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摘要：礦區開發之后，隨著物質流、能源流、信息流的輸入和大量非農業人口的涌入，打破了原有的農業生態經濟系統的結構。由于直接挖損、采掘引起地表沉陷和廢棄土石堆積等原因，產生了非常嚴重的外部負效應。本文分析了各種外部負效應的產生機理和現狀，并透過這些表面現象，找出了造成這些現象加劇的本質原因是礦產資源產權界定不清引起的市場失靈和政府失靈，提出用產權交易的方法來使這些外部性內化于市場。

關鍵詞：外部性；外部成本；產權；礦業權

外部性是指那些生產或消費對其他團體強征了不可補償的成本或給予了無需補償的收益的情形。礦產資源開發中的外部負效應是指采礦主體的經濟活動導致其他經濟主體或社會蒙受的額外的經濟損失[1]。礦產資源開發利用過程中誘發的外部負效應主要有以下幾個方面：

一、外部負效應

1.對土地的破壞

礦產資源的勘探、開采要占用大量農田、森林等其它重要生態資源，這可能破壞大片的土地資源。概括說來，采礦對土地的破壞主要有三方面：礦井開采引起的地面沉陷、露天開采形成的露天采空區以及固體廢棄物堆積占壓土地。

地下開采后，受采動影響的地表從原有標高向下沉降，最終在采空區上方形成一個比采空區大得多的地表下沉盆地。在盆地的中央地表下沉量最大，從中央到盆地邊界下沉量逐漸減小；盆地內地表都向中心傾斜，在拐點處傾斜值最大；在最大下沉點至拐點之間地表下凹，在拐點至邊界點之間地表上凹[2]。當地下潛水位很高時，地面沉陷后潛水出露地表，會使盆地內常年大面積積水，造成大量土地不能耕種。據統計，淮北礦區每采萬噸煤塌陷土地4.2畝，其中積水面積占35%；季節性積水或荒蕪面積占34%；仍可耕種但減產的面積占31%。當地下潛水位較低時，由于開采沉陷使地勢變低和抬高潛水位，一方面使地面、地下徑流不暢，在雨季很容易出現洪澇，使土地沼澤化[3]；另一方面，在旱季潛水蒸發變得強烈，地下水易于攜帶鹽分上升到地表，使土地鹽堿化。土地出現沼澤化和鹽堿化，使作物生長明顯受到抑制，在一些重鹽堿土上甚至寸草不生，造成了很大的經濟損失。

露天開采是把礦層上覆及其四周的表土和巖層剝離之后進行的，它對土地的破壞非常嚴重。因為，除直接挖損形成露天采空區外，還需尋找排土場存放比礦石量多幾倍的土和巖石。如撫順西露天煤礦，采煤2億噸，已開挖形成一個長11km、寬2.5km、深288m的露天采空區，破壞土地近4萬畝；排土場壓占土地2.7萬畝。據對我國一些露天礦的調查，每采1萬噸煤要挖損土地0.87～1.98畝，排土場壓占土地面積為1.23～3.18畝[3]。由于被挖損的土地已徹底破壞，不經復墾將毫無使用價值。

固體廢棄物主要礦物開采及其加工利用過程中產生的固態及泥態物質。按產生的原因不同，可將其分為采礦廢棄物（采礦矸石）、選礦廢棄物（洗選矸石）和煤礦坑口電石廢棄物（粉煤灰）。隨著煤礦地下開采范圍的擴大，排到地面堆積起來的矸石越來越多而形成矸石山。據統計，我國現有矸石山1100余座，壓占土地約15萬畝；同樣，隨著電力工業的發展，從火力發電廠排出來的粉煤灰由于只有一小部分被工業利用，其余大部分以1:10～1:20的灰水比排入到儲灰場貯存，目前儲灰場占地面積達到50多萬畝。

從以上分析，我們不難看出，全國因露天采礦、開挖和各類廢渣、廢石、尾礦堆置等，破壞與侵占了大量的土地，而且土地破壞的面積正在不斷擴大，破壞程度正在不斷加劇。

2.對水體的污染

礦產資源在開采利用過程中產生的廢水污染是造成水源惡化的主要因素之一。突出表現在油氣開采、煤開采和海洋石油鉆探中，其采礦產生的廢水、廢液排放總量占全國工業廢水排放總量的10%以上，處理率僅為4.23%。特別是洗煤對水環境的污染尤為嚴重，不僅耗費大量的水資源，而且直接降低水的可利用度。其中海洋礦產資源的開采所造成的污染占整個沿海污染比重的20%。重金屬的采掘加工對水體污染也不可忽視。1997年全國礦業行業廢水排放量為13.28億噸，礦業相關行業廢水排放總量是礦業的8.5倍。全國有監測的1200多條河流己有850多條受到污染，污染率高達70.8%。許多有害物質進入了地表水體和農田，同時在排泄過程中以直接滲入方式進入地下含水層，造成周圍地區的土地和地下水嚴重污染。山西省因采煤造成18個縣26萬人吃水困難，30多萬畝水田變成旱地。

3.對大氣的污染

據有關部門統計，全國因煤礦開采而產生的工業廢氣排放量每年達3950億m3，相關行業是礦業的30.5倍。這些廢氣是空氣的主要污染源之一。廢氣引起的酸雨，使全國每年糧食減收10%，約合1.5億人每年的口糧[4]。酸雨還對鐵路、橋梁等露天設施造成腐蝕與破壞。云南省某縣的一個小硫磺廠土法煉硫，造成該區大氣嚴重污染，成千畝的樹林被毀壞。矸石山長期在露天堆積，易于風化破碎，產生大量粉塵隨風飛揚，污染大氣；自燃的矸石山還排放大量有毒、有害氣體，不僅使礦區附近的草木枯萎，農業減產，而且使矸石山附近居民的呼吸道疾病和癌癥發病率上升。據統計，全國曾經發生或正在發生自燃的矸石山有250座，約占矸石山總數的23%，矸石山的燃燒可長達幾年、幾十年，劇烈燃燒時進入空氣的二氧化碳的總體積可達每天數萬立方米。

4.對生態環境的破壞

由于礦產資源大多依附于一定的土壤，勘探、開采時不可避免會造成植被破壞、土地沙化等一系列環境問題。礦業廢棄物長期堆積在礦山周圍，會逐漸導致礦區的土壤嚴重污染，造成土地肥力下降，致使大量農田廢棄閑置。甘肅民勤盆地綠洲北部地帶的沙漠每年以10m的速度入侵，廢棄耕地達40萬畝，每年造成的經濟損失達1.5億元。據了解，我國準格爾煤田沙化面積己占煤田總面積的21%，其中11%為嚴重沙化土地，一些西部礦區己成為沙塵暴的主要沙源。甘肅石羊河下游民勤縣，因連年超采地下水，地下水位每年以0.5～0.8m速度下降，水中礦化度不斷升高，造成地表生態系統嚴重破壞，使73萬畝天然林、28萬畝人工育林枯死，2528.5km2土地鹽漬化[5]。5.引發地質災害

不合理的采礦活動會誘發地震、山體開裂、滑坡等多種自然災害。因地下采礦引起的瓦斯爆炸、巖爆、礦井突水、礦震災害也不同程度地造成了人員傷亡和經濟損失。據不完全統計，全國僅塌陷、崩塌、泥石流、水土流失等次生地質災害破壞的土地面積總計10萬公頃以上，每年因地質災害死亡上千人，經濟損失高達200多億元。一些地區亂采濫挖以及落后的采礦方式，使圍巖失去穩定性，從而改變了地質結構，而發生地質災害。甘肅隴南滑坡區，滑坡分布面積達9067km2。有滑坡體12135處，這種嚴重滑坡與當地亂采鉛鋅礦有密切的關系。1980年湖北遠安鹽池磷礦發生崩塌，體積100萬立方米，僅16秒鐘摧毀了礦務局機關的全部建筑和坑口設施，造成284人死亡，經濟損失幾千萬元；1994年12月浙江龍泉市小梅螢石礦因地表遭受亂采濫挖，致使礦區整條巷道塌陷，造成7人死亡；1996年8月，浙田縣石平川鉬礦區遭受滑坡、泥石流和尾礦庫潰壩等地質災害，造成57人死亡，并造成重大經濟損失等等。2001年11月，山西省僅在9天內連續發生5起煤礦瓦斯爆炸事故，死亡99人。這些數據慘不忍睹。

二、原因分析

礦產資源開發利用中存在的外部性是典型的環境負外部性，對于它所導致的資源配置失效，可以從資源配置的兩大手段——市場和政府干預——的缺陷這兩方面尋找原因，即“市場失靈”與“政府失靈”。1.市場失靈

（1）環境的“公有物”特性導致市場失靈。環境是一種典型的公共物品。正是由于它的所有權和使用權難以準確地規定，才導致了社會中每個團體或個人都將根據費用效益決策準則來利用資源環境，這樣勢必造成過度濫用環境資源的傾向，尤其是無償使用環境資源的情況，從而產生嚴重的外部不經濟。對于礦業主體而言，既然污染大氣、污染地下水、破壞森林植被的權利是無償即可取得的，既然礦業廢渣的堆放是不用付出代價的，既然對土地的破壞是不受約束的，他如何能在自身成本最小化、利益最大化的自利動機驅使下去保護礦業環境，去承擔所謂的“社會責任”呢？

市場經濟作為交易的經濟，其交易的實質內容其實就是產權的彼此讓渡。因而，只有產權的界區越明確，各自的權利、責任、義務才越清楚，市場機制也才可能越有效地發揮作用。根據產權的定義，環境的產權是指所有和使用環境資源以及享有良好環境質量的權利。在環境問題上，產權界定不明晰是十分普遍的現象。一方面，由于技術、政治等方面的原因，環境的范圍不易確定。另一方面，環境產權的所有者過多而難以確定單個人的權利，進而其實現主體范圍也不確定。這兩方面的原因使環境資源的產權范圍不明確，使其無法成為人們行為的激勵機制去實現資源的最有效配置。由于環境的產權沒有明確的歸屬，企業排放污染、破壞環境是不需要付出代價的，它對其他主體以及整個社會的影響程度無以衡量，也沒有制度規定要求應對這種影響承擔怎樣的責任，追求自身利益最大化的企業出于對自身成本收益的考慮，自然不會主動采取措施來減少對環境的損害。環境資源產權的缺失就使市場機制在這個領域失去了其作用。

（2）礦產資源產權界定不清導致市場失靈。礦產資源與其他資產一樣，也存在著產權關系問題。其界定不清同樣會導致外部性的產生，使市場無法發揮合理配置資源的作用。1996年8月29日公布的修訂后的《中華人民共和國礦產資源法》，從法律上強化了國家對礦產資源的所有權，明確規定“礦產資源屬于國家所有，由國務院行使對礦產資源的所有權”。其后1998年2月由國務院頒布實施的《探礦權采礦權轉讓管理辦法》，肯定了探礦權和采礦權的財產權屬性，確立了兩權有償取得、依法轉讓的制度。但是，在實際生活中，礦產資源所有權與使用權相混淆。還常常表現為所有權與使用權合一，產權界定不清：誰是國有礦產資源的人格化代表，誰代表礦產資源所有者綜合管理國有礦產資源，沒有明確的規定和完善的管理制度。因而礦產資源所有權的經濟權益沒有得到實際的體現，使用權也沒有得到規范和限制。一種產權結構是否有效率，主要看它是否能為在它支配下的人們提供將外部性較大地內在化的激勵。由于我國法律規定礦產資源歸國家所有，在國有產權的前提下，由國家所選擇的人來行使礦產資源的其他權能。由于礦業主體作為權利的使用者，對資源的使用與轉讓，以及最后成果的分配都不具有充分的權能，就使其為將來進行保護或投資的動力減弱，對經濟績效和對其他成員監督的激勵降低，而國家要對這些者進行充分監察的費用又極其高昂，再加上行使國家權力的實體往往為了追求經濟上的速度和政治上的穩定，從而導致大量的經濟矛盾和社會問題積聚，如礦山“三廢”嚴重，大氣河流受到污染，生態環境遭受破壞；礦區中大礦小礦林立，眾多的非國有小礦在地下與國家大礦爭斗，礦山安全事故頻出，國家和公共利益嚴重受損。

因此，礦產資源產權界定不明確，產權結構不完整，產權交易機制不健全，也使得市場無法充分發揮合理配置資源的作用，導致了外部性的產生。

2.政府失靈

理論上，由于在外部性的克服上，市場存在著缺陷，政府就發揮著重要的作用。在礦產資源產業中，因為資源所有權歸國家所有，其產權結構不易界定，而環境作為公共物品，往往難以納入市場機制調節的范圍之內，這就需要政府建立政策、制定法規和改革制度來糾正市場的失靈。然而，有時政府的法律規章不但不能糾正市場失靈，反面把市場進一步扭曲，即“政府失靈”。與市場失靈不同，政府失靈主要是由于體制或政策法規的原因導致的，歸納起來，主要表現在以下方面：

（1）過分強調與環境保護直接相關的制度的建設。環境的破壞只是一種表面現象，其深層次的問題主要在于經濟利益，要確保環境得到保護和優化，就要對個人或集團的利益進行有效的協調，而對個人或集團的利益的有效協調不是環保制度法規的能力所能及的，它需要一系列的有關利益協調的政策法規的共同作用。傳統的環保措施大多采用了“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的方法，重收費而輕防治，重懲罰而輕獎勵，重行政手段而輕經濟手段，結果是治標不治本，無法從根本上克服對環境的種種破壞和污染。（2）對與環境保護間接相關的制度缺乏關注。政府在進行制度建設時，往往忽視這些制度的環保功能。如在進行礦產資源所有制立法時，忽視不同所有制在環保問題上的功能。例如礦山企業的所有制結構在法律上規定不明確，導致礦業秩序十分混亂，集體小煤礦盲目布點，星羅棋布，無證開采、越界開采、亂采濫挖、爭搶資源等非法采礦活動猖獗，不但破壞了資源，也危及了大礦和自身的生產安全。尤其是小煤礦遍地開花、井架林立，廢碴、尾礦到處堆放，對礦山環境造成了直接的破壞和影響。又如在產權制度的建設上，忽視在法律上對產權進行明晰的界定對環境的保護作用。由于人對經濟利益的追求，以及不同的產權結構使人有不同的預期，因而導致不同的產權制度對人的行為具有不同的激勵，從而會對環境產生保護或破壞的作用。而現行制度對礦產資源產權結構中的各項權能界定不清，使作為所有者的國家的經濟利益難以得到充分實現：其他權利主體的權利責任不對等，沒有環境保護的動力，自然不會進行礦產資源開發利用技術改進和效率提高，導致“三廢”大量排放，資源利用率低，復墾率低，對水體、大氣、礦區土地、植被等破壞嚴重。

（3）政府在信息上的不充分導致決策判斷失誤。政府政策法規的效率和可行性在很大程度上取決于一些標準、對照的依據是否準確，而這又取決于政府對信息掌握的充分程度。由于政府實際上難以在信息上具備充分條件，例如難以確定礦業活動對環境損害的規模，難以量化礦業企業給社會造成的外部成本，難以預期礦產資源浪費對后代人的影響，因而在征稅、罰款、補貼、制定排放標準時，都難以保證標準的準確與合理。即使標準盡可能地反映現實在技術上是可行的，政府也需要支付相當大的成本。

（4）利益集團的影響。出于自身利益的考慮，有關的利益集團會運用種種手段影響決策部門，使之做出有利的決策。例如制定對某種礦產資源具有保護性的價格、實行地方保護主義、尋租現象的發生，這些都大大降低了政府監督和執法的有效性。有的省級和省級以下地礦行政主管部門，超越規定批準權限，違法進行礦產資源勘查開采的審批發證或是未經授權擅自批準在國家劃定的自然保護區、重要風景區等重要區域開采礦產資源。另外，一些地方政府或地礦行政主管部門，超越權限擅自處置礦業權，擅自承包轉讓礦業權，從中牟取暴利。有的部門還非法將取得的礦業權轉讓給不具備資質條件的個體采礦者。這些無不跟某些個人和部門的物質利益緊密聯系。

三、結語

其實，政府失靈在很大程度上也是源于對產權制度的認識不夠深刻，因而不能在法律和政策上體現和保證不同產權權能所有者的利益。因此，要克服礦產資源開發利用中的外部性問題，本質上還是要從環境及資源的產權界定上尋求出路，通過外部性的內在化或建立相關產權交易來解決市場失靈問題，如排污權交易、土地塌陷權交易、土地占用權交易、水污染權交易等。對市場機制乏力的領域和難以“內部化于市場”的外部性輔之以政府的經濟、行政和法律措施來完善市場。

參考文獻：

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