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內容摘要：建國以來，我國政府應急管理覆蓋面逐漸擴大；應對方式從被動的“撞擊—反應”逐漸發展為全過程管理；危機管理行政體制從專門部門應對單一災害發展為到各部門之間的綜合協調；從議事協調機構和聯席會議的協調發展到政府辦事機構的協調。目前存在的問題是：指揮部與應急辦之間職責不清、關系不順；議事協調機構權威性不足；一些領導小組和委員會與應急管理關聯度低，部際聯席會議的職責區別較大；各地政府應急辦機構設置不一，職責規定不同，影響職能發揮。

關鍵詞：應急管理，政府行政管理

一、政府應急管理行政體制的歷史演變

我國政府應急行政體制的歷史演進大體經歷了三個階段。

第一階段：專門部門應對單一災種的應急管理體制

從建國之初直到改革開放初期。國內出現的危機主要有：旱、澇、地震等自然災害，還有血吸蟲病等公共衛生方面的疫情。中國政府歷來重視抗災救災，每當遇到重大災害，中央政府都很快組建相應的危機應對機構，以專門的部門應對單一的災害是這一階段應急管理行政體制的特征。早在1950年2月27日就成立了中央救災委員會，政務院副總理董必武任主任，委托內務部(民政部前身。1949年10月成立，1969年撤銷；1978年民政部設立。)辦理該委員會的日常工作(王維洛：“中國防汛決策體制和水災成因分析”，《當代中國研究》1999年第3期(總第66期)。)。1966年3月8日邢臺大地震后根據總理指示組建地震辦公室；1969年7月18日渤海灣發生74級大地震，中央地震工作小組于次日組建。水利部（成立于1949年10月，曾經于1958年和1982年兩次與電力部合并，又分別于1979年和1988年分開。）負責防洪抗洪，地震局（1971年撤銷地震辦、成立國家地震局作為中央地震工作小組的辦事機構，統一管理全國的地震工作，由中科院代管；1975年直屬國務院。）負責防震抗震，氣象局負責應對災害性天氣等。這期間，地方政府也設立了相應的應急機構。例如，1977年國務院批轉國家地震局的請示報告，批準各省（區、市）設立地震工作機構，由地方政府領導；1983年的機構改革明確地方地震工作機構由國家地震局和地方政府雙重領導，以國家地震局為主。

這一階段的危機應對體制動員能力是強大的，在重大災情發生時，黨中央、國務院高度重視、直接指揮，人民解放軍全力支援。邢臺大地震的當天上午，總理就指示總參謀部派部隊趕赴災區救死扶傷；第二天，親自飛赴現場。相對于這一階段發生的災害而言，各個專門部門可支配的資源有限、調動其他部門的能力也有限，應急成本比較高。

第二階段：議事協調機構和聯席會議制度共同參與的應急體制

從改革開放初年到2004年。在這一階段，自然災害和疫情時有發生，生產事故數量隨工業化進程而增加，社會群體事件呈現增長的勢頭。與此對應，應急管理機構的總數有所增加，覆蓋領域有所擴大，例如1989年為響應聯合國倡議而成立的國家減災委員會，1995年成立的國家核事故應急協調委員會等。舊有的、根植于各部門的議事協調機構在當時政府權力下放的大背景中職能得到了擴充。在1985年重新恢復的中央防汛總指揮部中，國務院副總理、水利部部長分別擔任總指揮和副總指揮。指揮部已經被賦予了直接指揮防汛的職責，黨中央和中央軍委從具體的防汛事務和職責中解脫出來。

2003年發生“非典”之后，依托各行政部門設立的跨部門、跨單位的專項應急管理議事協調機構和聯席會議的數量增加很快。國務院應急辦提供的數據顯示，在現有的與應急相關的國務院16個議事協調機構（包括指揮部7個、領導小組5個、委員會4個。）和9個聯席會議制度當中，有20個成立于2003年或者之后（有的曾經存在但被撤銷，2003年后重新設立）。省（區、市）政府也建立了相應的機構。據國務院應急辦統計，31個省（區、市）共成立省級專項應急管理指揮機構682個，省均22個（按照某省政府官員的解釋，議事協調機構可以分為領導小組（委員會、指揮部）和協調小組（聯席會議）兩類。領導小組（委員會、指揮部）是為了協調完成某項跨地區、跨部門的工作任務而設立的，由省委、省政府領導擔任；協調小組是部門之間為聯合完成某項任務而設立的，一般由省委、省政府秘書長或副秘書長負責召集會議。）。考慮到各省（區、市）危機源的特殊性（例如多數省份沒有核設施、油氣田及輸油管道保護、海上搜救等任務），這個平均數已經不低。各級政府的專項應急管理議事協調機構職責明確，專業性強，機構設置整齊劃一，大多具備處置單一危機的經驗。不少議事協調機構經歷過危機的考驗。

第三階段：強化政府辦事機構綜合協調的應急體制

2004年至今。在這個過程中，從中央到省市的各級政府應急行政管理體制初步建立。31個省（區、市）已全部成立了應急管理領導機構和辦事機構，其中明確辦事機構或辦事機構負責人為正廳級的7個、副廳級的14個、正處級的10個，平均編制13人。有90%左右的市級政府、80%左右的縣級政府成立或明確了辦事機構；國家防汛抗旱、抗震減災、森林防火、災害救助、安全生產、核應急、公共衛生、通訊、公安、反恐怖、防劫機等專業機構應急指揮與協調職能進一步強化；軍隊系統應急管理組織體系得到加強；國務院應急辦與各專業機構的協調互動工作機制基本形成；自然災害、事故災難、公共衛生、社會安全四大類突發事件預測預警、處置救援、善后處理等運行機制日趨完善。國務院應急辦成立一年多來，認真貫徹國務院領導同志要求，積極加強與有關地區、部門之間的溝通聯系與協作配合，協助國務院領導同志妥善處置重特大突發公共事件，有效地發揮了樞紐協調作用和參謀助手作用。

國家應急預案體系初步建立。組織編制《國家突發公共事件總體應急預案》并于2006年初公布，編制完成《“十一五”期間國家應急體系建設規劃》，審核印發綜合減災、地震、交通、安全生產等領域“十一五”規劃，研究起草《關于加強企業應急管理工作的意見》。截至2006年底，全國共制定各級各類應急預案130多萬件，所有省級政府、979%的市級政府和928%的縣級政府編制了總體應急預案，同時還因地制宜地編制了大量專項及部門預案；社區、鄉村和各類企事業單位的預案編制工作也在深入推進，其中所有中央企業都完成了預案編制任務；有關部門、地區還根據實際需要，陸續編制印發了《中國公民出境游突發事件應急預案》、《非職業性一氧化碳中毒事件應急預案》、《甘肅省文物安全突發事件應急預案》等；軍隊系統編制了總體應急預案和若干專項預案，并在全軍部署了預案編制工作。

全國應急管理專家隊伍正式成立。組織各地區、各有關部門推薦應急管理專家人選，遴選33個領域的40多名專家正式成立了應急管理專家組。制定了專家組工作規則，明確了工作重點，進一步發揮專家在應急管理體系建設和突發公共事件防范、處置過程中的決策咨詢和技術指導作用，加強了應急管理重大理論和技術研究工作。

回顧歷史可以看出：自建國以來，中國的應急管理體制應對的危機范圍逐漸擴大，其覆蓋面從以自然災害為主逐漸擴大到覆蓋自然災害、重大疫情、生產事故和社會危機四個方面。應對危機的方式從被動的“撞擊-反應”式危機處置逐漸演變為從前期預防到后期評估的危機全過程管理；危機管理體制從專門部門應對單一災害過渡到綜合協調的危機管理，從議事協調機構和聯席會議制度的協調過渡到政府專門辦事機構的協調。在政府行政管理機構不做大的調整的情況下，一個依托于政府辦公廳（室）的應急辦發揮樞紐作用，協調若干個議事協調機構和聯席會議制度的危機管理的新體制初步確立，并在實踐中不斷完善。

二、政府應急管理行政體制存在的問題

(一)指揮部與同級的應急辦之間的職責沒有劃清、關系沒有理順

議事協調機構同辦事機構職責重疊，關系不順的問題在危機處置和常態工作中都有發生。以全國防控高致病性禽流感指揮部（以下簡稱“防控指揮部”）和國務院辦公廳應急辦（以下簡稱“國務院應急辦”）為例：

一是在危機處置過程中，按照中編辦的批復，國務院應急辦“協助國務院領導處置特別重大突發公共事件，協調指導特別重大和重大突發公共事件的預防預警、應急演練、應急處置、調查評估、信息、應急保障和國際救援等工作。”可見國務院應急辦的職責是明確界定的，即：值守應急，信息匯總和綜合協調。其處置權利有限定，須協助國務院領導處置。而防控指揮部的主要任務有“統一領導、指揮和協調全國高致病性禽流感的防治工作。”危機關頭履行著臨場指揮處置的職責。防控指揮部的總指揮是國務院副總理(事實上，有10個議事協調機構的總指揮或者委員會主任由國務院副總理擔任。)，防控指揮部等10個議事協調機構實際上也履行著“協助國務院領導處置特別重大突發公共事件”的職責。

二是在常態工作中，國務院應急辦的職責包括“負責協調和督促檢查各省（區、市）人民政府、國務院各部門應急管理工作”。防控指揮部的任務也包括“對各地防治工作進行指導、檢查和督促。”隨著應急辦在應急管理中發揮的作用日益顯著，這種職責上的沖突可能會日漸顯露。

（二）議事協調機構和聯席會議的權威性不足

一是常態協調的權威性不足。在危機發生期間，各部門高度重視、積極配合議事協調機構的工作，議事協調機構（特別是指揮部）的協調能力是強的。但是“指揮部”不是常設機構，只是在危機發生的時候才被啟動，是無法有效組織各部門開展危機前的預防、演練、儲備等工作。一些相關研究表明，在沒有嚴重災情的平常年份，某自然災害專項指揮部一年只開一兩次會議，日常業務由設在某部委的辦公室負責。

二是同級協調的權威性不足。現行的政府應急體制有在指揮部之外再組建部際聯席會議制度的情況。例如，國務院抗震救災指揮部和國務院防震減災工作聯席會議制度（都設在地震局）并存，聯席會議及其辦公室的組成人員與指揮部及其辦公室組成人員相同。兩塊牌子，各有用處。即便如此，由一個部門出面協調同級別的其他部門還是有很大難度。有些部門，例如發改委，出現在每一個議事協調機構中；財政部、公安部、衛生部和農業部也出現在絕大部分議事協調機構中。同級部門協調這些政府強勢部門存在相當難度。即使副總理擔任專項應急管理領導機構的負責人，協調該副總理分管之外的部門也有難度。現有應急機構主要是針對某一領域的突發事件設立的，機構之間溝通相對不足，預警信息后難以形成統一應對合力。

（三）一些領導小組和委員會與應急管理關聯度低，部際聯席會議的職責區別較大

有一些領導小組、委員會承擔的是政府常態工作。例如國家減災委員會、國務院安全生產委員會、國務院防治艾滋病工作委員會、國務院血吸蟲病防治工作領導小組。絕大部分部際聯席會議的任務是政府常態工作的一部分。例如煤礦整頓關閉工作部際聯席會議的工作職責是“在國務院領導下研究煤礦關閉整頓的政策措施；制訂工作計劃和階段性任務并組織落實；協調煤礦整頓關閉工作中的重大事項；組織開展聯合執法活動；研究煤礦安全生產標本兼治的措施；協調解決有關問題。”按照國務院的批復，聯席會議由牽頭部門召集，不刻制印章，也不正式行文。其工作規則是定期（大多為每年或者每半年一次，個別為每季度）或者不定期召開會議，討論和協調解決指定的有關問題。以會議紀要形式記錄議定事項，經與會單位同意后印發有關方面并抄報國務院。各成員單位按照部門職能分別落實。對難以協調一致的問題，由牽頭部門報上級決定。但個別部際聯席會議的職能卻類似于指揮部。例如境外中國公民和機構安全保護工作部際聯席會議。按照《中國公民出境旅游突發事件應急預案》規定：“在中國公民出境旅游重大和較大突發事件發生后，根據需要啟動境外中國公民和機構安全保護工作部際聯席會議，統一組織、協調、指揮應急處置工作。”

領導小組、委員會和部際聯席會議制度的分類不清、職能不統一，因此不能僅從機構的名稱推斷其職能。政府應急管理行政體制的范圍變得越來越大，邊界不清晰，增加應急辦協調的難度，也容易使應急辦與辦公廳等政府協調機構產生工作矛盾和職能沖突。

（四）各地政府應急辦機構設置不一，職責規定不同，影響協調、樞紐職能的發揮

從目前現狀來看，在30個省（區、市）級應急辦中，有正廳級機構7個，副廳級13個，正處級10個。在20個正、副廳級應急辦中，13個應急辦的負責人由省政府秘書長、副秘書長或辦公廳主任、副主任兼任，另外7個應急辦主任為專職。10個正處級機構的應急辦主任全部為專職。除應急辦的級別各不相同外，編制員額差距更大。多者45人，少的不到10人。各地應急辦的編制、級別不同仍然是表面現象，更大的區別是在機構設置和職能確定上。應急辦的機構設置和職能劃分大致有如下三種情況：

一是依托于政府日常工作協調機構。多數省（區、市）政府應急辦的機構和職能設置與國務院應急辦基本保持一致：應急辦設在辦公廳內；在應急辦（或辦設處室）上加掛值班室的牌子；應急辦承擔應急管理的日常工作和總值班工作，“履行值守應急、信息匯總和綜合協調職責，發揮運轉樞紐作用。”有的讓政府辦公廳加掛應急辦牌子，應急管理工作仍由廳內相關處室承擔。有的應急辦承擔了與應急相關而且力所能及的其他職能。承擔這些日常職責有利于接近政府領導同志工作，掌握信息，占有應急資源，強化應急辦的協調能力。

二是應急辦的職責與日常業務脫離。例如浙江、四川兩省的應急辦沒有值班職能，值班工作分別由省委辦公廳和政府辦公廳辦公室承擔。深圳市應急辦完全脫離了辦公廳業務工作，與辦公廳享有平級的待遇，但對于全面掌握市政府領導工作的情況、信息和動態打了折扣，干部交流和提升也是問題。其工作的難度大，其權威性受影響。

三是應急辦的職責過寬，影響應急辦履行其基本職責。例如北京市應急辦將協調和指揮、調度權集于一身，削弱了議事協調機構原有的指揮、調度和處置職能，應急辦卻忙得不可開交。

綜上所述，應急辦各項工作在短期能迅速走上正軌是值得肯定的，其職能的確定還需進一步摸索和調整。但由于上述問題的存在，協調、樞紐職能的定位出現差距。首先，縱向上存在著信息報告上不夠及時、準確和全面，遲報、漏報和瞞報問題仍然存在，不利于國務院及相關主管部門及時掌握情況，部署開展相關處置工作，對各地區、各部門信息報告情況的通報和責任追究制度也難以建立。其次，橫向上，應急辦限于人手少等原因，往往應付于信息接報、上傳下達，與有關部門、應急機構之間的協調聯動不夠，影響了綜合協調能力的發揮。有時政府領導也會將政策上沒人管的、部門管不了的應急工作統統交給應急辦，使應急辦工作往往處于超負荷的溢出狀態。