦里根深蒂固，“國有”完全等同于“政府所有”也就成為金科玉律。如果繼續固守這一教條，要想消除張維迎教授所指出的弊端無異于緣木求魚。即使卸掉國有企業過高的負債、過多的冗員和過重的社會負擔，林毅夫教授所設想的那套考評方案也難以實現搞活國有企業的初衷。企業擁有一個好的體制與擁有一個公平的競爭環境一樣不可或缺。因此，國有企業改革應從制度重建和技術改進兩方面入手。大體思路如下：

（一）經營性國有資產從政府手中剝離出來，由人民代表大會選舉產生的只具有投資者職能的國有資本委員會管理。企業制度、市場制度和政府制度三者的變遷猶如相互嚙合的一組齒輪，存在著一種互相推動、互為條件的連動關系。政府堅持傳統的行使國有資產所有權職能的方式，既成為國有企業深化改革的直接障礙，又成為政府推進自身改革的最大拖累。政府其實只是國家的一個組成部分（盡管是行使國家最高意志的部分），“國有”不一定都得是“政府所有”。“國家所有”的職能完全可以通過一種非政府性機構來行使。該類機構一旦設立，既可以保持國有企業仍是“國有”的地位，又可以完全消除因“政府所有”而誘發的全部困擾。這就是我們對“政資分開”的理解。只要做到了“政資分開”，“政企分開”也就迎刃而解。國家主席是國有資產的總代表，在他之下，國有資產可分為兩類：（1）非經營性和具有自然壟斷性行業的國有資產為政府具體占有，這部分資產是政府行使專政職能、社會管理職能和宏觀經濟管理職能的物質基礎。（2）經營性國有資產為全國人民代表大會通過立法設立的國有資本委員會管理（該委員會與人大的關系就如同政府與人大的關系，而不是像有的學者所主張的那樣直接作為全國人大及其常委會的下屬機構[12]，避免了由此而帶來的法理邏輯困境），其核心目標就是追求國有資產保值增值的最大化。政府無權直接干預其具體的投資決策和生產決策，只對其進行同其它非國有企業一樣的間接調控。有人對國有企業豈不又多了一個“婆婆”的擔心顯然是多余的。首先，國有企業不是多了而是換了一個“婆婆”，國家沒有因此而多支付成本，只是把相應成本的花費者由政府轉換為國有資本委員會，由于沒有了政府部門的官僚、拖沓、扯皮，成本（尤其是無形成本）的花費量只會比現行管理體制低得多；其次，國有企業不是不要“婆婆”，而是要有一個名正言順的“婆婆”，一個完全按經濟理性行事的“婆婆”。

（二）設立一套能全面評估企業經營績效的充分指標和綜合指數。林教授提出通過“平均利潤率”間的比照來評估企業經理的績效，但該項指標頂多只能評估一個企業既有的贏利狀態，無法對企業資產的安全性和發展潛力做出評估。所以，對企業不應用一個而應用一組指標進行評價。大體可分為四類：（1）贏利指標。如資本利潤率＝凈收益/股本總額,主要反映企業的綜合贏利能力；資產利用率＝經營總收入/總資產，體現一家企業的資產水平。（2）安全性指標。如資產負債率＝負債總額/資產總額，該比值衡量企業的負債程度；投資比率＝固定資產/流動資產，可衡量企業資產結構是否合理。（3）流動性指標，如流動比率和速動比率等。（4）競爭潛力指標。如職員中科研人員的比例；每年專利申請數目；研發費用占全部銷售收入的比例等。這顯然借鑒了銀行的管理方式，這種方式能在不干擾企業具體事務的情況下實時追蹤企業的運作態勢，現代金融系統和信息技術又為建立這種評估體系提供了技術手段。而且還可以在此基礎上建立評價企業家績效的綜合性指數。國有資本委員會及其執行機構完全可以藉此對企業的經營狀況和經理人員的工作能力、努力程度和職業品質做出較為準確的判斷，并及時采取相應的措施。國務院向國有大中型企業派駐稽查員，只管查賬，不干預企業經營，說白了，這些稽查員是搜集真實、全面的企業內部信息，以消除信息的過度不對稱。但他們只是信息的采集者和傳送者，與此相配套，還應有一個專業的信息處理、分析和相機決策機構。這說明，稽查員制度的形成已日益顯現出建立國有資本委員會及其執行機構的必要性和緊迫性。

構筑起完全適應市場運作機制要求的新型政企關系和新型所有者與經營者關系，是搞活整個國有經濟乃至整個國民經濟的充要條件，但對每一個具體企業而言，這僅僅只是一種必要條件。無論怎樣，它至少可以為建立合乎市場經濟要求的經營者選拔、激勵、約束和評估機制提供必不可少的基礎。由于政府機關與國有企業有著千絲萬縷的聯系，不是說“分開”一下就能“分開”的。政府確實面臨著最大的考驗：既是改革的發動者和領導者同時又是被改革的對象。但解鈴還需系鈴人。只要也只有解開了這一“死結”，政府對企業在經營、管理以及兼并等市場行為上的非正常擾動將不復存在，政府與企業間相互依賴與相互轉嫁負擔的痼疾將徹底根除，企業經營能力的成長、管理水平的提高、并購技術的完善才會沿著正常的路徑不斷演化，學習效應和競爭壓力定將加快這一演化進程。

參考文獻：

[1]林毅夫.《國有企業改革的核心是創造公平競爭的環境》.《改革》,1995年第3期。

[2][3][4][5][6]張維迎.《國有企業改革的理性思考》.《中華工商時報》,1995年1月23日。

[7]何清漣.《現代化的陷阱》.今日中國出版社1998年,第233頁。

[8][9][10]林毅夫《國有企業改革的核心是創造競爭的環境》.《改革》,1995年第3期，第17頁。

[11]李家祥.《資本吸引資本規律與我國企業兼并》.《天津師大學報（社科版）》，1998年第4期第52頁。

[12]吳敬璉.《大中型國有企業改革：建立現代企業制度》.天津人民出版社1993年版,第254頁.