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內容提要：非稅收入是政府財政收入的重要組成部分，但長期以來，我國非稅收入管理沒有得到足夠的重視，存在著許多許多問題，必須采取措施加強對非稅收入的管理。本文指出了我國非稅收入管理中存在的問題，提出了加強非稅收入管理的對策。

關鍵詞：非稅收入，非稅收入取得，非稅收入使用，非稅收入監督

政府非稅收入是政府財政收入中的一個重要組成部分，加強政府非稅收入管理是實踐“三個代表”的必然要求，是治理和優化經濟環境的重大舉措，是建立公共財政框架的基礎，是依法理財、強化財政職能的客觀要求，是規范政府行為的需要。自從2001年《財政部、中國人民銀行關于印發財政國庫管理改革試點方案的通知》中第一次提出非稅收入的概念以來，各級財政部門不斷加強非稅收入管理，為我國政府非稅收入管理步入正軌提供了走向規范的新起點。但是由于部門、單位利益等多種因素的影響，各方面對加強非稅收入管理的認識還不統一，再加上體制改革與法制建設滯后，非稅收入管理中還存在不少問題，需要進一步加以完善。

一、當前非稅收入管理中存在的問題

(一)非稅收入規模大、結構不合理

建國以來，我國非稅收入經歷了一個從無到有，有少到多的過程。在建國以后的相當長時間內，我國實行的是高度集中的統收統支體制，非稅收入規模較小。在體制轉軌和財政分權的過程中，我國非稅收入規模迅速膨脹，成為僅次于稅收收入的財力資源。

根據下頁表1所提供的資料。我國非稅收入由1978年的960.09億元，增長到2004年的10532億元，26年中增長了10.95倍。由于缺乏完整的統計資料，此處的非稅收入規模是采用《中國統計年鑒》公布的預算內財政收入、預算外財政收入和稅收收入的數據來估算的(非稅收入=預算內財政收入+預算外財政收入-稅收收入)。從我國現實情況看，大量的制度外收入及政府出賣土地收入等非稅收入項目還沒有統計進來，表中數字沒有全面反映我國非稅收入的現狀。即使如此，我國非稅收入占財政性資金的比重在1980年為66.7%，1991年達到53.2%，目前也達到30%左右。

我國非稅收入規模膨脹問題，突出表現在地方層次，2004年，全國政府非稅收入為10523億元，相當于同期財政收入的30%。其中，中央政府非稅收入為1627億元，相當于本級財政的11.2%，地方各級政府非稅收入為8896億元，相當于本級財政收入的74.8%，與世界其他國家相比，顯得比重過大。根據國際貨幣基金組織統計資料來看出，2000年，美國聯邦政府非稅收入占政府經常性收入的比重為6.23%，英國中央政府非稅收入占政府經常性收入的比重為4.9%。2002年，美國佛羅里達州政府非稅收入占其總收入的41.4%。澳大利亞維多利亞州2000—2001財政年度，政府非稅收入占州政府總收入的20%。

非稅收入規模的膨脹，影響資源的有效配置，加重了企業和社會的負擔，加劇了社會分配不公，滋生腐敗等消極現象。同時，大量非稅收入集中在地方，影響中央可支配財力和宏觀調控能力，導致地方大量非生產性建設和重復建設。

(二)非稅收入取得方面存在的問題

1.立項規定不合理。按照現行政策規定，行政事業性收費實行中央和省兩級管理，按隸屬關系分別由國務院和省級物價、財政部門組織實施。其中項目管理以財政部門為主，標準管理以物價部門為主；涉及企業、農民利益的重點收費項目需報國務院或省、自治區、直轄市人民政府同意；政府性基金則由財政部門會同有關部門管理。在一些文件中，還給地方政府出臺審批附加費、建設費的職能。這種相互交叉、多頭管理的運行機制，帶來以下問題：一是把收費項目管理與標準管理分開，收費管理與政府性基金管理分開，人為地割裂了收費管理的內在聯系；二是行政性收費與事業性收費按同一原則進行管理，脫離客觀實際；三是收費確定權由不同部門管理，導致收費項目政出多門，在中央得不到批準的項目由地方進行審批。從我國收費項目的數目看，雖然經過多年清理、減并、撤銷，2000年全國收費項目仍有200多項，2002年上升為335項，地方每個省的收費項目平均在100項以上。

2.亂收費的問題依然存在。由于非稅收入與個人、部門利益息息相關，再加上對違規問題處理不力，一些部門和單位為了保證既得利益，對國家已明確取消或降低收費標準的項目，仍采取變通方式繼續征收，個別地方和部門甚至擅自設立收費項目，提高收費標準。

3.票據種類多，監管不到位。目前收費票據種類多達160多種，票據的使用和管理存在許多不規范現象，少數單位不按票據管理的有關規定使用票據，存在混用、串開、外借票據的現象；甚至出現不使用財政部門統一收費票據的問題，有的使用自制票據，有的直接使用白條收費，將收費掛往來科目列收列支或轉作單位收入。票據是非稅收入管理的源頭環節，票據使用不規范已不能有效保障非稅收入管理落實到實處和有力扼制亂收費現象的滋生蔓延。

4.非稅收入管理沒有覆蓋到所有非稅收入項目。目前，納入非稅收入管理的主要是行政事業性收費和政府性基金，對政府應當管理的其他一些非稅收收入，大多沒有納入非稅收入管理的范圍，非稅收入管理還存在著真空地帶，主要集中在國有資源有償使用方面，如場地和礦區使用費收入、出租汽車經營權、公交線路經營權在內的利用國有資源取得的收入。以及行政事業性單位的固定資產、無形資產出租、轉讓取得的收入、捐款收入等。

5.非稅收入流失嚴重。主要表現在以下幾方面：(1)國有資產收益流失嚴重，我國的國有資產主要分為經營性、非經營性和資源性國有資產三類，從我國的現實情況看，上述國有資產流失都有很嚴重。根據有關資料，2003年，我國經營性國有資產應上繳財政的收益為1000億元，但實際上繳的不到10億元。我國各級各類行政事業性單位占有大量非經營性國有資產，其所帶來的收入應為國家所有，但普遍存在誰占有誰使用的的問題。2004年，我國國有土地出讓金達到7000億元，國有礦產資源、水利資源的收益每年也有上百億元，這些資源性國有資產收益幾乎都被部門所占有。(2)特許權收入流失嚴重。頻道、航道等的特許經營權屬于國家的公共產權，但我國并沒有據此取得相應的公共產權收入；我國每年發行彩票400億元左右，每年籌集收入140億元左右，這類收入沒有納入預算管理，每年貨幣發行收入4000—6000億元，但通過利潤等形式上繳國庫的每年僅有200億元。

6.征收體制尚未理順。目前非稅收入的征收在一些部門還是條條管理，以地方為例，市縣有關部門征收非稅收入后全部或部分上繳省，相關經費也由省直接下撥。這樣就帶來以下兩個問題：一是非稅收入征收管理與同級財政部門脫節。如交通部門的相當一部分收費是集中上繳到省里，如養路費、通行費等，相關的業務經費也由省直接撥付到各市縣的交通部門，完全脫離了省以下財政部門的監管，不僅影響同級財政部門的決策，也在一定程度上滋生腐敗。二是對一些垂直管理部門，如稅務、工商、質監等部門，由于人權、財權高度集中在省里，地方財政及其他監督部門無法對其資金收支情況(包括非稅收入征收情況)進行監督，上級財政對此也鞭長莫及，實際形成管理上的盲區，給非稅收入管理帶來困難。

(三)非稅收入使用方面存在的問題

1.資金統籌不到位。從我國實際情況看，非稅收入的“小頭”實行了預算管理，“大頭”實行財政專戶管理，特別是上繳財政專戶的非稅收入仍然是誰使用、誰管理，財政對這些資金的審批流于形式，預算內外資金“兩張皮”的問題未真正解決，“收支脫鉤”未真正落實。導致非稅收入資金統籌不到位、分配秩序混亂。從非稅收入分配的利益歸屬看，非稅收入的實際支出掌握在部門和單位手中，很大程度上政府非稅收入就等于部門和單位的收入，支出安排存在較大的隨意性。

2.支出管理相對薄弱。由于對非稅收入使用管理不到位，普遍存在非稅收入使用不規范問題，濫支現象比較普遍，有的用來建辦公樓、宿舍；有的用來發放職工的工資、津貼、補助，有的甚至亂發獎金、物品，導致社會收入分配不公。由于在非稅收入管理上存在重收入輕支出的傾向，對一些專項資金是否嚴格按批復的部門預算執行，是否存在挪用資金等情況，缺少有效的管理監督。

(四)非稅收入監督方面存在的的問題

目前，非稅收入的立項、征收、票據、資金使用等各個環節大多數沿用原來預算外資金管理的辦法，沒有一套適應非稅收入管理的完整、規范、統一、系統的法律法規，使得非稅收入管理無章可循或有章難循，缺乏健全的監督機制，政府非稅收入的征收和支出安排存在較大的隨意性，對違規行為缺乏強有力的約束。

二、完善政府非稅收入管理的對策

針對我國非稅收入管理中存在的問題，建議采取以下措施完善非稅收入的管理。

(一)分流歸位，控制非稅收入規模

從比較完善的市場經濟國家情況看，稅收收入是財政收入的主體，非稅收入是財政收入的補充，針對我國目前非稅收入規模過大的現狀，建議對其實行分流歸位，理順分配關系，減輕社會不合理負擔，優化財政收入結構，增強政府宏觀調控能力。這就需要對現有非稅收入項目實行“清、轉、改、留、拓”。(1)所謂清，就是對政府履行管理職能而對管理對象征收的行政管理費和各種制度外收費予以取消。前者予以取消的原因是對某項工作進行管理是政府份內的事，社會成員已經：繳了稅，作為交換，政府部門應該提供相應的管理。后者予以取消的原因很簡單，因為其本來就不應該存在。(2)所謂轉，就是將現有收費中一些不具有公共產品性質的收費(如培訓費、高速公路收費等)轉為經營性收費，由市場定價并照章納稅。(3)所謂改，就是對現有行政事業性收費和基金中，憑借政府權力、行政管理職能收取的與稅收性質相同的，實行費改稅。(4)所謂留，就是對確有存在必要的，繼續予以保留并加以規范。(5)所謂拓，就是將應該納入非稅收入管理范圍而沒有納入的，逐步納入財政管理范圍。

(二)非稅收入取得方面

1.強化政府非稅收入項目管理，建立項目庫。非稅收入的政策性強，要在嚴格確定非稅收入項目原則、條件的基礎上，對非稅收收入項目進行全面清理，逐項審查，建立項目庫。對不合理不合法的收費堅決取消，切實減輕農民、企業和社會的負擔；對應該納入而沒有納入的非稅收入管理的項目納入非稅收入管理，對所有合法合規的非稅收入項目按照部門、單位、管理方式、資金性質和收入項目進行歸類合并，統一編碼，建立全國非稅收入項目庫，通過報紙、政府網站向社會公開，接受社會監督。

2.完善政府非稅收入標準管理。政府非稅收入標準管理是加強政府非稅收入管理的重要內容。目前應從以下幾方面進行完善：一是要完善政府非稅收入標準確定過程中的公共決策程序，充分發揮聽證制度在制定科學標準中的作用，使廣大人民群眾的意見能夠在決策過程中得到一定程度的表達和尊重。二是要進一步明確政府非稅收入標準管理的職責和權限，改變現行的收入標準由物價部門為主財政部門為輔的管理辦法。非稅收入與稅收收入一樣，具有政策性和目的性強的特點，應實行由財政部門提出，報政府機關、立法機關審查批準的管理體制，從而理順政府收入分配秩序，健全財政職能。三是標準確定后，要通過相應的手段保證執收單位按標準收取，嚴防執收單位擅自提高收費標準。

3.加強票據管理。票據是監管非稅收入來源的關鍵環節。加強票據管理是治理亂收費和監督執收單位是否認真執行“收支兩條線管理”規定的關鍵環節，為此必須構建規范的票據管理體系。將票據管理權限集中在財政部門的非稅收入征管機構，由其負責票據的印制、發放、繳驗、核銷和稽查；針對目前非稅收入票據種類繁多的現狀，要對票據種類進行歸并清理，設計統一的非稅收入繳款書。

4.改革征收方式。由于政府非稅收入具有項目多、差異大、零星分散的特點，其征收方式也自然具有多樣性。根據我國目前非稅收入征收管理的實際，除對已形成獨立運行體系的住房公積金、社會保障基金和福利、體育彩票收入外，所有其他非稅收入征收采取直接繳款和集中匯繳兩種征收方式。(1)對于那些征收程序明了、對繳款義務人約束性強且相對穩定的非稅收入，實行直接繳款，由繳款義務人直接將款項繳入財政專戶，收繳分離。具體辦法是：先由單位微機開票，在開票時，通過建立的信息管理系統在微機中設立的收費項目庫自動對收費項目和標準實行自動比對，凡是未納入項目庫的收費均為非法收入，執收單位無法通過微機開具收費發票，從而確保各執收單位按規定項目和標準進行收費；然后，繳款義務人通過銀行網點將應繳款項直接上繳財政；最后，繳款人根據銀行繳款單辦理相關的業務。這就是通常所說的“單位開票、銀行代收、實時入庫”的征收方式。(2)對于零星分散、必須現場征收的收費項目，經同級財政部門批準可采取集中匯繳的征管方式，即執收單位將所收款項定期匯總后繳入財政。

5.規范政府非稅收入減免制度。與稅收減免一樣，政府非稅收入減免制度是把非稅收入征收的嚴肅性和靈活性結合起來的重要措施，有利于解決一些困難繳款單位和個人的實際問題，也有利于社會公平，同時也是調節經濟的重要杠桿。但非稅收入的減免必須嚴格按照政策執行，按規定的程序報批，將批準權力集中在同級財政部門，堅決禁止越權減免和收“人情費”。

(三)非稅收入使用方面

1.明確非稅收入使用方向。不同的政府非稅收入形式有不同的取得依據，其主要理由是為了提供準公共產品、消除負的外部效應、合理配置和使用公共資源及實現國有資產的所有權。一句話，政府非稅收入的存在是為了公共利益，而非單位、個人的利益。這就要求非稅收入的使用也必須以實現公共利益、滿足公共需要為出發點，執收單位僅是履行和代行政府職能收費，其收入是財政收入的重要組成部分，執收單位沒有任何權利為了單位、個人利益使用非稅收入。

2.對非稅收入實行徹底的部門預算。非稅收入的具體使用，應當也必須通過部門預算進行安排使用，改變“誰收誰用，多收多用”的局面，實行徹底的收支脫鉤。各級財政部門要徹底改變對非稅收入按一定比例返還、收支掛鉤有的管理模式，除少數非稅收入項目需彌補征收成本外，非稅收入原則上納入預算，由政府財政部門統籌安排使用。

3.對非稅收入的使用實行國庫集中支付制度。正如非稅收入是政府財政收入的重要組成部分一樣，其支出也是財政支出的一個重要內容。按照公共財政的要求，財政支出要實行國庫集中支付于制度，對政府非稅收入用于人員工資、基本建設、購買性支出及其他專項支出，實行財政直接支付。

(四)非稅收入監督方面。

要建立完整、系統的法律制度，使非稅收入監督有章可循，將非稅收入監督納入法制化的軌道。要比照稅收征管辦法，進一步完善非稅收入“征、管、查”制度，實行非稅收入征、管、查相分離，形成一個以政府財政為主體，物價、審計、監察等部門和執收單位相互配合的的監督模式，確保非稅收入依法征收、應收盡收、嚴格征管、規范運作。

完善非稅收入管理是財政領域的一次重大舉措。在實施過程中，難免會遇到來自傳統觀念和利益相關部門的阻力，加之改革涉及面廣、情況復雜、任務艱巨。為了保證改革的順利進行，首先，必須真正形成規范和加強非稅收入管理的共識，通過宣傳教育把思想真正統一到非稅收入“所有權歸國家、使用權歸政府、管理權歸財政”的共識上來；其次，要明確財政部門是非稅收入的征收主體，確保非稅收入征管工作落實到實處；最后，針對我國政府與市場的分工仍然不清晰，政府事權過多，導致政府財力不足，仍然需要非稅收入支撐的現狀以及有些機構一成立就明確用收費來解決其經費的問題，要加快政府職能轉變與政府機構改革，從而減輕農民、企業和社會的負擔。