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摘要：從表面上看，公共管理思想的演變似乎沒有規律可言，但從哲學的視角審視卻不難發現，表面上復雜和混亂的演變過程實際上隱藏了微妙而清晰可見的軌跡：或者是古老理論的復興，或者在涉及某對矛盾中左右搖擺，或者是關于某些對立面的融合。今天的公共管理理論和實踐正是其過去思想互動、協調、演變的結果，因此探討公共管理的演變軌跡有助于我們更好地理解這門學科，并使我們可能進一步地預測其發展方向。

關鍵詞：公共管理；管理哲學；思想演變

Abstract:Aphilosophicinvestigationrevealssomedelicatebutcleartraceshiddeninthecomplicatedandconfusingcourseofevolutionofthetheoryofpublicadministration:somebeingtherevivalofanoldtheory,somethewaveringbetweenacertainpairofcontradictions,andothersincorporationofcertainoppositesides.Contemporarytheoryofpublicadministrationhasresultedfrominteraction,coordinationandevolutionofideasinthepast,soanexploratoryexaminationoftheevolutionarytracesofpublicadministrationhelpsbetterunderstandthisscienceandpredictitstendencyoffurtherdevelopment.

KeyWords:publicadministration;philosophyofadministration;ideologicalevolution

政府管理在發展早期被稱為“行政管理”，強調政府應作為惟一或者核心的行為主體，主要研究政府體制和政府行為等行政現象，關注如何制定正確的政府目標和有效達成這些目標。“公共行政”則是對政府管理發展到20世紀70年代末、80年代初時的特點總結。尼格魯夫婦(F.A.Nigro和L.G.Nigro)沒有對“公共行政”作具體定義但卻描述了公共行政的特征：(1)在公共環境中共同合作的群體努力；(2)包括執行、立法、司法三部門的相互作用。［1］15(3)在制定政策方面具有重要作用，是政治過程的一部分；(4)明顯不同于私營機構的行政；(5)在提供社會服務方面與許多私人團體、個人關系密切。簡言之，“公共行政”關注公私合營、合作，并開始注意社會其他行動團體的重要性有所增加。所以，“行政管理”、“公共行政”、“公共管理”實際上是對政府管理學科演變的不同階段的概括。為反映該學科最新的演變趨勢的需要，并鑒于對學術界在各階段的具體劃分界限上還存在較大分歧的考慮，筆者這里只使用“公共管理”一詞。

綜觀公共管理發展，其演變始終是在對立的矛盾體中螺旋式前進的。每當公共管理的主題向一方傾斜時，它必然有向另一方平衡的趨勢。從長遠上看，公共管理的演變總能夠在兩個對立面之間找到一個動態的平衡點，并且隨著其理論和實踐的變化而變化。也許某些時刻，公共管理演變的結果似曾相識，但是這并不是一種簡單的重復。作為公共管理發展最新趨勢之一的無縫隙組織就是這一結論的例證。正如拉塞爾·林登在《無縫隙政府》中指出的：“無縫隙組織與那些在200年前由商人、工匠、技師以及農場主主導的最初的社會非常類似。實際上無縫隙組織是19世紀中期以前在美國經濟占絕對主導地位的個性化的商品生產和服務方式的再生。不過由于環境和條件的差異不可能完全如出一轍。”［2］具體說來，公共管理的演變有以下幾條軌跡：

一、管理主體與客體的分離與融合

在西方國家從自由資本主義向壟斷資本主義過渡的時期，工商、金融界出現了大量對國民經濟、生活具有舉足輕重的壟斷組織，對國家地位形成挑戰。同時，這一時期社會發展產生的問題也層出不窮。這些都要求通過國家進行干預來解決。因此，狹義的國家即政府必須發揮更大作用，政府地位的加強、權力的加大、職能的擴展都成為歷史的訴求，于是政府作為管理主體逐漸從政治中分離出來并成為獨立的行為主體。公眾則自愿成為管理客體，要求政府承擔更多的責任。政府職能的擴張反過來又加強了公眾對政府的依賴。從此,政府作為管理主體與公眾作為管理客體便涇渭分明。政府理所當然地管理公眾，公眾也不會主動、直接地參與國家、社會的管理。

到20世紀70年代，國家對于社會事務的干預達到了登峰造極的地步，過度干預造成的負面影響越來越大。在這一背景之下，布坎南（Buchanan）和圖洛克（Tullock）等人提出了公共選擇理論。該理論以當代經濟學的基本假設（即所有個人都追求自身利益最大化）為前提，依據自由市場交換能使雙方都獲利的經濟學原理，推導出由政治家、官僚組成的政府也不過是追求自身利益最大化的組織而已的結論，打破了政府作為公共利益代表最大化的神話。在公共選擇理論倡導者看來，政府并不是萬能的，市場不能解決的問題政府也可能同樣無法解決。由于這一理論的影響，政府作為惟一的管理主體的時代一去不復返。同一時期，以“黑堡宣言”（BlacksburgManifesto）作為興起標志，“政府的本質是什么”、“政府應履行什么樣的職能”等許多行政核心問題再次成為人們關注的焦點,對這些問題的討論最終促成了治道(Govemance)變革。

在治道變革的推動下，公共管理進入了社會本位，形成了政府、非政府組織與公民三類管理主體平等互動的格局。“‘只有政府、只能政府才能管理,只有政府、只能政府才能管理好’的政府本位理念,并不能為公共管理的公共性和社會性提供一個切實的保障,也無法真正促成高效的管理。”管理主體與管理客體的界限越來越模糊，公民與政府在良好的關系中合作與協商。凡是管理客體可以自己解決的問題政府就不必干預；管理客體可以直接參與到政策的制定中；在一些社區，作為社區居民的管理客體甚至成為自身的管理主體。而管理主體與管理客體的關系也由早期的命令、控制、指導關系變為一種對話協商關系，即以“人本、責任、服務”精神為核心的“參與、合作、互動”方式。［3］

雖然通過給予管理客體更大的獨立性，管理主體能夠在避免擴大規模的同時管理更多的公共事務，但是管理主體與管理客體共享權力、分享責任機制帶來的各自界限模糊、責任認定的困難，為管理主體互相推諉、轉嫁責任提供了可能，并引發出行政倫理等問題。有鑒于此，在可以預見的未來，管理主體與管理客體的界限有可能會重新清晰起來。

二、政治與行政的分離與融合

從1887年威爾遜（ThomasWoodrowWilson）發表《行政學之研究》開始，行政與政治逐漸分離，公共管理的研究重點轉向“行政”。威爾遜在該文中指出，與制定一部憲法相比，執行一部憲法正變得日趨困難，強調應對行政管理進行專門研究。他還認為國家權力掌握在決定政治的議會和執行部門的手中，這就從結構上否定了三權分立，確立了行政與政治兩分法。古德諾（Frank.J.Goodnow）則系統全面地闡述了行政與政治兩分法，認為行政將成為現代政府的中心問題。[注:在時期劃分上,本文參考了張國慶《行政管理學概論》第2版緒論部分，見北京大學出版社2000年版。]

現在已經有學者試圖通過這方面研究來打破這樣一種局限，較有代表性的是新公共服務理論。“當人們抱怨官僚組織的問題時，人們總是傾向于將其歸咎于官僚組織的管理問題。而事實上，問題出在官僚組織的治理上。”［4］持類似立場的學者們進一步地將官僚制政府弊端的原因歸結為傳統議會——政府治理結構的失效，從而將目光從政府內部轉移到了與政府相關的政治制度上。新公共服務理論的代表人物羅伯特·B·丹哈特和珍妮特·V·丹哈特認為，新公共服務是指“關于治理體系中公共行政官員角色的一系列思想，而且這種治理體系將公民置于中心位置”［5］。換言之，新公共服務的鋒芒直指新公共管理的“掌舵而非劃槳”原則。在對這一流行語進行批判的基礎上，新公共服務的理論家試圖重新確定公務員和公民之間的關系。新公共管理改革雖然改變了政府作為公共服務直接提供者的角色，但是政府仍舊擁有極大的權力來制定執行公共政策。新公共服務理論正是要改變“政府獨自掌舵”的局面，強調政府是人民的，政府在為“國家”這條船掌舵之時必須聽從人民的意見。因此，政府的首要作用乃是幫助公民實現他們的公共利益而不是去駕馭社會。

在新公共服務理論興起的時代，行政與政治再次融合到一起。當然，這種融合與早期公共管理研究并不相同。因為學者們對于獨立出來的“行政”因素已經能夠順利處理，所以再次將“政治”因素嵌入進“行政”對于公共管理而言是可行和必須的。

三、“效率”與“價值倫理”的對立與轉化

以美國人泰勒（FrederickWinslowTaylor）1911年發表的《科學管理原理》一文為標志，公共管理進入到科學管理主義時代。以“精密性”、“規范性”途徑為核心的“效率導向”成為這一時期最重要的研究對象。泰勒認為加強專業性計劃工作可以促成組織的標準化、程序化的工作流程，從而增進組織的穩定性。正是在這一點上,他擺脫了傳統依靠個性進行組織管理的模式。“組織理論之父”馬克斯·韋伯（MaxWeber）則建立了官僚模型(BureaucracyModel)，認為官僚集權組織是適用于一切復雜組織的最有效的組織形式。懷特等人作為公共管理的代表,認為必須運用科學的方法得出某些規律性的東西，進而建立相關的原理、法則和知識體系。

科學管理主義時期公共管理的特點是：管理是科學而不是單憑經驗行事的方法；認定對于每個組織而言,必定有一種成本最小、產出最大的最優方法。以“經濟人假設”為基礎的科學管理主義認為人就是以追求私利為惟一行動動機的。這一認識的優點非常明顯：科學管理的工時研究、動作研究、計件工作制、成本核算方法、職能工長制的理論，滿足了經濟人的物質需求，并且通過嚴格的管理制度和有效的激勵機制，極大提高了生產效率。但科學管理主義由于將除追求私利以外人的其他特性全部剝離，所以也存在理論缺陷。

于是公共管理以“行為科學——一種倡導關心人的價值倫理流派”作為方向演變。研究者發現，人除了理性之外還有感情相互依存的需要，可能放棄經濟利益而屈從于人際關系、道德和感情，并且有通過公共生活實現社會目標的愿望。特別是梅奧（Mayo）、羅特斯利博格（EritzJ.Roethlisberger）和懷特赫德（T.N.Whitehead）1927—1932在西方電氣公司完成的霍桑實驗（HawthorneExperiments）發現：社會、心理因素是鼓勵工人提高勞動生產率的基本途徑；非正式組織有自然形成而其成員必須服從的規范；在職工需要中，金錢僅僅是一部分，更多的需要則來自于感情、安全感、歸屬感等等。這樣，他們就徹底顛覆了科學管理的“經濟人假設”而建立了全新的“社會人假設”。

以“社會人假設”為基礎的行為科學逐漸被接納為研究公共管理的新方法。其中有代表性的是西蒙的決策理論。西蒙批評傳統的組織理論把組織中的人看成是一個毫無人性的既定因素而不是可變因素，因而忽略了人的行為的重要性。他認為，成員的心理、行為與決策關系密切，只有對成員的決策和行為因素進行分析才能理解一個組織的結構與功能。

到20世紀60年代，西方國家普遍被種族歧視、政府腐敗等社會問題所困擾；70年代開始的滯脹進一步加劇了社會危機，反映在公共管理上就是人們對于政府深深的不信任。所有這些，促進了公共管理的變革——“新公共行政”運動興起。其代表人物弗雷德里克森（GeorgeH.Frederickson）主張以政府及其公共管理過程中的價值觀和倫理觀作為新公共行政學的核心概念。新公共行政運動的主要觀點是：主張社會正義與公平；認為傳統的公共管理過于專注于高層管理與職能部門的管理，以至于效率、經濟目的總以公平與正義為代價，而后者正是公共管理的根本目的；要通過范式革命對傳統公共管理的框架進行徹底的革新；強調公共管理的“公共性質”，指出公共目的、公共利益、公共權力、公共行為等正是其與以產權私有制為基礎的企業管理的根本區別；主張“民主行政”，要求尊重人民主權與意愿。

這樣，公共管理的“公共”特點第一次比較清晰地表現出來，這使得公共管理不再僅僅是私營管理的借鑒者了。但是，新公共行政理論的實用性不強，正如理查德·J·斯蒂兒曼所質疑的，問題是“在既定的憲政體制內如何才能把公共行政推送到這樣一個崇高的地位？”［6］因此，到20世紀80年代，以追求“三E”（Economy,Efficiency,Effectiveness）為中心的新公共管理運動，因其較好的實用性取代了新公共行政學的主流地位。新公共管理的主張主要有：政府的宏觀調控替代直接提供公共服務；決策程序簡化；節約公共開支；實行私有化政策；開展以競爭和顧客為導向的公共政策選擇。從實踐上看，以新公共管理理論為導向的各國政府改革，確實有效地遏止了政府的過度擴張，減少了行政成本與開支。

四、官僚制的發達與衰微

1890—1920年韋伯建立了官僚制模型理論。按照他的描述,官僚制的特點有:(1)公職的等級排列。每一個公職都有其自己的權威或法定的權力。(2)系統分工。每一個公職或職位都有其自己的表示為職位和權力的能力范圍。(3)非人格化。各種官員服從于非人格化的命令和正式建立的行為規范,在與組織內外的人員接觸時,他們僅僅按照這些規定行動。(4)取得一致運用的行為和程序方面的正式的書面規定。

韋伯認為,官僚制在精確性、穩定性、紀律的嚴格性和可靠性方面優于其他任何形式。它最終在集約效率和業務范圍方面占有優勢，并且可以正式運用于所有各種行政任務。［1］102-104官僚制適合于常規任務和穩定的社會環境，但卻不適應日益復雜的社會環境。歐文·E.修斯（OwenE.Hughes）認為官僚制的理論遇到兩個特殊問題：其一是官僚制與民主之間的關系存在問題；其二則在于人們不再視正規的官僚制為一種特別有效的組織形態。由于官僚制過分強調“規則本身取代了組織效率變成了力圖達到的目標而不再是達到目標的手段”［7］50。凱登（Caiden）則指出，為了達到官僚制的“效率”所付出的代價是沉重的——“狹隘的求同現象；對個人進取心和創造性的限制；難以忍受的一致服從；稱職但并不出色的工作表現以及同樣的自鳴得意……當官僚制走到極端時它的缺陷將會取代其優點”［7］51。

在眾多學者的批判下,公共管理的演變便開始了摒棄官僚制的進程。不過在如何“摒棄”的問題上，學者之間產生出一些分歧：有的主張從組織文化上建立學習型組織，認為政府運作的首要目標不是單一的效率，而是識別和解決新的問題；有的主張從組織結構上整合各機構行動。比如林登的無縫隙政府理論指出，自亞當·斯密詳細論證了專業分工的優點以來，專業化分工所受到的推崇已經到了無以復加的地步，其導致的條塊分割與部門主義已經大大降低了政府的工作效率，因此應通過一些組織技術，以社會問題和公眾需求為中心，將四分五裂的政府職能整合起來以提高政府工作效能。與傳統的官僚制相比，無縫隙政府沒有推諉扯皮，沒有嚴格的內部分工，更加貼近顧客的需求，具有較高的時間敏感度。對官僚制進行顛覆的其他公共管理代表理論有：從倫理道德角度批判它的新公共行政理論；從技術層面上批判它的新公共管理理論；從政治層面上批判它的新公共服務理論。

雖然對于“后官僚制時代”的主張有所不同，但有一點是肯定的，即這些理論的興起使官僚制所代表的傳統公共管理走到了盡頭。

五、公共管理各流派的分散與整合

以孔茨（HaroldKoontz）發表于1961年的《管理理論叢林論》為開端,整合公共管理時期開始興起。在該文中，孔茨用“叢林混亂”一詞來描述管理理論名詞、術語、定義等林立的現象，這就產生了整合各個理論的需求。另外由于行為科學過分強調人性激勵、心理滿足、自我實現對組織管理中的有效性，在實踐中顯露出相當的局限性，進一步增加了理論整合的需求。一種綜合的、全面的、相互關聯的、能夠觀察和分析組織現象的管理思想——系統論登上了歷史舞臺。它強調組織內部分與部分的影響和組織對外部環境及外部環境對組織的影響，即把組織看成一個相互聯系的、動態的、開放的系統。系統論與公共管理結合便成為生態行政學，以政府賴以生存和運作的生態系統為研究基點，強調政府與其環境的互動和動態平衡。

系統論在體現出普適性較好的同時，實用性卻較差，因而人們開始研究更為具體、更為特殊的組織特征和相互關系的模式，尋求一般系統論在具體組織管理過程中的應用方式。在這樣的歷史條件下，權變觀應運而生。其在承認組織與環境間、各個分系統間存在相互聯系作用的基礎上，尋求特定條件下的最有效管理方式。

在權變觀的影響下，生態行政學的集大成者——弗雷德·雷格斯（FredW.Riggs）在1957年所著的《農業型與工業型行政模式》一文提供了在比較中確定各行政類型的特質研究框架。他將人類的行政模式分為融合式模型（FusedModel）、菱柱式模型（PrismaticModel）、發散式模型（DiffractedMode）三種類型。這三種模式反映出不同社會形態的發展水平，因而既可解釋現代工業社會的行政現象，也能解釋傳統社會的行政現象。

20世紀80年代新公共管理思潮大量吸收了工商管理的理念，主張靈活地處理各個公共部門內部機構與公共部門和私人部門的關系，同時新公共管理在西方國家的實踐結果也因各國國情不同而有所差異。這些都充分體現了權變觀對于公共管理演變的影響和促進。

這種演變的特殊性在于，系統論和權變觀并不是某個特定公共管理時期的代名詞，它們只是從70年代后成為公共管理發展的指導思想。而且，雖然系統論和權變觀興起于對公共管理的研究，但其影響早已超越了公共管理領域本身，成為幾乎所有自然科學和社會科學的基本研究方法。

盡管筆者嘗試歸納了公共管理演變的幾條軌跡，但這并不是說這些軌跡一定是人們有意形成的結果。無論如何應當注意到的是，每當公共管理理論和實踐發展遇到困難時，人們習慣于沿著某種邏輯回溯歷史，并往往會從那些過去管理的基本概念、框架或者體系中發現前進的萌芽。此時，人們常常會驚訝于古老公共管理理論的復蘇。公共管理的每次再生，盡管似曾相識，但都獲得了不同尋常的新的生命力。探求公共管理的演變路徑有助于我們更好地理解這門學科，并且可能為其未來的突破奠定基礎。丹尼爾·雷恩（DanielA.Wren）曾寫道：“在管理思想演變的概念分析中涌現出了相當明確的各種趨勢、力量與哲學。管理既是環境的產物又是其過程。從內部來說管理思想經過了一些不同的階段。這些階段在指引目標前進的系統解決所碰到的問題時，有的側重于人的方面，有的側重于組織和方法方面。從外部來說，管理思想一直受到技術進步、人性假設的變化以及經濟、社會和政治價值動力的影響。今日不同于明日而明日又不同于今日，但今天是我們所有的昨天協力作用的結果，明天也將如此。對于管理學者而言，歷史中存在許多教訓，而其中最重要的一條是把過去作為序幕加以研究。”［8］雖然雷恩的評述只是涉及一種普遍的管理思想，沒有具體到公共管理領域，但是筆者仍然認為它是對公共管理演變軌跡的最好歸納。當我們觀察到“公共管理”在諸多桿天平上擺動時，我們實際上學習和掌握了其演變的規律，而這些規律足以能揭示其未來發展方向的秘密。

［參考文獻］

［1］菲利克斯·A.尼格羅，勞埃德·G.尼格羅.公共行政學簡明教程［M］.郭曉來，等譯.北京：中共中央黨校出版社，1997.

［2］拉塞爾·M.林登.無縫隙政府［M］.王大海，譯.北京：中國人民大學出版社，2002：3.

［3］陳慶云.公共管理理念的跨越：從政府本位到社會本位［J］.中國行政管理,2005(4)：18-22.

［4］羅伯特·丹哈特.公共組織理論［M］.項龍，劉俊生，譯.北京：華夏出版社，2002：194.

［5］羅伯特·B.丹哈特，珍妮特·V.丹哈特，劉俊生.新公共服務：服務而非掌舵［J］.中國行政管理，2002(10):39-45.

［6］理查德·J.斯蒂兒曼.美國公共行政重建運動：從“狂熱”的反國家主義到90年代“適度”的反國家主義［J］.北京行政學院學報，1999(4)：79.

［7］歐文·E.休斯.公共管理導論［M］.彭和平，等譯.北京:中國人民大學出版社，2001.

［8］丹尼爾·A.雷恩.管理思想的演變［M］.趙睿，譯.北京：中國社會科學出版社，2004：566-567.