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[摘要]從法經(jīng)濟學(xué)的角度分析政府采購法的成本問題具有重要意義。政府采購法成本是政府采購法系統(tǒng)運作的全部費用支出，其主要由立法成本和實施成本構(gòu)成。而降低我國政府采購法運行過程中出現(xiàn)的高成本，其途徑主要體現(xiàn)為改善政府采購立法體制、改善當前的法制環(huán)境以及實施民主立法三個方面。

[關(guān)鍵詞]政府采購法；成本；效益

現(xiàn)代社會中政府采購的金額十分巨大，已成為影響國際和本國經(jīng)濟發(fā)展的重要因素?！吨腥A人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)的出臺對于促進我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)，規(guī)范政府采購行為，加強財政支出管理，促進廉政建設(shè)，以及廣泛發(fā)揮政府采購在社會經(jīng)濟中的作用，都具有十分重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。但是當前我國政府采購法在制定和實施過程中存在著成本過高的問題?；诖?，本文擬對此問題作粗淺的探討。

一、政府采購法成本的意義結(jié)構(gòu)

法律作為一種行為規(guī)范，是人們從事社會活動的行為準則，同時也是解決社會沖突的工具。與自然規(guī)律不同，法律的這種功能無法依托其自身而自行成就，它必須借助一定組織和個體予以確認。正如美國“芝加哥學(xué)派”的一位以“經(jīng)濟分析”研究“非經(jīng)濟問題”著稱于世的加里·貝克爾所說:“首先，法律的遵守不是理所當然的。一部分公共資源和私人資源通常用來防止犯罪和逮捕罪犯。其次，法律的執(zhí)行需要作用于一定規(guī)模的資源和懲罰。”所以，法律的制定、遵守和執(zhí)行都是需要投入一定的成本，然后達到一定的效益。基于此，政府采購法成本的意義結(jié)構(gòu)可從以下兩個方面著手:

1古典經(jīng)濟學(xué)講“投入生產(chǎn)活動中的全部生產(chǎn)要素耗費即為成本”，成本通常是以產(chǎn)品總價格的形式表現(xiàn)出來的。而生產(chǎn)、制定和實施法律也是需要成本投入的，因此便產(chǎn)生了政府采購法成本的概念。從法經(jīng)濟學(xué)角度看，對法律成本的內(nèi)涵從不同的角度分析有不同的理解，有的學(xué)者認為法律成本應(yīng)界定為法律在向社會提供“公正”、“效益”、“秩序”等公共產(chǎn)品的運作過程中，國家和社會主體投入的各項費用的總稱(物質(zhì)和非物質(zhì)形態(tài))。筆者通過綜合考慮成本概念的既有內(nèi)涵和法律活動的特殊性，認為政府采購法成本就是指政府采購法系統(tǒng)運作的全部費用支出。它廣義上包括政府采購法的立法、司法、執(zhí)法、守法各法治環(huán)節(jié)中當事人實現(xiàn)權(quán)利、行使權(quán)力、履行義務(wù)和承擔(dān)責(zé)任所耗費的人力、物力、財力和時間等資源的總和(本文主要指立法、司法和執(zhí)法成本)。

2政府采購法成本的高低是人們作出政府采購法供給(特別是法律修改和廢除)決策的主要依據(jù)。依照法經(jīng)濟學(xué)的觀點，市場體制的有效運行主要依賴法律制度的有效安排。在市場體制下，法律制度的功用就在于以整個宏觀社會作為考察背景，將一切現(xiàn)有的社會資源作最優(yōu)化配置，以盡可能地降低交易成本，這就是制度效益。誠如美國經(jīng)濟分析法學(xué)家羅伯特·考特、托馬斯·尤倫所說的那樣:“所有的制度和規(guī)則(包括法律)在履行中都會給當事人或行為人帶來收益或成本?！比缲敭a(chǎn)法，“它是把一組關(guān)于資源的權(quán)利分配給人們”，其最終的目的是“把私人在資源配置上的意見分歧所造成的損害降到最低以及將阻礙私人在資源配置上達成一致的障礙減少到最小”。因此。要想提高政府采購法的效益就必須降低政府采購法成本，保持政府采購法成本最小化，從經(jīng)濟學(xué)的角度講，即在政府采購法律的供給量既定時，基于政府采購法的公共物品的屬性，在消費法律的守法過程中，增加的消費并不需要增加供給進而增加成本表現(xiàn)出邊際成本為零的特殊現(xiàn)象。換言之，政府采購法消費量越大，政府采購法適用范圍越廣，適用頻率越高，平均成本就越低。反之，只有那些同經(jīng)濟活動具有一致性，符合政府采購法主體的理性選擇，成本最小而收益最大的政府采購法，才會被人們所自覺遵守，在實踐中得到人們的認同。

二、政府采購法成本的構(gòu)成

政府采購法成本主要由兩部分構(gòu)成，即政府采購法立法成本和政府采購法實施成本。

(一)政府采購法立法成本

1政府采購法的立法成本構(gòu)成。政府采購法的立法成本是指政府采購法立法過程中的全部支出，包括直接成本和間接成本。直接成本主要有:為政府采購法立法者所支付的全部費用，即政府采購法立法者的工資、福利、辦公以及其他費用；為收集資料、調(diào)查研究和征求意見所支出的全部費用；政府采購法律文本的費用等。間接成本主要有:為預(yù)備政府采購法立法的實施所支付的全部費用；為實施政府采購法而相應(yīng)制定的配合法律、法規(guī)、規(guī)章所需的費用；為宣傳、解釋政府采購法有關(guān)觀點而支付的全部費用；政府采購法的教育費用；政府采購法的傳播費用；等。

2影響政府采購法立法成本的因素。政府采購法立法成本是指政府采購法立法過程中的全部活勞動和物化勞動的耗費。影響我國政府采購法立法成本的因素主要體現(xiàn)如下:

(1)政府采購法產(chǎn)生的機制。在自發(fā)情況下產(chǎn)生的法律規(guī)范往往節(jié)省了發(fā)現(xiàn)政府采購法律問題的實證分析、對策研究的專門費用，因此其發(fā)現(xiàn)成本低。但由于我國正處于政治、經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過程中及長期形成的國家干預(yù)經(jīng)濟生活的慣性作用，使得政府的行政干預(yù)仍比較強。而且，政府采購法的客觀性、科學(xué)性也往往易受立法者偏好、立法者的有限理性、意識形態(tài)的剛性，以及部門和地方利益沖突等問題的困擾，因此中國的政府采購法規(guī)范不可能是由市場自發(fā)產(chǎn)生的。這樣就導(dǎo)致了以政府為主導(dǎo)的中國政府采購法立法的機會成本太高的問題。

(2)政府采購法的立法技術(shù)也直接關(guān)系到政府采購法立法的成本。立法技術(shù)熟練，則一項具體的政府采購法律從起草、審議到實行的時間會大量減少，節(jié)省人力、物力、財力，而且能完整準確地表達政府采購法的內(nèi)在精神實質(zhì)和立法意圖。如《政府采購法》從起草、審議到實行，歷時四年，由全國人大常委會預(yù)算工委、財政部、國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委、國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局、總裝備部等單位以及眾多專家學(xué)者參與。此外，作為政府采購法立法基礎(chǔ)的社會條件的成熟程度、社會需求強度和實踐積累的程度對降低政府采購法立法成本也具有積極的意義。

(3)政府采購立法層次和主體過多。根據(jù)我國憲法和立法法的規(guī)定，我國現(xiàn)行的立法體制可以概括為“一元兩級三個層次”?！耙辉笔侵溉珖舜蠹捌涑Ｎ瘯??！皟杉墶笔侵钢醒牒偷胤?。“三個層次”是指在中央和地方每一級中都有三類立法主體，在中央有全國人大及其常委會制定基本法律和其他法律、國務(wù)院制定行政法規(guī)、國務(wù)院各部門制定部門規(guī)章；在地方有地方人大及其常委會制定和批準地方性法規(guī)、省級人民政府制定政府規(guī)章、較大的市人民政府制定政府規(guī)章。除此之外，還有較大市的人大及其常委會制定地方性法規(guī)、民族自治地方的自治條例、單行條例以及經(jīng)濟特區(qū)的授權(quán)立法等。在這個層次過多、主體過多的立法體制下，政府采購體制成本被不適當?shù)丶哟?，造成了資源的嚴重浪費。實踐中，各地政府用地方性政府采購法規(guī)取代中央政府采購立法，地方政府出臺的一些具體細則并沒有聯(lián)系本地實際，沒有在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上下功夫，沒有對中央政府采購立法進行消化吸收，而是不適當?shù)匕颜少張?zhí)行政策中那種轉(zhuǎn)發(fā)文件的做法帶到地方政府采購立法工作中，這不僅降低了上位法(政府采購法)的權(quán)威，而且加大了政府采購立法體制成本，也相應(yīng)地增加了政府采購立法程序成本、政府采購監(jiān)督成本及其實施成本的投入。

(二)政府采購法實施成本

1政府采購法的實施成本構(gòu)成。政府采購法作為一種制度安排，是對現(xiàn)存政府采購法律關(guān)系的某種肯定或維持。從經(jīng)濟學(xué)的角度看。政府采購法的實施包括政府采購執(zhí)法、司法、守法，就是能夠經(jīng)濟合理地將政府采購法運用于社會生活中，調(diào)整現(xiàn)實的政府采購法律關(guān)系，達到立法者制定政府采購法的目的。然則“徒法不足以自行”，政府采購法的實施也要付出一定的代價，這種代價就是人、財、物的消耗。如果把上述因素納入我們對政府采購法實施成本的研究視野，政府采購法的實施成本便可界定為具體適用國家構(gòu)建政府采購法律制度結(jié)構(gòu)或利益格局而耗費的人力、物力、財力。其涉及的內(nèi)容有:(1)國家為維持政府采購法實施機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)而投入的費用，如財政部門、采購實體、政府采購中心的辦公費及其工作人員的報酬等。(2)消除舊政府采購制度以及變革阻力的費用。新的政府采購法的實施作為對政府采購法律關(guān)系當事人利益關(guān)系的改變或重構(gòu)，總會有一部分人的利益受到絕對或相對的影響，他們便可能利用自己的地位或權(quán)勢來阻撓該法律的實施，國家為清除這部分人的影響，而對他們進行各種形式的宣傳、勸導(dǎo)甚至補償有所投人。(3)來自社會公眾和個人方面的投入。如政府采購人、財政部門(政府采購監(jiān)管機關(guān))、政府集中采購機關(guān)(采購中心)、政府采購其他機構(gòu)、供應(yīng)商以及社會公眾學(xué)習(xí)新政府采購法的費用等，以及違反該法強制性規(guī)定者所支付的違法成本如支付的賠償金、繳納的罰款以及守法的成本等。尚須指出的是，人們在遵循新的政府采購法中所確定的新制度的安排并非毫無成本支出或利益放棄，于是這些支出或利益放棄就構(gòu)成了政府采購法的守法成本，或日政府采購法的機會成本。

2影響政府采購法實施成本的因素。從經(jīng)濟學(xué)的角度講，政府采購法實施成本是指國家在實施政府采購法的過程中，借助這種新的制度結(jié)構(gòu)或利益格局而耗費的人力、物力、財力。影響我國的政府采購法實施成本的因素主要有以下幾個方面:

(1)政府采購法內(nèi)容的客觀性和形式的合理性。作為重要的市場經(jīng)濟法律制度，政府采購法必須反映客觀規(guī)律，符合客觀需要，才易于實施。而目前我國的政府采購法的內(nèi)容往往具有滯后性，不能反映客觀的經(jīng)濟生活，操作性差，這也是政府采購法實施的一大障礙。如現(xiàn)行的《政府采購法》，其內(nèi)容缺陷表現(xiàn)為:采購主體和采購客體范圍規(guī)定過窄；供應(yīng)商資格標準、資格瑕疵及資格預(yù)審程序未做規(guī)定；公共政策執(zhí)行方面、保護性采購政策方面、服務(wù)采購方面的規(guī)定很不完善，缺乏可操作性；政府采購合同中的技術(shù)規(guī)格的編制和確定、單方解除合同及債權(quán)債務(wù)的特殊處理等方面未做規(guī)定；等標期、BOT(建筑、經(jīng)營、運輸)、政府采購監(jiān)督管理機構(gòu)、競爭性談判、兩階段招標等方面操作性差。此外，我國的政府采購法在形式上龐雜混亂，在政府采購法體系內(nèi)部和其他部門法之間無法很好地銜接。如《政府采購法》與《招標投標法》的關(guān)系不明確且有重復(fù)規(guī)定。(2)社會公眾對政府采購法的認同和感知的程度。政府采購法堅持“規(guī)制和自由相統(tǒng)一”的原則，既要保證市場主體生存的自然生態(tài)環(huán)境，又要對損害社會整體利益的行為進行規(guī)制。這就決定了政府采購法必須要約束和限制政府采購法主體為追求自身利益最大化而將其制造的損失轉(zhuǎn)嫁給其他人負擔(dān)的產(chǎn)出最大化的行為。如果政府采購主體對政府采購法的認同和感知程度高的話，則政府采購主體就會主動遵守政府采購法，減少了因違法行為所支出的成本，這就是守法激勵機制對政府采購法實施成本的影響，即當個人的守法的結(jié)果與其私人利益相一致時，政府采購法因為具有內(nèi)在的利益驅(qū)動性而順利推行。而另一方面，這也減少了有關(guān)專門執(zhí)法機關(guān)主動推行政府采購法而相應(yīng)增加的機構(gòu)設(shè)置、人員設(shè)置、監(jiān)督查處等的一系列實施成本。

(3)權(quán)利尋租(權(quán)力商品化)對政府采購法實施的影響。在政府采購法實施過程中，如果借助政府采購機關(guān)(政府集中采購機關(guān)、政府采購其他機構(gòu)和政府采購監(jiān)管機關(guān))的權(quán)力來不平等地對待商品供應(yīng)商就會產(chǎn)生因執(zhí)法不公所造成的優(yōu)惠，同時政府采購權(quán)力的行使者也往往為了自身的利益，通過不平等的活動為其利益關(guān)系人謀求不平等的競爭利益，這種關(guān)系在經(jīng)濟學(xué)上稱為設(shè)租(賣法律)和尋租(買法律)關(guān)系。而為追求這種額外利益而向政府采購執(zhí)法者或司法者所支付的代價則為尋租成本。只要存在政府采購法律私人成本和社會成本間的差額，只要存在著政府采購行政權(quán)力泛化和雙重經(jīng)濟體制并存的局面，尋租現(xiàn)象、錢權(quán)交易和以權(quán)謀私的行為就不可能消失，這也是腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的根源。

三、政府采購法成本的降低途徑

如何以最少的成本支出，換取最佳的運行效果，需要探討政府采購法運行的最佳成本邊際，而通過上述對政府采購法成本構(gòu)成以及影響因素的具體分析，筆者認為降低政府采購法成本可以從以下幾個方面展開:

(一)改善政府采購立法體制

1在政府采購法立法方面，堅持政府采購法立法與社會經(jīng)濟需求相適應(yīng)的原則。首先，立法機關(guān)必須加強政府采購法立法前的調(diào)查研究工作，明確立法主體的權(quán)限和范圍，提高立法技術(shù)和立法人員的素質(zhì)，注意協(xié)調(diào)好職權(quán)立法與授權(quán)立法的關(guān)系、中央立法與地方立法的關(guān)系。同時要保證《政府采購法》與其他基本法之間的銜接。而且在政府采購法立法過程中，我們可以引入成本收益分析方法，對每項政府采購法律規(guī)范的立法成本，在實施中對社會的積極和消極影響，實施中的直接支出和收益進行預(yù)先比較。其次，政府采購法立法必須與社會需求相適應(yīng)。判斷這種供需協(xié)調(diào)情況的標準一是社會經(jīng)濟生活是否具有通過立法來實現(xiàn)一定利益的要求，這表明政府采購法立法的必要性；二是社會是否具有足夠支付政府采購法運作的成本，這是政府采購法立法的可能性。一個國家在一定階段的政府采購法立法的數(shù)量以其政府采購法立法的發(fā)展規(guī)模和速度，都必須符合上述兩標準，這是政府采購法立法的基礎(chǔ)和原動力。

2改革政府采購法建設(shè)的指導(dǎo)思想，改革政府采購法規(guī)制的方式，優(yōu)化市場管理，引入市場機制。政府在干預(yù)活動中引入與成本收益相關(guān)的價格約束機制在立法和實施中適當?shù)囊敫偁帣C制。這有利于扭轉(zhuǎn)法律服務(wù)長期由國家機關(guān)壟斷供給帶來的低質(zhì)量和高成本的狀況。有的學(xué)者提倡“非國家機關(guān)的組織，諸如商會、律師事務(wù)所、審計事務(wù)所、會計事務(wù)所之類的社會中介機構(gòu)更多的向社會提供法律服務(wù)，這樣有利于中國法律成本的節(jié)約”。同理，我國政府采購法律制度日后的修訂和完善也可以適當引入競爭機制。

(二)改善當前的法制環(huán)境

創(chuàng)造良好的法制環(huán)境，保障政府采購機關(guān)依法行使權(quán)力，提高公眾對政府采購法的認同水平和感知能力。對于政府采購機關(guān)來說，必須克服尋租行為和搭便車行為，“親手割斷社會經(jīng)濟主體附庸于行政的權(quán)力的臍帶”。在政府采購法領(lǐng)域，我們可將授權(quán)與控權(quán)相結(jié)合，通過對市場主體的基本權(quán)利的法律保障來約束政府采購機關(guān)的權(quán)力；通過政府采購機關(guān)自身的義務(wù)和責(zé)任來約束其權(quán)力；通過上級政府采購機關(guān)的行政權(quán)力來約束其權(quán)力；通過政府采購機關(guān)所在地的黨委、政協(xié)、社會輿論、檢察機關(guān)、司法機關(guān)的監(jiān)督來約束其權(quán)力，從而從根本上克服腐敗現(xiàn)象和不正之風(fēng)。對于社會公眾來說，必須提高他們的法律意識。這意味著不需要投入大量的人力、物力、財力，政府采購法就能順利貫徹實施，有利于節(jié)約政府采購法成本，促進政府采購法運行。其方式主要是建立有效的法律傳播途徑，加強普法教育。這有利于公眾尊重他人權(quán)利且自覺守法。

(三)推進立法的民主化進程。實現(xiàn)政府采購法的公正和秩序價值

推進政府采購立法民主化的主要途徑是建立政府采購立法公眾參與制度，提高和擴大公眾參與政府采購立法的深度，以公眾的直接參與彌補民選政府采購立法代表在反映民意方面不夠充分的缺陷，是現(xiàn)階段唯一現(xiàn)實可行的辦法。目前，我國在推進立法的民主化方面作了許多探索，國家曾多次采取全民討論方式?jīng)Q定法律草案，如憲法、香港特別行政區(qū)基本法、澳門特別行政區(qū)基本法、行政訴訟法、集會游行示威法、全民所有制工業(yè)企業(yè)法、土地管理法、村民委員會組織法、合同法、婚姻法等。2002年6月29日頒行的《政府采購法》存在采購主體地位和政府采購的客體適用范圍不明確、政府采購中公共政策的制訂與執(zhí)行規(guī)定缺失、與《招標投標法》和《反不正當競爭法》的銜接不緊密，出現(xiàn)重復(fù)立法現(xiàn)象以及政府采購機構(gòu)單方解除合同及政府履行債務(wù)等問題。其主要原因是在政府采購立法中沒有充分發(fā)揚民主。因此，在日后《政府采購法》的修訂過程中，應(yīng)當做到:一是要深入實際，貼近群眾生活，關(guān)注社會熱點、難點問題，善于發(fā)現(xiàn)和總結(jié)實踐中帶有規(guī)律性的問題，通過法定程序，及時總結(jié)并上升為法律規(guī)范。二是廣泛聽取各方面的意見，包括有關(guān)機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位、基層工作者和行政管理相對人等；對一些關(guān)系人民群眾切身利益的政府采購立法項目，必須通過一定的渠道適時向社會公布以征求全民的意見。三是要積極開展并完善立法座談會、論證會和聽證會制度，對立法項目的合理性、可行性和可操作性等進行討論和質(zhì)證，增強立法工作的公正性和透明度，從而實現(xiàn)法律的公正和秩序價值。

總之，對政府采購法的成本進行分析的意義在于通過關(guān)注政府采購法律的投入和產(chǎn)出之比，合理利用政府采購法的資源，降低政府采購法成本，實現(xiàn)政府采購法運作的高效率。