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摘要：政府作為旅游市場行為宏觀調控的主體，在區域旅游協作過程中，政府擔當著一個比較主要的角色，對區域旅游協作發揮著不可替代得作用。以渝東南、湘西、黔北為例，分析區域旅游政府聯合協作基礎與障礙，從協作的時間維度與空間維度的兩方面總結出出四種主要的協作模式，并提出了一系列實施舉措，以此來指導區域旅游政府間的聯合協作。

關鍵詞：區域旅游；政府聯合協作；可持續發展；發展模式構建

1引言

隨著四川遂寧途經重慶至湖南懷化的渝懷鐵路正式開通，渝東南、湘西、黔北地區豐富的旅游資源越來越受世人關注。把這一廣大區域的旅游資源進行整合開發也已經提到政府旅游主管部門的議事日程上來。同時，伴隨著區域旅游經濟一體化的發展，地方政府深刻認識到中國目前的“行政區域旅游經濟”的存在現實，已經嚴重阻礙了旅游市場經濟一體化與無障礙旅游區的形成，制約著整個區域旅游經濟的發展。政府只有順應發展現實，積極推進區域旅游的政府聯合協作，才能在區域旅游競爭中立拔頭籌，實現共贏。

2區域旅游政府聯合協作基礎與障礙分析

隨著區域旅游經濟一體化與區域旅游合作的深入，政府協作的根本就在于以地緣經濟為紐帶，以打破行政區域界限與改變分別控制資源的割據狀況為前提，以區域內旅游經濟要素自由流動為依托，在區域范圍內重新整合旅游生產力以應對更大規模的挑戰，更有效地參與區域競爭，“以整合促競爭、以競爭促效率”，確保渝東南、湘西、黔北地區區域旅游具有永久發展與競爭能力。渝東南、湘西、黔北地區地處中國中南部，是一個地跨兩省一市的重要旅游經濟走廊，在區域旅游發展過程中，有著得天獨厚的發展優勢，存在一系列聯合協作的基礎，但是也存在聯合協作的障礙。

2.1協作基礎分析

(1)區域共扼、地緣關系密切。

本區域協作基礎明顯，區域共扼、地緣關系密切，三部分互成犄角，相得益彰。渝東南、湘西、黔北地區(也稱武陵邊區)主要包括以武陵山脈為中心，共跨越三個省(市)，下轄50余個縣級行政單元。這一地區地理特征相似，環境因素相近，區域位置相連，旅游資源具有很大的同質性。三個地區雖然分屬于三個不同的省級行政區劃管轄，但地緣關系密切，自然條件和生態環境相對一致，歷史沿革、人文習俗和民族文化相近，從現實來看，社會經濟發展水平，居民生活水平大致相當。

(2)資源的多樣性和互補性。

渝東南、湘西、黔北地區的旅游資源極度富集，品位較高，而且呈優勢互補性。本區域擁有以“秀、雅、奇、絕、險”而著稱的奇山異水，大量密林奇珍、珍禽異獸、文化古跡，多樣的民族風情。這個地區集山水風光、人文景觀、民族風情為一體，已被聯合國鄉土文化基金列為“返樸歸真，重返大自然”的旅游勝地。在這條黃金旅游走廊上，既有張家界，神龍架這樣的世界知名品牌，又有梵凈山、湘西鳳凰古城、騰龍洞等尚未完全開發出來，旅游資源豐富而獨特。同時，各區域的旅游資源也呈現優勢互補性，如貴州北部卡斯特溶洞資源可以與其他地域的資源進行聯合開發，開發出集“洞、山、水、城”為一體的綜合性旅游產品，這就為區域聯合協作提供了基礎。

(3)其它條件。

本區域交通、經濟一體化、政府職能的創新也為區域旅游的政府協作提供了條件。首先，渝湘高速公路、黔江舟百機場加速建設，湘黔、和渝黔鐵路、新開通的渝懷鐵路，貫穿了渝，黔、湘三個省市，加上已有的渝黔、湘黔等多條高速公路的開通，為渝東南、湘西、黔北的省際區域旅游聯合提供了充足的外部交通條件。“通向全國的快捷交通網絡和區域內快捷互通的城鎮交通一體化網絡，正在成為促進地區旅游發展的一個加速器”。其次，經濟一體化隨著經濟的發展也將進一步推進。國家也相繼出臺了一系列加快區域政府協作的政策，以加快區域經濟的融合，求得共同發展，區域政府協作機制將作為一種新的制度逐步生成。再次，隨著政府職能改變與創新，加強各區域間政府的橫向聯系得以提出，政府運用行政手段為主轉向經濟手段為主將逐漸實現。

2.2協作障礙分析

(1)觀念障礙。

地方政府在區域旅游協作與旅游資源開發過程中，有部分政府或者領導人沒有認識到協作的重要性與必然性，對協作不作為，缺乏主動積極協作的理念，缺乏具體的、可操作的、實實在在的政策和手段。有些地方在旅游資源共享、旅游基礎設施共享、旅游客源市場共享等方面，甚至出現“偽合作”傾向。在跨區域協作治理過程中，有些地方政府問題突出，這些都已不適應新形勢的要求。主要表現出：首先，認知偏差；其次，政府信用匱乏；最后，地方保護主義嚴重。要消除這種觀念障礙，就必須改變政府旅游規劃的決策行為，打破旅游公共產品投資的政府行政壟斷。

(2)區劃障礙。

行政區劃是指國家遵循有關法律并綜合考慮多種客觀因素所作的行政分級劃分。當行政區域與旅游資源的分布區域交錯時，行政區往往從政治體制和行政管理方面影響和制約著旅游經濟活動，從而影響了區域旅游經濟的培育和發展，這便是‘行政制度不完善所造成的行政區劃的剛性約束’。主要表現在：第一、行政區邊界共生旅游資源存在開發權、歸屬權的爭議；第二、各行政區同質旅游資源存在“地位”上的爭議，造成利益追求沖突。

(3)機制障礙。

區域政府聯合協作的基礎包括各地方政府的旅游治理體制、跨區域合作支持體制、市場統一政策體制、合理的分工與協作體制等。這一切都影響區域政府的協作意愿與協作體制的構建，我國現行的行政管理體系是縱向的樹狀權力體系，而不是多元的網狀權力體系。這種體系在自上而下的控制與調節方面有著優勢，但是在支持橫向的同級行政地域單元之間的平行協作存在著明顯的弊端，不利于各級行政地域之間的具體事務的協調。

3區域旅游政府聯合協作模式研究

區域旅游政府聯合協作模式，它是指在區域旅游發展的過程中，政府發揮主導性、前瞻性的作用，主動與本區域其他的地方政府就旅游協作達成協議，采取措施，共同開發本區域的旅游資源，推動旅游業的發展的一些行為方式。渝、湘、黔三省市在地緣、經濟、人文等方面，存在明顯的同質性，區域旅游政府聯合協作應在互惠互利的原則上，選擇競爭博弈條件下的多層次、多渠道、多方位的協作發展模式，而這些模式的形成是渝東南、湘西、黔北地區不同地方政府協作主體利益反復博弈的結果。3.1復合多元行政協作模式(主體維度)

現有區域旅游政府協作主體僅為部分旅游行政機構，可分為地市(區、州)級旅游局、縣級旅游局、各旅游項目的管理委員會三級。目前，中國實行的是政府主導的旅游產業發展戰略，在旅游協作中，政府應該起到牽線搭橋的引導作用，同時又實行的是市場經濟體制，市場也應起到配置調節作用。所以，從區域旅游協作的橫向來看，協作主體需要由政府、經濟、社會、環境管理部門共同參與。未來的協作模式，不單單只是一方參與，而是多方參與，利益共享，形成一個所謂的“旅游協作主體單元”。

這種模式通過這種模式促進區域經濟一體化，實現跨行政區公共旅游服務。跨行政區劃，跨行政層級的不同政府之間要展開協作，吸納非政府組織參與，經交疊、鑲嵌而形成多中心、自主治理的協作機制。它強調跨行政區的旅游協作，不能僅僅限于同級政府之間的協作，而同時應該存在跨行政區不同層級政府之間，政府與非政府組織之間的協作，通過上下左右交疊而形成多層次的協作模式。

3.2目的指向的規劃性協作模式(過程維度)

現有區域旅游政府的協作模式往往是注重短期效益與既得利益，沒有對協作進行仔細而深入的規劃，經常根據區域旅游資源的相似性與客源市場的同一性(表面特征)，采取一些能夠短時間產生經濟效益的手段和方法、造成一些旅游項目的過度開發與重復開發，有時還會由于這些短見而破壞區域旅游資源的整體性。而目的指向的規劃性協作模式則要求認真分析協作的基礎與時機，根據一些可行性規劃分析，采取合適的方式進行區域旅游協作，開發和利用旅游資源。

3.3多目標關聯性協作模式(目標維度)

根據政府聯合協作的目標分析，現行政府區域旅游聯合協作模式的目標不應該是追求短期旅游經濟指標增長與表面的繁榮。進一步說，不應該只是追求的當代人的經濟利益，或者是當屆政府的經濟利益與政績，還應該顧及后代人的既得利益。多目標關聯性協作模式便是指以可持續發展觀為指導的，求得社會、環境、經濟效益最大化、長期化的一種協作模式。

多目標關聯性協作模式追求的是經濟、社會、環境的和諧發展，同時也是系統的、全面的、可持續的，最終目標是經濟繁榮、社會公平、生態友好、文化發展。

3.4第三者中心協作模式(績效維度)

所謂的第三者便是指：旅游產品、旅游服務、旅游企業效益、游客等。在現在的旅游協作過程中，多是以上級、領導為中心，圍繞領導交辦的任務開展各項工作，不計社會成本和經濟成本，以領導是否滿意為各項旅游協作工作的出發點和努力方向，至于效率和效益則處于較次要地位，因此，難免出現一些不合時宜的協作項目。

區域旅游政府聯合協作績效是以第三者為中心，按照政府職能要求，積極提供讓游客滿意的旅游服務和旅游產品。協作的績效考核應該客觀公正，擺脫政績觀，形象觀的束縛。這種從績效維度出發的協作模式應該從以下幾方面加以實施：第一、協作績效應以旅游產品和旅游服務質量為主要考核內容；第二、協作績效應按照“第三者效益最大化”原則，通過市場經濟的有效競爭，以最低的社會成本，力求取得最大的經濟和社會效益；第三、旅游協作績效應以公眾(游客)滿意為最終衡量標準。

4研究結論與建議

綜上所述，要實現渝東南、湘西、黔北旅游產業的良性互動，區域旅游資源的合理開發、從更高層次上發展本區域的旅游產業、必須實施本區域的政府聯合協作，同時我們還必須采取相應措施：

首先，構建有力的協作機構平臺。渝東南、湘西、黔北區域旅游政府協作缺乏完善的合作協調機制，需要建立包括指導機構、協調機構、執行機構在內的有力的推動機構，以便促使各區域、各層次的政府主動開展協作。具體建議是，由本區域(地級市、區、州)各方牽頭成立‘地區旅游事務聯合協作委員會’，定期召開區域協作聯席會議，由各地政府領導親自擔任合作機構的成員，由各地旅游行政主管部門領導擔任合作機構下設辦公機構的成員，形成跨行政區的協調管理機構。

其次，構建協作法律法規體系與制度體系。構建的與渝東南、湘西、黔北地區政府旅游協作相配套的協作法律法規體系與制度體系，主要包括三個方面：第一、渝東南、湘西、黔北區域旅游政府協作法律法規；第二、渝東南、湘西、黔北區域旅游市場調控制度；第三、渝東南、湘西、黔北區域旅游政府信譽制度。

再次，構建人才資源共享平臺機制。當前渝東南、湘西、黔北地區的區域旅游協作研究程度不深，沒有專門的機構進行研究，旅游協作的專門人才還比較缺乏，在協作過程中，往往是一些地方政府的行政官員牽頭，造成“外行領導內行”的協作格局。由此，要實現區域旅游的人力資源合作：第一、加強旅游培訓的合作，整合資金，共同建立人才培訓機構，由這一機構負責邀請知名的旅游企業專家對本區域的旅游行政主管部門人員、旅游從業人員進行深層次的、定期的協作培訓。

第二、加強本區域內旅游行政部門與旅游企事業單位的雙向聯系，建立校企合作和“教學實踐——應用開發——市場行銷——研究創新”的新型體系，培養新型區域旅游協作人才，以此提高區域旅游協作整體水平，推動本區域旅游產業集群式發展。

最后，構建區域政府利益補償機制。在區域旅游政府協作程的前與后，都與利益相互掛鉤，所以僅僅只靠協作中的誠信的一紙空文是不能維持長期的協作局面和規范協作各方的行為的，因此，需要有一種促進合作的利益補償機制。區域內各協作方都應本著互惠互利的原則商議利益補償問題。對不同的協作領域和不同的協作項目，協作方要適宜地采取不同的補償和激勵措施。如成立渝東南，湘西、黔北區域旅游政府協作公用基金，其作用是使三方任意一方不要因為暫時的利益損失而放棄協作，從而通過補償方式，使得短期利益也得到保障，有利于從戰略意義上保持合作的持久性。