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內容摘要：經過多年來的建設，淮河流域行蓄洪區已經基本形成了一個相對完整的管理法規和政策體系，對行蓄洪區的確定、調整、啟用、安全設施建設和管理、補償等各方面做了界定，但目前仍然存在法律位階偏低、部分法規執行主體不明確、操作性較差、補償程序復雜、建設和管理資金不夠明確等問題。建議加快制定《蓄滯洪區建設與管理條例》。

關鍵詞：淮河流域，行蓄洪區，法規，政策

作為重要的非工程措施，經過多年的建設，目前淮河流域行蓄洪區已經基本形成了一個相對完整的管理法規和政策體系。其中，1988年頒布的《關于蓄滯洪區安全與建設指導綱要》、1997年頒布的《中華人民共和國防洪法》、2000年頒布的《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》以及2006年頒布的《關于加強蓄滯洪區建設與管理的若干意見》這四個法律法規與蓄滯洪區的管理有著最為直接的關系。本文首先分析淮河行蓄洪區建設與管理的現行規定，然后討論現行政策的不足之處，最后提出完善淮河行蓄洪區管理政策的相關建議。

一、淮河行蓄洪區建設與管理的現行規定

（一）行蓄洪區范圍和名錄的確定和調整

根據《防洪法》的規定，防洪規劃應當確定防護對象、治理目標和任務、防洪措施和實施方案，并劃定洪泛區、蓄滯洪區和防洪保護區的范圍，規定蓄滯洪區的使用原則，蓄滯洪區的名單目錄則由《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》以附錄方式確認。根據《關于加強蓄滯洪區建設與管理的若干意見》的規定，蓄滯洪區的調整應通過編制（修訂）防洪規劃或防御洪水方案，經過科學比選、嚴格論證，按防洪規劃和防御洪水方案的權限審批。可見，要對蓄滯洪區進行調整，首先要根據權限調整流域的防洪規劃、然后調整《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》以及地方的《蓄滯洪區管理辦法》。

（二）蓄滯洪區管理目標和原則

《關于加強蓄滯洪區建設與管理的若干意見》提出了蓄滯洪區管理的四個目標，即確保蓄滯洪區內人民群眾生命安全；確保流域防洪安全；促進人與自然和諧相處；促進經濟社會協調發展。

《意見》確定的蓄滯洪區管理的基本原則為：堅持全面規劃，合理布局，做好蓄滯洪區調整工作；堅持統籌考慮，突出重點，加快蓄滯洪區建設；堅持依法行政，分級負責，加強蓄滯洪區管理，實現洪水“分得進、蓄得住、退得出”，確保蓄滯洪區有效運用。同時，《意見》還明確提出了分類管理的原則。即根據蓄滯洪區在防洪體系中的地位和作用、運用幾率、調度權限以及所處地理位置等因素，將蓄滯洪區劃分為三類，即：重要蓄滯洪區、一般蓄滯洪區和蓄滯洪保留區。

（三）行蓄洪區安全設施形式及資金來源

根據《安全與建設指導綱要》的規定，蓄滯洪區內應該因地制宜地采取多種形式的就地避洪措施。主要形式有：（1）圍村埝（安全區）、（2）莊臺、（3）避水臺、（4）避水樓、（5）城墻、（6）其它就地避洪措施。

按照《水利建設基金管理辦法》規定，中央水利建設基金專項支出包括大江大河的清淤除障及流域內蓄滯洪區安全建設，除水利建設基金等專項基金外，目前蓄滯洪區的建設基金主要來自中央和地方的其他財政預算資金。

（四）行蓄洪區的啟用

淮河流域行蓄洪區的運用順序，由淮委根據國務院批準的關于黃河、長江、淮河、永定河防御特大洪水方案及其它有關規定，編制淮河流域典型年行蓄洪區運用順序及淹沒圖，由水利部審定后頒布。國務院，國家防汛指揮機構，流域防汛指揮機構，省、自治區、直轄市人民政府，省、自治區、直轄市防汛指揮機構，按照依法經批準的防御洪水方案中規定的啟用條件和批準程序，決定啟用蓄滯洪區。

依法啟用蓄滯洪區，任何單位和個人不得阻攔、拖延；遇到阻攔、拖延時，由有關縣級以上地方人民政府強制實施。

（五）蓄滯洪區運用后的補償

補償遵循的三項原則是：保障蓄滯洪區居民的基本生活；有利于蓄滯洪區恢復農業生產；與國家財政承受能力相適應。

考慮到當前蓄滯洪區大都以農業生產為主，廣大居民的生活尚不富裕，基本生活條件主要是解決吃、住的問題，因此蓄滯洪區運用后，重點補償農業、養殖業和林業，保證居民一段時間的基本口糧，補助修復水毀住房和生產生活所必要的消費品，達到盡快恢復生產生活、重建家園的目的。

補償的對象為蓄滯洪區內具有常住戶口的居民；區內居民獲得蓄滯洪區運用補償的同時，還可以按照國家有關規定享受與其他洪水災區災民同樣的政府救助和社會捐助。

補償的范圍僅限于：農作物、專業養殖和經濟林水毀損失；住房水毀損失；無法轉移的家庭農業生產機械和役畜以及家庭主要耐用消費品水毀損失。

不予補償的損失包括：根據國家有關規定，應當退田而拒不退田，應當遷出而拒不遷出，或者退田、遷出后擅自返耕、返遷造成的水毀損失；違反蓄滯洪區安全建設規劃或者方案建造的住房水毀損失；按照轉移命令能轉移而未轉移的家庭農業生產機械和役畜以及家庭主要耐用消費品水毀損失。

（六）試行洪水保險制度

《關于蓄滯洪區安全與建設指導綱要》提出了試行洪水保險，并規定：省級人民政府可選擇受益范圍明確、進洪機遇較多的蓄滯洪區，試行防洪基金或洪水保險制度，取得經驗后推廣，逐步改變過去洪災損失單純依靠政府大量救濟的辦法。

試行防洪基金或保險的地區，保險公司按規定向蓄滯洪區內投保人收取保費，并賠償蓄滯洪后的損失；賠付不足部分，可由省級人民政府從受益地區國營工商企業、集體和個體企業以及居民所籌集的防洪基金中解決。

《關于加強蓄滯洪區建設與管理的若干意見》也明確提出要積極開展洪水災害損失保險研究，建立有效的洪水災害損失保險體系，化解蓄滯洪區洪水災害損失風險，實現利益共享、風險共擔，提高社會和群眾對災害的承受能力。

（七）行蓄洪區人口控制與土地管理

《關于加強蓄滯洪區建設與管理的若干意見》等政策法規都明確提出蓄滯洪區所在地人民政府要制訂人口規劃，加強區內人口管理，實行嚴格的人口政策，嚴禁區外人口遷入，鼓勵區內常住人口外遷，控制區內人口增長。同時，省級人民政府應組織有關部門制定蓄滯洪區人口控制規劃，規定區內人口增長率（自然增長率及機械增長率）必須低于省內其它地區，提出具體控制指標并建立分區人口冊。

《關于加強蓄滯洪區建設與管理的若干意見》和《關于蓄滯洪區安全與建設指導綱要》都規定蓄滯洪區土地利用、開發和各項建設必須符合防洪的要求，保持蓄洪能力，實現土地的合理利用，減少洪災損失。

在洪泛區、蓄滯洪區內建設非防洪建設項目，應當就洪水對建設項目可能產生的影響和建設項目對防洪可能產生的影響作出評價，編制洪水影響評價報告，提出防御措施。

（八）管理機構設置

加強組織領導工作是搞好蓄滯洪區建設和管理的重要保障措施，《綱要》建議蓄滯洪區所在地的省級人民政府可根據工作需要成立蓄滯洪區管理委員會，作為虛設機構，不設實體辦事機構，其日常工作由政府指定的部門承擔；蓄滯洪區管理委員會負責規劃的實施和區內安全建設的管理，分洪時配合各級防汛指揮部保證各項任務按規劃有秩序地完成，也就是說《綱要》原則是認可通過建立一個專門的機構來協調蓄滯洪區的建設與管理工作的。《意見》雖然沒有明確提出要建立一個專門的協調機構，但強調了地方政府的責任，提出蓄滯洪區所在地人民政府要高度重視蓄滯洪區的建設與管理。

二、現行管理法規政策存在的不足之處

管理淮河行蓄洪區的政策法規雖然已經基本形成了多層級、多部門、覆蓋面廣的體系，但仍然存在法律規范的層級低、部分事項缺乏規范、執行主體不明確、程序繁瑣、內容過時等問題。

（一）缺乏一個全面規定行蓄洪區的法規，也就是行蓄洪區管理的“基本大法”，法規的位階比較低

目前對于蓄滯洪區進行全面規定主要集中在《關于加強蓄滯洪區建設與管理的若干意見》和《關于蓄滯洪區安全與建設指導綱要》兩個由國務院辦公廳轉發的部門文件，但前者僅僅是一個指導性的意見，主要是提出今后工作包括政策制定所需要解決的問題的意見，對很多問題并沒有給出具體的、詳細的和有約束性的規定。例如在如何編制蓄滯洪區建設和管理規劃、加大蓄滯洪區投入力度、發展蓄滯洪區的非農產業和落實地方責任等方面還都只是給出了原則性和方向性的規定，缺乏落實的部門和責任分工等具體的措施。而后者頒布于1988年，雖是一部比較全面和系統的政策規定，但其重點仍然集中在指導蓄滯洪區的安全工程建設、啟用以及安全撤退等水利工程措施方面，而對蓄滯洪區的經濟社會管理乃至日常維護未給予詳細規定，這與該綱要由水利部門擬定有關。況且由于頒布的時間早，有些內容需要更新。總體上講，該綱要重建設輕管理的特征比較明顯。

此外，法律位階比較高、權威性比較強的《水法》和《防洪法》缺乏對行蓄洪區全面的管理規定，如人口管理問題、淹沒損失負擔問題以及行蓄洪區內的建設和發展問題等。這些問題或交由下位法規規定，或者交由行政部門酌情處理，導致這些問題難以有效解決。而其他的政策和法規，除《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》以國務院令的方式外，則多數層級比較低，由各部門制定。較為重要者如《綱要》和《若干意見》由國務院辦公廳轉發，很多的規定還停留在部門規章制度。部門的規章一者主要規定本部門職權范圍的事務，涉及的事項比較窄，二者只是一種行政指導，約束性要弱，其它部門有時難以真正執行。由于行蓄洪區的管理既涉及地方各級政府，又涉及中央各有關部門，在地方政府方面，又涉及四個省。同時，區域之間利益矛盾比較突出。在這種情況下，法律位階太低，就會失去基本的約束力。再比如，區域利益平衡問題、人口外遷問題、人口控制問題等，都需要在較高的層次上進行協調。另外，法律位階低，難以做出有權威性的要求，以及責任明確的罰則，也不利于有關方針、原則的落實等等。例如在1988年的《綱要》中，雖然就行蓄洪區的人口控制問題提出了明確的要求，但卻沒有能夠就責任和經費問題做出規定和安排；即使在2006年的《若干意見》中，由于牽涉到民政救濟，也無法對蓄滯洪區的扶持與救助辦法做出具有約束性的規定。

（二）部分法規的執行主體不明確，過于抽象和原則，操作性比較差

法規中的執行主體不明確是我國法律法規中的通常情況，并非蓄滯洪區管理政策與法規所獨有，具體到蓄滯洪區的管理，比較突出的有：（1）人口控制政策的執行手段不明確，沒有得力的實施措施，導致《指導綱要》提出的人口增長率得不到有效的控制；（2）農村土地利用和農業生產結構調整的主體和責任不夠明確；（3）就地避洪設施的日常管理主體不明確，不夠有效，導致較多的安全設施在建成之后，缺乏有效的管理，尤其是對于一些小型的安全設施，這種現象更為突出；（4）安全撤離后的食宿保障主體和經費安排不夠明確，可能導致蓄滯洪區運用次數比較多的情況下，安全撤離后的食宿難以得到有效保障。

目前部分政策法規對蓄滯洪區經濟社會活動的規范比較抽象和原則，缺乏可操作性。例如如何確定不同類型蓄滯洪區的管理與經濟發展模式，經濟結構和產業結構調整，鼓勵當地群眾外出務工的規定等；限制蓄滯洪區內高風險區的經濟開發活動，鼓勵企業向低風險區轉移或向外搬遷，都缺乏相應的財政和稅收手段的配套。又例如，如何加強蓄滯洪區土地管理，土地利用、開發和各項建設必須符合防洪的要求，保證蓄滯洪容積，實現土地的合理利用，減少洪災損失；蓄滯洪區所在地人民政府要制訂人口規劃，加強區內人口管理，實行嚴格的人口政策，嚴禁區外人口遷入，鼓勵區內常住人口外遷，控制區內人口增長，等等。類似這樣的規定和政策往往沒有能夠提出實現這些政策目的的手段和措施，導致了政策難以落實。

由于法律和法規對有些事項規定得不夠具體，這些未作具體規定的事項的管理就被賦予給了行政部門，目前淮河流域行蓄洪區的安全設施建設由淮委負責，而行蓄洪區的日常管理，普遍實行地方行政負責制，由省、地、縣有關部門分別管理，往往各持己見，容易產生矛盾和爭執，在蓄滯洪區的運用、建設和日常維護管理方面出現分歧，協調時間長，容易延誤時機。例如在實際調研過程中，就發現在行蓄洪區建設了過大的安全區的問題，其原因就在于原來《綱要》只是規定了不宜建設過大的圍村埝，但沒有更具體的規定，這實際上將裁量權賦予了行政部門，而地方政府傾向于做大圍村埝，以保護更多的土地和人口，但卻增加了日常的運營費用（如電費），也削弱了調蓄洪水的能力。

（三）行蓄洪區的建設和管理的資金來源不夠明確，缺乏保障，導致部分設施和制度難以有效發揮作用

蓄滯洪區的基礎設施建設主要包括蓄滯洪區圍堤、控制閘、隔堤、安全設施、轉移道路、通訊設施、預警系統以及與“移民建鎮”配套的生產、生活基礎設施，需要大量的資金，但由于建設資金的安排靈活性比較大，有時出現建設資金不落實以及暫時挪用的問題，導致目前蓄滯洪區的基礎設施建設不能達標。而且，由于歷來重建設輕管理，對于工程措施的建設資金一般安排得相對比較充裕，而管理方面由于時間長，管理主體在工程建設期內不是很明確，建成后的管理資金很難做到有效的估計，常常導致管理資金不能足額及時到位，蓄滯洪區的安全設施的管理不夠有效，小型配套設施如排澇設施跟不上，造成一些安全設施有時不能正常發揮作用或者毀損得比較快。

按照1988年《綱要》的思路和規定，安全撤離設施的建設與管理責任基本由地方政府負擔，例如撤退道路和對口安排、撤退船只車輛、食宿、防疫等事項均有地方負責，但在《綱要》中都沒有對此就機構、人員和經費以及問責等做出規定，其它的法律法規也沒有做出相應的詳細規定。

（四）控制蓄洪區內人口增長的政策不夠完善有力

目前，蓄滯洪區人口控制措施不力，人口增長過快，尤其是對于那些使用頻率比較高的蓄滯洪區，致使行蓄洪運用損失大，難下決心。人口增長過快的原因是多方面的，首先是沒有一個清晰或明確的長遠規劃以及對人口規模的控制指標。其次是雖然有原則性的規定，但規定太模糊，沒有落實到部門和責任人，缺乏問責制度。三是缺乏必要的政策手段和資金支持，尤其是對于蓄滯洪區內流動在外的人口的計劃生育工作難度很大。

此外，也有生育習慣和受經濟利益驅使，人口自然向經濟發達地區匯集的原因。如有的蓄滯洪區，隨著轉移道路等基礎設施的建成，生產生活條件得到了改善，甚至超過了保護區的條件，人們很自然的要向行蓄洪區里遷移，加上有關政府部門、社會團體、學校等機構的遷入，并由此而帶來第三產業人口的增長，很難避免人口的快速增長。

（五）缺乏完善的移民建鎮配套辦法

“移民建鎮”是蓄滯洪區安全建設的有效途徑，其基本特征是：農民的房屋、財產、企業等與農田作業分離，在安全區(鎮)內生活，到安全區外耕種生產。一般情況，安全區的間隔距離控制在10公里左右，居民與耕地的距離最大在5公里左右，可通過自行車等交通工具到田間耕作。目前由于耕作距離、基礎設施建設、土地關系調整以及房屋財產等多方面的原因，“移民建鎮”在實施過程中還有一些障礙，為保障“移民建鎮”措施得以順利實施，還必須制定和實施配套的政策或法規，以規范和調整“移民建鎮”工作，使農民能夠遷得出，住得下。

（六）《補償辦法》的規定比較繁瑣，難以執行，且導向作用與長遠目標不協調

《補償辦法》核損階段的操作程序過于復雜、任務很重，操作成本高。登記核查工作以“三榜公布”為核心，為了盡量減少三榜公布的異議，在統計時一個村分幾個小組進行，統計結果先在小組內進行公布，充分發揮村民之間的互相監督作用，時間一般是3～5天。規定的“三榜公布”以7天為準，公布后有異議的修改后再公布。雖然名義上為“三榜公布”，但是實際公布時有些地方達6、7次之多，由于操作過程中牽涉的人很多以及退水較慢，進行財產損失登記時很多財產還泡在水里，難以進行核實，從組建小組、登記、上報、核查、下款到發款，也要半年的時間，大部分群眾是在春節前拿到補償金，有時出現問題還要進行核查，拖的時間更長。有些問題在政策上也很難把握，如缺乏對工礦企業和農戶依法承包滯洪區內的種植物的補償，缺乏對在進行抗洪搶險中負傷或死亡人員及家屬的補償。而且部分地方滯洪區與非滯洪區的邊界難以確定，補償面積難定。

此外，對“移民建房”政策也產生了消極影響。2003年淮河大洪水中蓄滯洪區的大規模運用，使國家意識到了補償政策的實施難度與補償負擔的沉重。因此，更加傾向于采取一次性投入將區內居民遷出蓄滯洪區的“移民建房”政策。2003年大洪水之后，安徽省一期計劃搬遷11個蓄滯洪區的居民，但由于種地距離遠，不方便，有些區內人員仍不愿意搬遷。此外，臨近蓄滯洪區的低標準保護區雖然受了災，卻不能得到像蓄滯洪區那樣的補償待遇；而蓄滯洪區不分洪的年份可以得到豐收，分洪的年份有國家補償，反而成了人們更愿意生存的地方，這就與實施移民建鎮政策產生了矛盾。

雖然2006年5月財政部對原《國家蓄滯洪區運用財政補償資金管理規定》進行了修訂，農作物的補償不再按照耕地上實際耕種的農作物確定補償標準，而是按照當地主要農作物前三年同季農作物平均產值的50%-70%來確定補償標準，簡化了確定農作物、專業養殖和經濟林補償標準的程序，但仍然存在程序比較復雜，導向性作用不強的問題。

三、調整淮河行蓄洪區管理政策與法規的建議

（一）按照蓄滯洪區的重要性和使用幾率對蓄滯洪區進行分類管理

在蓄滯洪區的建設與管理過程中，應該充分體現分類分級管理的原則，按照蓄滯洪區的重要性和使用幾率對蓄滯洪區進行分類，非常重要而且使用幾率高的蓄滯洪區就要嚴格控制人口以及非農經濟活動，盡量減少蓄滯洪區使用所帶來的損失，對于那些不是很重要但使用頻率高的蓄滯洪區，可以通過適當提高防洪工程建設標準，降低使用頻率，同時允許蓄滯洪區內發展一些非農產業，對于那些很重要但使用頻率不高的蓄滯洪區，由于暫時不能轉為防洪保護區，一方面要加強安全設施建設，保障生命財產安全，同時要在離口門比較遠，有相對充分轉移時間的地方發展第二和第三產業，對于那些既不是很重要使用頻率又不高的蓄滯洪區，要創造條件轉為防洪保護區，積極發展二、三產業，促進蓄滯洪區的經濟發展和人民生活的改善。

（二）盡快制定《蓄滯洪區建設與管理條例》

由于蓄滯洪區的建設和管理牽涉的部門和地方多，既有中央多個部門（如水利部、財政部、民政部、國土資源部、人口與計劃生育委員會、發改委、交通部、建設部、保險等金融監管部門）要承擔的責任，又有地方各級政府承擔的職責，情況復雜，領域多，解決的難度大，因此，有必要制定一部對蓄滯洪區的建設與管理進行全面規定的法規性文件，如制定《蓄滯洪區建設與管理條例》，將涉及蓄滯洪區的重要問題予以明確規定，作為蓄滯洪區建設和管理的“基本大法”，并以國務院令的方式頒布，提高蓄滯洪區建設與管理法規的權威性。

（三）盡快明確蓄滯洪區安全設施建設以及撤離后生活安置的資金來源和分擔關系

目前的法規和政策對于蓄滯洪區的安全設施建設以及撤離后的生活安置都作了比較詳細的規定，但是從1988年的《綱要》以及1997年的《水利建設基金籌集和使用管理暫行辦法》的規定來看，都只是原則規定了中央水利基金和地方水利基金的使用范圍，而且地方政府承擔了較多的責任，尤其是蓄滯洪區居民撤離后的生活安排，基本上由地方政府承擔，但沒有專項的資金安排，因此建議制定政策明確規定安全設施建設以及維護的資金安排和中央地方以及地方各級政府間的分擔關系，保障資金的來源和使用。

（四）完善移民遷建的配套辦法

從目前實際情況來看，移民遷建的配套辦法急需明確規定的方面包括：（1）安全區的堤防、道路等基礎設施由國家扶持建設，國家投資，群眾投勞；（2）安全區外的農耕道路應科學規劃，保證相應標準，以方便農民遠距離耕作為宜；（3）安全區建設要考慮學校、醫院、商業、郵電等網點的配套建設；（4）集鎮式的安全區建成后，有關政府部門要帶頭遷入；（5）計劃搬遷的蓄滯洪區內不在安排任何公共設施建設。

（五）制定詳細的可操作的蓄滯洪區人口控制計劃

控制蓄滯洪區的人口增長，逐步向區外轉移人口是《防洪法》和《綱要》中確定的目標和任務，但實施的效果并不理想，其原因前已述及。當前需要制定一個專門針對蓄滯洪區人口控制的辦法，其要點應該包括：第一，明確蓄滯洪區人口控制原則和目標(如增長速度不高于保護區的原則等)。第二，明確控制蓄滯洪區人口自然增長率的措施，如提高實行計劃生育的獎勵標準及經費安排。第三，對由蓄滯洪區流動到外地的流動人口的計劃生育問題在責任主體和經費方面做出安排。第四，明確人口外遷安置的經費和來源（建議中央和地方政府分擔），加大對移民搬遷工作的規劃和經費支持力度，確保行蓄洪區居民搬得出、穩得住、能發展。第五，結合人口外遷安置，適當調整區內和區外的土地使用權分配關系。第六，與蓄滯洪區運用補償制度結合起來進行控制，如果是超生人口則不能享受補償或者減少補償額。